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    长安讲坛总第226期于2012年11月28日晚七时在清华经管学院开讲,论坛成员、国务院发展研究中心副主任韩俊就：“农业转移人口的市民化"发表主题演讲。本期讲坛由清华经管学院副教授马宏主持。

农民工市民化与公共服务制度创新

国务院发展研究中心副主任 韩 俊

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   农民工是改革开放进程中成长起来的一支新型劳动大军，是现代产业工人的组成部分，是我国现代化建设的重要力量。农民工队伍的产生和壮大，为加快工业化和城镇化进程，改变城乡二元结构作出了巨大的贡献。进一步做好新时期的农民工工作，确保农民工共享改革发展成果，迫切需要以吸纳农民工进城定居、稳步推进农民工市民化为方向，推进城市基本公共服务由对本地户籍人口提供向包括农民工在内的所有常住人口提供转变，逐步实现农民工在就业居住地平等享有各项基本公共服，加快建立健全符合国情的均等化基本公共服务制度。

一、关于农民工问题的有关背景

（一）农民工概念的提出

农民工是我国经济社会转型时期的特殊概念，与我国特有的户籍管理制度相联系。从上世纪50年代后期开始，我国实行城乡分治的户籍管理制度，因为户籍制度至今并没有根本改革，所以，虽然大量农民转入了二、三产业和城镇，但他们的户籍仍是农业户口，农民的身份没有变，由此产生了“农民工”这个概念。2005年，魏礼群[1]同志和韩长赋[2]同志负责牵头起草《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）。我们参与了这项工作，当时查阅了大量文献，要搞清楚农民工这个词是怎么来的。最后查到，1984年中国社会科学院出版的《社会学研究》杂志中有一篇文章第一次使用了“农民工”这个概念。在之前没有这个提法，在国外也没有这个说法。这个概念其实当时也没有一个严格的界定。农民工这个群体非常复杂，笼统地讲，这个概念与我国特有的户籍制度是联系在一起的。广义的农民工包括在县域内二、三产业就业人员和跨地区外出务工人员。狭义的农民工一般是指跨地区外出务工人员。根据国家统计局公布的2011年的监测数据，我国农民工广义的总量是2.53亿。其中外出农民工1.59亿人，外出指的是在本乡镇地域以外从事6个月及以上非农产业活动；本地农民工9415万人，本地指的是在本乡镇从事6个月及以上非农产业活动，6个月以下的都不算。这是目前我国农民工的统计制度规定的。

关于农民工的统计制度，可以说目前还很不健全。国家统计局主要是以流出地的抽样调查为主，抽样调查范围覆盖到全国899个调查县、7500多个村庄。国家人口和计划生育委员会自2009年以来也开展了对流动人口的监测调查，它是随机调查，一开始有5个城市，现在的覆盖面已经很广了，样本的总量已经达到12万人口。农业部也有全国农村固定观察点，每年调查20084个村庄，也公布相关的数据。农业部使用的口径更宽，调查口径是在本乡镇以外从事非农产业3个月以上。在这方面的统计数据还有公安部的暂住人口登记数据。   

第六次全国人口普查[3]表明，我国流动人口总数达2.21亿人，比2000年增长1亿人。现在最大的问题是我们在流入地没有建立一个对流动人口或者是农民工比较健全的监测调查制度，不能完整反映农民工及其家庭在城镇的就业和生活信息。最近几年有关部门一直试图建立起这个制度，但是目前来讲可以说还是很不完善。

对“农民工”的这个称呼，各界一直有一些争议。当时在讨论“十二五”规划纲要的时候，我参加了专家委员会的一些讨论。我记得一位老同志讲到，如果“十二五”规划中不再用“农民工”这个词，而用一个新的术语，那将是一个很大的进步。但是讨论了这么多年，现在也没有提出一个大家都可以接受的新叫法来。去年以来，最大的劳务输入省和最大的劳务输出省的两位省委书记对这个问题的表态引起了社会关注。汪洋[4]同志讲，广东要加快研究并适时出台取消“农民工”称谓的政策措施。卢展工[5]同志也非常明确地讲，工农商学兵，是以职业来划分的，“农民工”这个称呼是对农民一种极大的不公，呼吁尽量不要再用“农民工”这个概念。

现在的中央文件里面，已经开始使用“农业转移人口”和“外出务工就业人员”等称呼，有时候是交叉着使用。但“农民工”这个词还在继续使用。有一个问题值得思考，即第一代农民工与农村联系还很密切，第二代农民工大部分都不种地了，尤其是90后的，很多就是在城市生的，在城市长大的，再叫他们新生代农民工，他们都不以为然。我认为，“农民工”这个称呼不要延续到第三代。一定要想办法在第二代给农民工摘掉农民的帽子，把“农民工”这个称呼慢慢地改掉。

（二）建国以来流动人口政策的演变

人口流动自古有之，是普遍现象。流动人口管理政策既要适应一定时期流动人口的发展趋势，又要契合政府的经济社会管理目标，不断进行适应性调整。建国以来，我国流动人口管理政策演变总体上可以划分为五个阶段：

第一阶段（1949-1957年）：允许自由迁徙。1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第5条把自由迁徙作为公民的11项自由权之一。1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议通过的第一部《中华人民共和国宪法》明确规定“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。这一时期城乡居民的居住和迁徙是自由的，对居民的迁出迁入只要求办理手续，没有附加限制条件。

第二阶段（1958-1978年）：严格禁止流动。随着建国后流动人口大量进入城市，给城市造成很大压力，国家开始劝退农民回乡。1957年底中央提出制止农村人口盲目外流，1958年初颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，并逐步形成了一系列严格的户籍管理制度。这一时期，国家严格控制农村人口进入城市，城乡之间正常的人口流动都很少。

第三阶段（改革开放初期到1990年代初）：限制流动。这一时期对人口流动的政策逐步放宽，政策基调是消除农民“离土”的限制，允许农民 “离土不离乡，进厂不进城”，大量农村富余劳动力进入乡镇企业转移就业，并开始往城市流动，但以省内流动为主。

