温铁军：缓解“三农”问题有待制度创新

　　占我国人口64%的农村人口生活于400多万个自然村中，约分散为2亿多小农户。其中，3/4以上是小农户，是“兼业经营”，这个比重自大包干以来的25年没有根本性的改变。要从根本上缓解三农问题，只有进行一系列制度创新。中国人民大学农经学院院长、中国改革杂志总编辑温铁军这样认为：

　　发展多种形式的农村金融组织

　　记者：随着市场经济的逐步发展，城市面貌日新月异，而农村经济的发展近年来却较为迟缓，何以如此？

　　温：这是因为在中国农村，土地、劳动力和资本这些最基本的要素现在还没有条件被市场这只看不见的手自发调节。在我国农村，土地事实上是在不断减少，农业人口和农村劳动力严重过剩，支持农村经济发展的金融服务欠缺。市场经济条件下的商业银行，不可能向高度分散、从事高风险生产的小农，提供既难以审查监督、又无利可图的小额信用服务。这种官方金融从农业和农村经济领域的“退出”，又导致农村出现大面积的高利贷。假如农业这个国民经济的基础产业跟不上，人们憧憬的市场经济体制在农村如何体现？

　　记者：如何促使资金流向农村呢？

　　温：许多专家都认为农村金融体制改革长期没有破题。今年的中央一号文件提出了兴办多种所有制形式的金融组织为“三农”服务。我们应该按照一号文件要求，逐步发展多种形式的金融组织为农村服务。现在各地及相关部门都在摸索尝试，如中国社科院农村发展所、中国农业大学等在搞小额信贷。我理解中央提出的是总的原则，只要有利于缓解三农问题，就都可以搞。应该把各地的经验汇总起来，集思广益，然后在法律、制度的层面加以解决。

　　构建适合小农经济的管理制度

　　记者：这些年来，为什么“三农”问题好像越来越严重了呢？

　　温：从我们在基层调查的情况看，这些年政府增加的投入大多数下达到有关部门，转变为部门收益和乡村基层负债的增加。现在，很多政策、法规出自部门。这些政策、法规都代表了部门的利益，由此造成远比过去严重的条块分割。恰恰就是现行部门垄断体制本身，导致中央政府提出的各项支农政策失灵。比如，在我国农业主要投入品中，资金、化肥、农药、种子等，以及产出品的加工、购销领域基本上被垄断了，而任何可以凭借垄断地位获取超额利润的部门都会坚持并且加强原有制度，当大部分涉农经济领域几乎都是被政府部门下属的单位垄断的时候，农民能在农业生产中产生利润吗？再比如，中央禁止乱占耕地，但是，各地的圈地运动却在短短的几年中变本加厉。中央决定今年财政支农300个亿，结果，各地的生产资料纷纷涨价，几乎把中央给农民的好处吞没了。

　　记者：为了缓解“三农”问题，您认为应该如何从管理体制上进行创新？

　　温：我认为，要把降低制度成本作为政策出发点。为降低行政管理上的制度成本，可以考虑“增省、撤地、强县、弱乡”。四年前，我就提出这样的设想。增省和撤地现在已经有人继续讨论了，而农村管理体制改革仍然缺乏讨论。现在交通方便了，如果把县切小，然后加强县级政府建设，同时弱乡，把乡变成乡公所，七站八所取消，村直接对县。一个县也就管几百个村，大县也就管一千左右的村。中间环节减少了，必然会减少治理成本。

　　建立适合小农村社的合作制度

　　记者：对于2亿多由于兼业化经营而普遍需要资金的农户，政府资金应该投给谁，怎么才能投到那些真正符合政府投资要求的农户？

　　温：中国农村是典型的小农经济，必须用适宜小农经济的思路来解决农业问题。要想有针对性地进行理论创新和体制创新，就不能照搬西方，而东亚小农经济社会模式的基本政策安排倒是值得我们借鉴的。日、韩两国和我国台湾的模式对农民合作社采取特殊政策，放开农业外部规模经营。我国农村需要多种形式的合作化模式。应该把农民作为生产力要素来看待。农村怎么建设？应该引导他们发展与农村经济有关的规模经营，如加工、购销乃至于进一步进入餐饮业、金融、保险领域。农民组织起来进入这些领域，政府应给予资金支持、税收优惠。要充分相信群众的创造力，让农村劳动力成为乡村建设的主力军。