第四阶段（1990年代初到21世纪初）：允许流动。这一时期对人口流动的政策进一步放宽，流动人口服务工作开始受到重视，政策基调是消除农民“离乡”的限制，允许农民跨地区流动和进城打工。1995年中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》， 提出了“因势利导，宏观调控，加强管理，兴利除弊”的工作方针，明确要求各地区各部门切实掌握人口流动情况，控制流动规模，引导有序流动，发挥人口流动的积极作用，保护流动人口的合法权益，预防和打击其中的违法犯罪活动，维护社会治安和管理秩序。1997年，根据中央要求，中央综治委下设了流动人口治安管理工作领导小组，负责统筹协调指导全国流动人口工作。

第五阶段（党的十六大以来）：鼓励有序流动和逐步稳定下来。这一时期，党和政府更加重视流动人口服务管理工作，确立了“公平对待，搞好服务，合理引导，完善管理”的工作方针，提出了出台了一系列政策措施。各地区各部门认真落实中央精神，流动人口服务管理工作取得了明显成效，公共就业服务体系不断健全，权益保护工作取得积极进展，子女教育问题受到重视，社会保障从无到有，卫生服务和计生服务不断完善，在城镇落户定居工作积极稳妥推进，各项基础性工作进一步加强。

（三）农民工对我国经济社会发展的重大贡献

改革开放30多年来，农民工为我国深化改革，扩大开放，推动科学发展，加快工业化和城镇化进程，推进社会主义新农村建设，做出了特殊的历史贡献。农民工群体的出现，正在改变中国的经济社会基本格局，并将对未来经济社会发展产生全局性、战略性、历史性的影响。

1、促进了我国工业化的快速发展。农民工在传统体制之外开辟了一条工农之间、城乡之间生产要素流动的新通道，为城市二、三产业发展提供了源源不断的低成本劳动力，满足了工业化进程加快对劳动力的需求。农民工的大量进入，填补了制造业、建筑业、餐饮业和服务业等劳动力密集型产业的岗位空缺。目前，农民工占我国建筑业劳动力的90%，煤矿采掘业的80%，纺织服装业的60%，城市一般服务业的50%，已经成为产业工人的主力军。入世以后，较低成本的劳动力优势成为我国获取和保持国际竞争力的重要基础，为我国把握机遇、承接国际产业转移创造了条件，使我国迅速成为“世界工厂”。

2、支撑了我国城镇化的快速发展。从第五次人口普查开始，我国将进城就业、居住半年以上的流动人口（主体是农民工）计入城镇常住人口。 按照这一口径计算，目前，不到４个城镇常住人口中就有１个是外来流动人口。这说明，近年来我国城镇化水平的提高主要是依靠农民工进城就业。

3、推动了改革的不断深化。农民工跨地区流动就业蕴含着深刻的体制变革因素，是推动改革的重要力量。农民工的巨大浪潮冲破了劳动力市场的城乡界限、地域界限和部门界限，促进了我国劳动力市场的发育，促进了劳动用工制度的改革，促进了通过市场合理配置劳动力资源机制的形成。蔚为壮观的“民工潮”也为繁荣市场、搞活经济、扩大开放发挥了重要作用，从而整体上推动了市场经济的全面发展。农民工大规模、大范围跨区域流动，增强了整个社会的生机和活力，极大地推动了政府职能和管理方式的转变。在解决农民工问题中，各级政府的职能定位、管理理念、行为方式也都悄然发生变化，传统的户籍制度、劳动就业制度和社会保障制度正在发生积极变革，农民进城务工成为冲击城乡二元结构的重要力量。

4、带动了农业、农村和落后地区的发展。农民工一头连着农村，一头连着城市，促进了城乡之间劳动力和资金双向流动，既推动了城市经济的发展，也为农村经济发展注入了新的活力。外出务工已成为农民增加收入的重要来源。农民工工资收入的持续增长，已经成为缩小城乡收入分配差距的重要途径，对于逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重也发挥了重要作用。在城市就业的农民工适应了现代生产方式的管理模式，开阔了视野，积累了经验，提升了农村人力资本水平。一批批进城务工的农民，带着资金技术回乡创业，成为农村经济发展的一支新生力量。近年来，农民工在东部地区就业增长放缓，在中西部地区和省内就业增长加快，出现了从东部地区向中西部地区回流的趋势，初步形成的“输出劳务——积累生产要素——返乡创业”的发展模式，使落后地区获得了发展的外源力量和造血功能，推动了不发达地区乡镇企业和县域经济的壮大。农民外出务工减少了单位土地面积上的劳动人数，为促进农业规模经营、提高农业劳动生产率，发展现代农业创造了必要条件。

5、推动了我国社会结构转型。社会结构的不断分化与整合是社会发展和现代化的主要内容和根本动力。改革开放前，我国农村社会是一个“超稳定结构”：经济上的均贫、政治上的同质、文化上的单一和社会上的封闭。除了参军、升学、招工等形式外，城乡之间的人员流动基本被隔绝，农村社会的流动性严重不足。农民工的产生和发展，使农村人口的流动性越来越强，无论是从职业角度，还是拥有经济资源角度，农民已经不再是原来意义上的农民，农民不再是一致的均质性社会群体，农村也不再是单一的同构性社会。大规模农民工群体进城就业不仅让农民更好地认识了城市，也让城市能近距离接触农民，加强了城乡之间全方位的交往。农民工在城镇稳定就业和稳定居住，有利于社会成员向更高社会阶层流动，逐步形成较为稳定的两头小、中间大的橄榄型社会结构，促进我国由传统的农业社会加快向现代社会转变。

   （四）解决好农民工发展问题关乎现代化的成败

世界各国现代化过程中最基本的人口变动特征是农民进城转变为产业工人和市民。我国长期以来实行城乡分治，农民虽已进城务工经商，但农民的身份没有变，未被城市认同接纳为城市居民，于是出现了大批农民工。农民工现象无疑是中国的特色，是中国经济社会结构转型过程中需要解决的基本问题。中国农村人口向非农产业和城镇转移数量之多，是世界上任何一个国家所没有过的。解决农民工问题需要较长时期的历史进程。中国作为后发型发展大国，要完成发达国家历经上百年才走完的农村人口转移和现代化路程，既要充分借鉴国外的经验教训，又必须紧密结合国情和时代特征，积极探索有中国特色的农村劳动力转移道路。

从国际比较角度看，我国农村劳动力转移道路具有三个鲜明的特征：一是“就业带动”。坚持统筹城乡就业，鼓励农民工就近就地转移，引导农民工外出务工就业，扶持农民工创业，在确保农民工获得相对稳定就业机会的基础上稳步推进城镇化进程。二是“保障地权”。坚持依法保障农民的土地承包经营权，让农民既进得了城，又回得了乡，能够在城乡间双向流动、进退有据，不会既失业又失地，确保在农业不衰退、农村不凋蔽、农民不破产的情况下推进工业化、城镇化进程。三是“渐进转移”。坚持分阶段促进农村劳动力转移就业和融入城市，确保农村人口转移和城镇化有序推进。

农民工问题涉及几亿农业人口转入非农产业的社会经济结构变迁，涉及几亿人生产方式和生活方式的转变，不仅直接关系到从根本上解决农业和农民问题，也关系到工业化、城市化乃至整个现代化的健康发展，关系到从城乡二元经济结构向现代社会经济结构转变，关系到改革发展稳定的全局。亿万农民工是成为一个总体稳定的群体，还是演变为一个流动不定、动荡不安的群体；是成为一个良性发展的群体，还是演变为恶性循环、没有出路的群体；是成为一个健康有序的群体，还是演变为缺乏关爱、缺少管理的群体，是对党的执政能力和政府管理能力的重大挑战。深入贯彻落实科学发展观，进一步做好新时期的农民工工作，确保农民工共享改革发展成果，迫切需要从顶层设计上研究农民工问题，从制度上解决好农民工权益保障问题，把握和顺应农民工发展规律，并进行超前谋划，明确解决农民工问题的战略方向，制定和完善涉及农民工的全局性、前瞻性、整体性政策体系。

      二、关于农民工市民化研究的主要发现

为了更好地了解农民工市民化的现状、问题、意愿和要求，国务院发展研究中心课题组于2010年7-8月份开展了以“农民工市民化”为主题的大型问卷调查及实地调研。问卷调查涉及安徽、湖北、江苏、山东、山西、浙江、重庆等7个省市，共回收有效调查问卷6232份。参与调查的农民工，以中东部地区来源为主，以本省转移就业为主，以制造业就业为主，男性占49.6%，女性占50.4%，平均年龄29.14岁，30岁以下的新生代农民工占66.9%。实地调研涉及重庆、武汉、郑州、合肥、嘉兴等五个市，共调查企业50多家，召开各类型座谈会20余次。现将该项调查的一些重要发现介绍如下：

（一）农民工就业的稳定性得到显著提升，农民工流动呈现家庭化和长期化趋势

问卷调查表明，在就业选择上，51.8 %的农民工选择了向城市单向流动， 48.2%的农民工选择了城乡双向流动，且有27.7%的人把双向流动视为正常状态。这种选择，反映了农民工流动的实际状况。据不同渠道的调查，金融危机时，短期内返乡的农民工占40-50%左右，也证明了在经济不景气条件下，城乡双向流动对稳定农民工群体的重要性。换句话说，我们还不能把1亿多外出农民工看作在城市稳定就业的整体。为此，在农民工能够在城市扎下根来以前，在农民工能够和城镇居民享受同等待遇之前，要确保农民工家庭进退有据。同时，半数以上的农民工已在城镇稳定就业，他们已不再是传统意义上的流动人口，迫切需要健全与其就业方式相适应的社会管理制度。

根据我们的调查，有四分之一的农民工是举家外出。统计局最新公布的2011年的数据显示，举家外出的农民工有3279万人，占农民工总数的20.8%。我们的问卷调查表明，2010年，农民工外出打工的年数平均7.01年，56.7%的人累计外出打工年数为5年以上，28.6%的人累计外出打工年数为10年以上[6]。农民工在同一城市就业和居住趋于稳定。我们的问卷调查表明，2010年，农民工在当前城市务工和停留的时间平均为5.30年，其中40.7%的人在当前城市5年以上，18.0.%的人为10年以上。农民工外出的时间越长，在一地稳定就业和居住的可能性越大。平均而言，初次外出2年以后，农民工务工地选择趋于稳定。

（二）新生代农民工成为主体，融入城市的意愿强烈

我们的问卷调查表明，尽管双向流动是当前农民工外出务工的基本特征，但他们在城镇稳定就业和定居的意愿却十分强烈。我们以“假如不提供城镇户口，你愿意留在城里吗”来测量农民工定居城镇的意愿。结果发现79.5%的农民工都选择留在城市，只有20.5%的农民工表示干几年再回去。后者主要是年纪较大的农民工。只有18.3%的30岁以下新生代农民工选择可能返乡，而有25%的40岁以上老一代农民工选择可能返乡。也就是说，八成农民工无论如何都会选择在城镇留下就业和居住，他们进城的选择与户籍制度是否改变无关。

上世纪60、70年代“婴儿潮”时期出生的进城农民工已步入中年，并逐步退出城市，他们的子女即新生代农民工开始成为农民工的主要构成。目前，上世纪80年代以后出生的、年满16周岁以上的青年农民工已经超过1亿人。调查表明，新生代农民工中，高达79.2%的人没有从事过农业生产，他们的就业技能已和二、三产业相适应，他们的生活方式已和城镇相融合，回乡务农和定居的可能性不大。调查显示，愿意在各类城镇定居的农民工高达91.2%，愿意回农村定居的农民工只占8.8%。年龄越小的农民工，越不愿意回到农村。只有7.7%的新生代农民工愿意回农村定居，而老一代农民工的比例为13.3%。这一选择意味着以新生代为主的农民工留在城镇已成为政策必须面对的紧迫事实。虽然在户籍上还是归属于农民，但他们中的多数人在城市成长甚至出生在城市，心理已经从上一代农民工的“城市过客”心态变成了“城市主体”心态。新生代农民工对土地的情结弱化，思想观念、生活习惯、行为方式已日趋城市化。新生代农民工代表着农民工的主流，渴望市民身份认同、待遇平等及融入城市，正发生由“亦工亦农”向“全职非农”转变，由“城乡双向流动”向“融入城市”转变，由“寻求谋生”向“追求平等”转变。

（三）农民工对定居城镇的选择是多元的

很多人都认为农民工在城里挣了钱，最终还要回到县城或小城镇去居住。但我们的调查结果表明，农民工进城定居的选择与就业路径高度一致，也就是说在哪里就业，将来就希望在哪里定居。愿意在地级以上大中城市定居的农民工占53.2%，愿意在县城或小城镇定居的农民工占38.0%，愿意回农村定居的农民工占8.8%。农民工进城定居的选择，与大中小城市和小城镇协调发展的城镇化路径高度一致。为此，应通过规划引导产业和城镇空间布局合理发展，注重发挥各类城市和小城镇的就业和人口吸纳能力。

（四）农民工的主要诉求是提高工资收入和改善各项公共服务

调查表明，农民工最希望政府做的事情有8个方面，依次为：提高最低工资水平（占65.90%），改善社会保险（占37.70%），提供保障住房或廉租房（占29.70%），改善医疗条件（占25.40%），改善工作和生活环境（占24.20%），加强权益保障（占22.80%），改善子女教育条件（占18.50%），提高职业技能（占12.00%）。

 图1：农民工对政府的主要诉求

1、      农民工工资水平较低，增加收入仍然是农民工最强烈的要求。近年来，农民工工资持续增长，但相对水平仍然较低。参与本次调查的农民工，2010年上半年月平均工资为1719.83元，只有全国城镇单位就业人员平均工资的一半左右，与城镇职工的收入差距有继续扩大之势。从调查结果来看，11.3%的农民工月工资在500-1000元之间，62.5%的农民工在1000-2000元之间，24.8%的农民工在2000-5000元之间，高收入比重很低。

 图2：农民工的月工资收入情况

参与调查的农民工，其家庭在目前务工地每月的生活费支出平均为1243.03元，占个人月平均工资的72%，占家庭纯收入[7]的一半左右。由于生活消费支出较高，农民工打工净结余不多。2009年打工净结余平均为7843.94元，寄回或带回老家的现金平均为6462.63元。

由于农民工工资主要由基本工资和加班费构成，而基本工资和当地政府的最低工资标准接近。因此，农民工对于提高工资水平，主要有两个期望：政府能持续合理提高最低工资标准；强化劳动权益保护，确保加班费能及时足额发放。

2、农民工参加社会保险比率偏低，希望能灵活缴费和方便续转。国家统计局的调查显示，农民工除参加工伤保险比率略高外，参加其余城镇职工社会保险的比率均未超过30%。我们的调查表明，农民工参保率普遍偏低，其中，既有农民工就业状态不稳定而难参保等客观存在的问题，也有用人单位怕参保增加人工成本、地方政府担心推进农民工参保会影响本地投资环境等主观方面的问题，还有现行制度不适合农民工方面的问题。

一是参保费率相对偏高。以武汉市为例，承担农民工各项社会保险，企业缴费约占工资总额的31％（养老20%，医疗8%，失业0.5%，计划生育0.7%，工伤0.5-2%），个人达到10％（养老8%，医疗2%）。这样，2010年，一个农民工要交足各项职工保险，企业要支付516元/月，个人要支付165.71元/月。由于社保缴费基数是按上年度在岗职工平均工资60%确定的，而农民工的平均工资低于城镇在岗职工平均工资，故此农民工实际缴费占到了当年月均工资的12%左右，缴费负担对农民工来说是比较重的。企业调查表明，制造业的工资成本占10-15%左右，服务业的工资成本占30-35%左右。如果缴齐农民工社保，企业成本将增加1.8-6%左右，而许多中小企业的利润也就在5%左右，缴费负担对企业来说也是比较重的。在农民工和企业都有避缴意愿的情况下，双方很容易达成行动上的一致。

二是尽管农村各项保险水平相对较低，但因为有政府补贴，受到广大农民的欢迎。以武汉为例，新农保个人缴费分200-1200元/年六档，政府补贴55元，集体按个人标准10-50%补助，年满60岁的老人已可领取基础养老金100元/月；新农合人均筹资水平为185元，其中各级财政补贴155元，农村居民仅缴纳30元/年。这样户籍在武汉远城区的农民工多宁愿选择新农保和新农合，而不参加城镇职工养老（个人缴费133.28元/月）和医疗保险（个人缴费32.43元/月）。按低标准计算，一年缴费可节省1782.52元。

三是养老保险接续麻烦，多数农民工处在流动中，在一地缴够15年养老保险可能性不大。除去跨地接续的问题外，农民工多盼望新农保和城镇养老保险间也能实现接续。

四是医疗保险不能实现异地结算。由于新农合以县为单位统筹，参合农民工在务工地就医不能即时即报，住院费用补助率也较低，他们迫切希望能象银行“一卡通”那样，建立新农合的跨区域结算体系。

此外，农民工尚未纳入当地医疗救助体系。从计划生育看，农民工计划生育管理和服务经费已纳入流入地财政预算，免费享受“三查四术”（查孕、查病、查环、人流、引产、上环和结扎）和避孕药具，但手术补助和独生子女奖励政策仍在户籍地进行。目前，农民工仍被排斥在城镇低保救助体系之外。

问卷调查表明，社会保障问题已列农民工最不满意的公共服务项目第三位，并成为农民工希望政府解决的仅次于工资收入的第二位问题。

3、农民工对居住状况不满意，对保障性住房需求强烈。参与本次调查的农民工中，举家外出务工的占25%，在目前城市的就业时间平均为5.3年，超过10年的约占20%。但城市的保障性住房基本上不对农民工开放，各地政府对农民工在城市的住房实际上是放任自流，农民工居住条件总体较差。本次调查中，只有18%的农民工对务工地的居住情况表示很满意，65.7%的人表示满意程度一般，12.3%的人表示不满意，4%的人表示非常不满意。

调查还表明，农民工意愿的房价和房租水平与现实水平差距巨大。对于那些想在务工地购房的农民工，能够承受的商品房单价平均为2214.04元；能够承受的商品房总价平均为21.82万元，大大低于当地的实际房价水平。对于那些想在务工地租房的农民工，能够承受的月租金平均为292.7元，也大大低于当地的一般房租水平。

农民工对住房政策的要求也有鲜明的特点。本次调查中，22.9%的农民工期望政府建设专门的农民工公寓，20.1%的人期望政府放开购买政策性住房的限制，17.1%的人期望单位提供更舒适卫生的集体宿舍，16.3%的人期望单位提供住房补贴，12.6%的人期望单位缴纳住房公积金，11.1%的人期望政府改善外来人口集聚区的生活环境。

图3：农民工在务工地改善住房的期望方式

本次调查还发现，有四成农民工想在务工地定居并成为市民，这其中有44.2%的人期望能购买经济适用房或两限房，12.3%的人期望能申请廉租房或公共租赁房，合计达到了57%。即使对于那些想回家乡的城市（城镇）定居并成为市民的农民工，也有31.6%的人期望能购买经济适用房或两限房，5.8%的人期望能申请廉租房或公共租赁房，合计接近四成。这说明，农民工对保障性住房需求强烈。

4、农民工“看病难，看病贵”的问题突出。本次调查还表明，农民工在务工地的医疗卫生支出水平较高，平均每月支出为99元[8]，折年（按外出务工10个月计算）约为990元，高于城镇居民家庭2009年医疗保健平均支出水平（856元），与中等偏上收入家庭支出水平相当。看病贵是农民工不敢看病的重要原因。

从调查情况来看，农民工对改善医疗卫生条件的愿望很强烈，主要有：降低医疗费用，能在务工地看病并就地报销，子女能平等享受卫生防疫等公共服务。

5、农民工工作和生活环境总体较差，渴望丰富多彩的文化生活。由于农民工大多在劳动保护设施差的中小企业工作，很多还在职业病高发行业工作，工作条件总体较差。本次调查的农民工中，53.7%的人没有业余文化生活，60.9%的人务工企业没有文化娱乐设施。农民工的主要业余文化生活方式有：看电视（73%），上网（28.5%），在家里或宿舍休息（28.5%），聊天打发时光（20.1%），逛大街（18.8%），看报纸杂志（15.2%），学习培训（13.3%），工友一起打牌（12.2%）等，和外界的交流不多。

作为现代都市的一员，农民工也渴望丰富多彩的文化生活。最希望提供的文化服务依次为：免费的公园（39.2%），免费的文化站和图书馆（38.2%），免费上网（34.2%），组织农民工自己的文化体育活动（22.8%），免费的报纸杂志（20.6%），定期的文艺演出（17.9%），免费的体育场馆（16.70%），可供选择的免费电影票（13.80%），公共电视（13.60%），夜校（13.50%），开放社区公共设施（11.30%）。但由于城市公共文化服务没有很好地考虑到农民工，致使他们的文化需求得不到满足。

 图4：农民工最希望提供的文化服务

6、农民工子女义务教育“两为主”政策落实情况参差不齐，接受平等义务教育和非义务教育成为新的诉求。本次调查表明，农民工子女在老家及随父母外出的基本上各占一半。其中，39.2%的农民工子女在务工地公办学校接受教育，9%在务工地民办学校接受教育，51.8%在老家的学校接受教育。从调查情况来看，“两为主”政策中，“以流入地为主”的政策执行较好，但“以公办学校为主”的政策执行情况参差不齐。武汉、郑州等外来农民工子女数量较少的中部地区，农民工子女在公办学校就读的比重在80%以上，但珠三角、长三角等外来农民工子女数量多的地区，这一比重较低。即使在“两为主”政策执行较好的地区，也存在对农民工子女的身份歧视和群体性隔离等问题，农民工子女完全融入学校，接受和城镇户籍学生一样的平等教育，还任重道远。

同时，非义务教育问题日益突出。从调查情况来看，农民工子女在务工地参加中考、高考还受到不同限制，农民工子女入园难、入托难的问题在近两年也比较严重。

参与本次调查的农民工，对于对子女教育的期望依次为：44.5%的人期望能提高老家学校的教学质量，41.6%的人期望能在务工地公办学校接受教育，21.9%的人期望能参加务工地的中考和高考，7.1%的人期望能在务工地民办学校接受教育。而在实地调研中，平等教育、融入教育正在成为一些地方新的更高的目标。

 图5：农民工对子女教育的期望

（五）农民工不愿意以“双放弃”换取城镇户籍

一项政策的出台，要建立在充分尊重农民自主选择的基础上。问卷调查表明，农民工多不愿以置换的方式（土地换户口）来获取城镇居民身份。调查分析显示，在城镇化进程中，农民的土地不仅具备保障功能，而且表现出日益增值的财产功能。农民工并非完全不愿意退出土地，而是要求对土地具有更大的处置权。

首先，80%以上的农民工希望保留承包地（图6）。83.6%愿意进城定居的农民工希望保留老家承包地[9]，其中46.0%的人希望自家耕种，27.2%的人希望有偿流转，10.4%的人希望以入股分红的方式处置承包地。只有8.2%的人表示愿意以土地换户口，其中2.6%的人表示给城镇户口可以无偿放弃承包地，6.6%的人表示给城镇户口可以有偿放弃承包地。另有7.3%的人希望有其他方式处置承包地。这基本上反映了农村土地经营的实际情况。调查表明，农民工家庭自种承包地的占51.6%，委托代种或转租的占20.7%，其他情况占27.7%。重要的是，承包地对农民工不仅具有家庭粮食安全和就业保障的功能，还显示出日益重要的财产收入功能。有土地流转的农户，每亩承包地的年租金平均为336.74元。在农民工大规模流动的情况下，许多农民已不再是传统意义上的自耕农，承包地的财产价值逐步显现，成为农民家庭重要的收入来源之一。对于双向流动的农民工来说，承包地更成为他们在经济不景气时“进退有据”的重要安全屏障。据不同数据来源，金融危机时，没有耕地可种的农民工仅占返乡农民工的2-6%，“家中有地”极大保障了社会安定。

                图6 农民工希望的承包地处置方式

其次，2/3的农民工希望保留宅基地和房产（图7）。66.7%愿意进城定居的农民工希望保留农村的宅基地和房产，备将来用。33.3%的人希望能够拥有不同方式的自主处置权，其中12.3%的人希望能有偿转让，11.4%的人希望能置换城里的住房，4.8%的人希望给城镇户口，有偿放弃，还有4.8%的人希望以其他方式处置。调查农民工家庭在农村的宅基地面积平均为0.77亩，住宅建筑面积平均131.67平方米，比全国农村居民家庭平均住宅建筑面积低2.73平方米，住宅价值平均为7.67万元，比全国农村居民家庭平均住宅价值高2.84万元。由于农村建设用地的升值预期和在城镇定居的不确定性，使得多数农民工不愿意退出农村宅基地。当然，比之只有8.2%的农民工愿意以承包地换城镇户口，毕竟有多一倍约16.2%的农民工愿意以宅基地换城镇住房(1/3的农民工愿意交易)。这一点给地方改革探索留下了空间。

图7 农民工希望的宅基地处置方式

第三，接近10%的农民工能从农村集体资产获得收益（图8）。参加本次调查的农民工，有7.8%的人能从老家村集体资产获得收入，年均为554.32元，其中2.4%的人每年能从村集体资产获得2000元以上的收益。在村集体经济比较发达并且有收益分配的情况下，这部分农民工更是不可能退出集体成员权，来换取一纸城镇户口。通常，这类农村地区已经融入城市群或都市圈的发展，农民不但有稳定的非农就业，还有来自农村集体建设用地的租金收益分红，他们已经在实质上实现了城镇化。但是，一些地方却以城市规划区的扩张和城镇户口的交换再来帮助他们实现名义上的市民化，可谓是南辕北辙，这也是城市周边地区征地矛盾不断激化的重要原因。

图8 农民工获得集体资产收益比重

三、农民工市民化的重大意义、政策目标与实现路径

农民工市民化的总体思路是，把“以人为本、公平对待”作为解决好农民工问题的根本要求，以提高农民工就业技能、保障农民工合法权益、创造平等就业机会、提高就业质量为重点，以健全农民工公共服务制度、推进基本公共服务均等化为核心，以吸纳农民工进城定居、稳步推进农民工市民化为方向，深化户籍制度改革，创新社会管理体制，扎实提高人口城镇化水平，促进农民工共享改革发展成果。

（一）推进农民工市民化的重大意义 

今后一、二十年，我国农村人口转移将进入“以技能提升促就业，以公共服务均等促定居”的阶段，农民工市民化将进入关键时期。推进农民工市民化的重大现实意义在于：

1、这是从根本上解决好“三农”问题的需要。农民工不能在城市安居乐业，家分两地，长期奔波于城乡之间，这种不彻底的转移方式，起不到减少农民、使土地向务农劳动力稳定流转集中的作用。同时，农村青壮年的黄金时间用在城里，实际是把人口红利留在发达地区和城市，从长远来看，这样会进一步导致城乡、区域差距的扩大。我国“三农”问题突出，城乡居民收入差距持续扩大，根本原因在于农村人口多、农民转移不彻底、农业劳动生产率水平低。农民在户均不足半公顷的土地上搞农业，是不可能达到全面小康水平的。只有减少农民、增加市民，从根本上改善城乡资源配置，才能扩大农业经营规模和农产品市场规模，才能为发展现代农业、持续增加农民收入创造条件，才能富裕农民和繁荣农村。

2、这是推进城镇化健康发展的需要。近年来，我国城镇化水平的提高很大程度上主要来源于农民工进城就业。但是，在我国目前的城乡分割二元体制下，农民工仍被视为城市的“过客”，不能享受同城市居民同等的待遇，没有获得市民身份。从这个角度看，我国城镇化是“夹生”的。城镇化要以吸纳农民并使之向市民转变为目标。大量农民工不能沉淀在城镇，工业化进程与农民工市民化进程相脱节，是严重制约城镇化健康发展的一个突出矛盾。随着我国城镇化进程的加快，农村劳动力将继续大量涌向城市，推进农民工市民化是大势所趋。必须改变将进城农民工拒于城市社会之外的制度环境，促进农民工向市民角色的整体转型。

3、这是扩大内需、促进国民经济平稳较快发展的需要。目前，农村居民人均消费水平还不到城镇居民的1/3，主要耐用消费品拥有量大大低于城市居民，住房质量和环境也远远落后于城市居民。伴随农民工在城镇安家落户，其消费环境的改善、消费能力的提高和消费意愿的改变，必然会促进其衣食住行等方面的消费升级，必然会带动城市基础设施投资的增长。农民工市民化创造的巨大内需，无疑将会为保持我国经济平稳较快发展提供重要支撑。

4、这是加快产业结构优化升级的需要。农民工不能在城镇定居，流动性强，使企业不能形成稳定的、不断积累经验和技术的产业大军，对企业的人力资本积累、技术进步和产业升级造成了不利影响。无论是加强传统产业的技术改造，发展先进制造业，还是加快发展战略性新兴产业，都需要为农民工在城市定居创造条件，努力造就一支稳定的熟练工人队伍。服务业是扩大就业的重要渠道，服务业发展的规模，与人口城镇化和人口集聚的规模密切相关。我国服务业发展严重不足，推进农民工市民化可以带动服务业发展，提高服务业比重，优化经济结构。

5、这是促进社会和谐发展的需要。我国长期以来实行的是城乡分治的户籍管理制，农民虽已进城务工，但农民的身份没有变，未被城市认同接纳为城市居民，于是出现了大批农民工。农民工长期处在城市的边缘，只被当作廉价劳动力，不被城市认同接纳乃至受到忽视、歧视或伤害，融不进城市社会，享受不到应有的权利，定会累积很多矛盾，不仅他们自身的合法权益难以得到保护，也会导致农民工对城市社会普遍怀有疏离感和责任意识匮乏，处理不好还会造成重大的不稳定隐患。农民工市民化，不仅关乎内需，更关系到民生。从发展趋势看，城乡分割体制下出现的农民工现象终将会终结。在城市管理体制和政策上，应当转变观念，以开放和包容的胸襟，把进城农民工作为城市居民的一部分，对农民工要由排斥到容纳，由管制为主转向服务为主，改变农民工“边缘化”的社会地位，给农民工摘掉农民的帽子，逐步做到权利平等。这样做，有利于农民工在城市安居乐业，对促进城市社会安定和谐、健康发展，有着不容置疑的重要作用。

（二） 农民工市民化的基本目标

一是总量平稳递减。把尽可能多的符合落户条件的流动人口逐步转为流入地居民，引导农村富余劳动力和城镇外出务工人员就近就地转移就业和返乡创业，使流动人口规模逐步递减。

二是流向合理有序。引导人口向适宜开发的区域集聚，鼓励资源环境承载能力较强、产业集聚和经济条件较好的城市化地区吸纳更多人口，支持宜农、宜林、宜牧地区吸引青壮年人口开展规模化经营，促进人口、经济与资源环境协调布局。

三是服务可及均等。推进城乡基本公共服务制度衔接，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展，保障外来人口与本地居民平等享有基本公共服务。逐步缩小城乡区域间基本公共服务差距，最终在进城与留乡、流动与定居的人群之间实现基本公共服务均等化。

四是社会融合顺畅。保障居民自由迁徙的基本权利，切实维护农业转移人口承包地、宅基地等合法权益，加快消除流动人口与户籍人口的身份差异以及附着的不平等待遇，促进社会融合。

   （三）农民工市民化的实现路径

一是落户转市民沉淀一批。以户籍制度改革为突破把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民，扎实提高城镇化质量。合理设置落户条件，尽快把有落户意愿和能力的流动人口在各类城市特别是中小城市和小城镇沉淀下来，使流动人口总量平稳减少，逐步终结农民工现象。

二是常住均服务稳定一批。以加快基本公共服务均等化为核心消除差别待遇，推动流动人口共享发展成果。对暂不符合落户条件或没有落户意愿又有常住需求的流动人口，根据权利和义务对等原则，梯度赋权，逐步使他们在流入地居住期间享受与户籍居民同等的公共服务和社会权益。

三是就近促转移消化一批。以实施区域总体发展战略为关键推动流动人口就地就近转移就业和居住，合理人口空间分布。通过加快产业结构调整和实施主体功能区战略，特别是大力发展县域经济和加强农产品主产区建设，就近消化一批农村剩余劳动力，减少人口大规模、跨地区流动，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。

四是留乡建新业吸附一批。以建设社会主义新农村为重点推动城乡统筹发展，培养新型农民。进一步加大公共资源向农村倾斜力度，逐步缩小城乡和地区差距，改善农村生产生活条件，大力支持流动人口返乡就业和创业，培养新型农民，合理减少人口流出规模。让留乡人口安居乐业，避免农村凋敝，促进“三化”同步发展。

四、以健全公共服务制度为核心，稳步推进农民工市民化

（一）二元公共服务制度是农民工市民化的主要障碍

长期以来，在城乡二元体制大背景下，我国一直实行城乡分隔的二元的公共服务体制，城乡居民公共服务的提供机制不同，公共财政资源配置带有特别明显的城市偏好，城乡居民所享受公共服务存在很大差异。在快速城镇化背景下，现行公共服务体制存在的最突出的问题是，农民工尽管在城镇就业和居住，有的已经实现了举家迁移，但他们的户口还是农业户口，还不能和城镇居民享有同等的就业和福利待遇。从制度安排上说，户籍制度是造成城乡居民待遇差别的最大障碍。长期以来，在消除城乡差别的改革思路上，多以户籍改革为手段，试图通过户籍改革来一次性解决农民工的差别待遇。但是，一次户改的牵涉面广，成本高，障碍多。实际上这也成为了户籍制度改革难以深入推进并饱受社会诟病的原因。这样，在城镇化进程加快的背景下，原有的城乡二元结构非但没有打破，反而正在向新的城镇居民、农村居民和城镇农民工三元结构转变。

1、公共财政体制不适应公共服务均等化的要求。我国财政转移支付制度基本是以各地户籍人口为依据。目前社会福利体系中城市政府所提供、与城市户口相关、具有排他性的公共服务，主要包括：以城市最低生活保障为主的社会救助服务；以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排；在城市公立学校平等就学的机会等。在人口流动性增强的背景下，流入地地方的财力与事权不匹配问题比较突出，无法按现有户籍人口享受的水平向新迁入人口提供基本公共服务和社保。把与城市户口相关的那些公共服务逐渐覆盖到越来越多的外来流动人口，特别是农民工及其家庭，需要公共财政体制的改革。

2、各地及不同人群社会保障体系呈现“碎片化”。各种社会保障统筹层次低，地区分割严重，流转衔接机制不健全。社保体系的碎片化，特别是养老和医疗保障体系的碎片化，造成劳动力市场分割，严重影响人口的流动性。我国养老保险制度在省市甚至县市统筹管理运行，各地区之间制度不同，政策不统一，长期以来，养老保险关系难以互联互通，难以转移接续。各统筹地区之间缴费率不同，待遇标准和具体管理方式也不尽相同，加大了劳动力流动的难度。长期以来，一些相对发达地区允许务工人员带走社保体系中个人缴费积累部分，但企业缴费部分没有带走，累积在当地，而没有转入流动人员的新就业地或原籍社保账户，更加不利于提高社保体系的统筹水平。虽然国家已经出台了包括农民工在内的城镇职工基本养老保险关系跨地域接续转移的政策，但整合“碎片化”的社会保障体系，建立健全衔接良好的社会保障体系，还任重道远。

3、正规社会保险制度的高费率，不利于扩大保障覆盖面和可持续运行。企业和职工负担的社会保险及住房公积金的合并名义费率高达工资总额的50%甚至更多。这种高费率成为企业的沉重负担，尤其是对于数量众多、劳动密集型的中小企业来说，如果把所有企业职工全部按名义费率缴纳社会保险，企业生存和发展势必受到影响。不少企业采取少报职工人数和压缩缴费工资基数的方式逃避参保义务，导致大量城镇从业人员没有社会保险和社会保障。过高的费率使许多低收入就业人员、灵活就业人员难以参保。制度单一、费率过高的社会保险制度不能满足劳动者参保的需要，也不利于化解劳动真的社会风险，促进社会消费的扩大。

4、与公共服务体制相对应的相关制度改革进展缓慢。劳动力市场依然是分割的，除劳动保护程度最低的农民工外，其他类型劳动力也往往受制于各种制约，很难正常流动。跨地区、跨部门尤其是不同身份（公务员、事业单位、企业职工）劳动力的流动更是多有阻隔。尽管法律法规提倡和保护平等就业，反对就业歧视，但由于劳动力市场改革不同步，有关法律执行不到位，就业歧视现象十分严重。外来劳动力尤其是农民工无法得到与本地就业员工一样的待遇，一个单位编制内的正式职工与合同聘任制用工身份待遇相差很大，造成职工身份不平等、同工不同酬。

目前城乡和区域分置的公共服务体系，与相应的户籍绑在一起，导致户籍制度“含金量”差别。近年来，很多地方政府都宣称已经或将要进行了各种类型的户籍制度改革，但大部分改革，或者流于形式，或者仍然具有很大的局限性。很多地方的户籍改革主要是针对本辖区（往往是本县、或者是最多是地级市的）的非农户口，但对跨行政区的流动人口户籍基本没有放开。除了跨区流动人口户籍改革进展缓慢之外，特大、大型乃至一些中等城市的户籍改革也基本没有放开。户籍制度抬高了农民工进城的门槛，使城镇化处于僵持状态，成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障的障碍，限制了农民工融入城市社会。

（二）加快实现基本公共服务对农民工群体的全覆盖和均等化

农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程。在这个过程中，户口的转换是形，服务的分享是实。对于已经具备条件的公共服务项目，如义务教育、就业培训、职业教育、计划生育等，应率先实现同等对待。与城市户籍紧密挂钩的低保、经济适用房、廉租房等，也要逐步覆盖符合条件的农民工，要通过逐步增加和不断完善农民工的公共服务，最终达到消除户口待遇差别的目标。

1、以强化输入地政府属地管理责任为重点，切实保障农民工子女的教育权利。输入地政府要将农民工随迁子女教育纳入教育发展规划和财政保障范畴。制定实施以“流入地政府为主、普惠性幼儿园为主”的政策，基本普及农民工随迁子女学前三年教育；全面实行农民工随迁子女基本在输入地、基本在全日制公办中小学平等接受义务教育的政策，城镇公办中小学要全部对农民工随迁子女开放，实行与城镇户籍学生混合编班，促进社会融合；全面实行农民工随迁子女纳入输入地中等职业教育招生范围，对长期在本地就读的学生，允许参加中考、高考。

据第六次人口普查，2010年，我国共有2.2亿流动人口。其中0-5岁学龄前儿童898.5万人，占4.1%，6-14岁义务教育段儿童1675.4万人，占7.6%，15-17岁高中年龄段人口1289.9万人，占5.9%（其中已务工经商的占15%，约193.5万人）。学龄前和高等教育前学龄随迁子女合计3683.8万人，占流动人口的17.6%。目前，解决流动人口子女接受义务教育 “两为主”政策基本得到落实。从教育需求来看，大量在城市接受完义务教育的农民工随迁子女，希望在当地接受高中阶段教育。而其中的重点和难点是从小生在城市，并在城市接受了完整义务教育的农民工随迁子女，他们要回到原籍去接受高中阶段教育存在诸多困难。但高考实行户籍所在地报名制度，学生和家长考虑到高考政策而选择回流出地省份就读。在务工地能够就地参加义务教育段后升学考试，已成为流动人口最为期望解决的公共服务之一。据中国教科院政策研究中心调查， 77.8%的随迁子女家长希望孩子在务工地就读高中，11.1%的随迁子女家长希望孩子在务工地就读职业学校。多数农民工现实地把融入城市的希望寄托在子女身上，尽快实现随迁子女在务工地参加中高考，提供代际流动的上升渠道，是促进社会融合和稳定流动人口的重大举措。

近日，国务院办公厅转发教育部等四部委《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》的出台，标志着我国流动人口随迁子女教育政策保障体系基本形成，对完善流动人口服务管理政策、加快基本公共服务均等化并进而推动城镇化健康发展具有重大意义。做好《意见》的落实工作，必须加强政策协调，统筹好各方权益，确保当地社会秩序和稳定、确保高考有序进行，并使得该项政策的落实与引导流动人口合理分布的总体目标协调一致起来。

由于高中段教育属非义务教育，经费投入主要来自地方财政，在投入体制不变的情况下，地方政府扩大生源和放开中高考的积极性不大，表现出 “不得不做，不可多做”的复杂心态。取消高考户籍限制面临的最大挑战是，可能带来经济发达地区以农民工为主体的流动人口的大规模聚集和向西部及基础教育相对薄弱地区有组织的高考移民，甚至造成全国范围内人口的无序流动。从调查的情况看，一些人口集中流入的省市现有的教育资源已难以承载不断扩大的以农民工为主体的流动人口子女的就学需求，如果简单取消中考和高考的户籍限制，可能带来的后续人口压力和不断增长的心理预期将使城市资源更加难以承受。调整完善中考高考报政策，必须考虑到各省市以农民工为主体的流动人口情况的巨大差异，以省级人民政府统筹调控为主，鼓励流动人口高度集中的地区先行先试。

从政策路线图来看，应按照“先省内后省外，先中小城市后特大城市，先职业后普通，先中考后高考”的原则逐步放开。先放开省内流动人口随迁子女就地参加中考和高考，后放开外省市流动人口随迁子女。先放开流动人口压力较小的中小城市，后放开压力较大的特大城市。先放开中职和高职对流动人口随迁子女招生，后放开普通高中和高校。先放开中考，后放开高考。先放开长期在当地就学的随迁子女，特别是在城市接受了完整义务教育的随迁子女，后放开连续学习时限短的随迁子女。

2、以根据常住人口配置公共服务资源为重点，保障农民工平等享有基本医疗卫生和计划生育服务。合理调整基层医疗卫生机构布局，提高农民工集中地基层社区医疗卫生机构服务能力，保障农民工享受安全、公益、便利的社区医疗卫生服务。加强农民工聚居地环境卫生和疾病预防控制工作力度。依法保障农民工职业健康权益，建立职业病防治专项基金，实施农民工职业病防治行动计划，落实用人单位的主体责任，从源头上预防控制职业危害。将农民工职业病防治纳入基本公共卫生服务体系，列入国家重大公共卫生服务项目。加强基层计划生育网络建设，健全实有人口信息化管理体系，建立国家和省级流动人口经费保障制度和财政转移支付制度，完善流动人口计划生育服务管理全国“一盘棋”机制，推进农民工计划生育基本公共服务均等化。

3、以完善和整合“碎片化”的社会保障体系为重点，扩大农民工社会保障覆盖面。建立健全城镇职工基本医疗保险与城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗之间、城镇职工基本养老保险与城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险之间的转移衔接办法，实现农民工养老、医疗和失业保险关系全接续。针对农民工工资收入低的特点，制定促进农民工参加养老保险的政策措施。完善在城镇从事个体经营或灵活就业农民工参加养老保险的实施办法。完善失业保险政策，保障农民工与城镇职工平等参加失业保险并享受相应待遇。整合经办管理资源，提高对农民工的社保服务水平。扩大农民工参保覆盖面，力争到“十二五”期末实现社会保险对农民工群体的广覆盖，“十三五”期末实现全覆盖。建立惠及农民工的社会救助制度，逐步将符合条件的农民工纳入城市最低生活保障范围。

4、以推动农民工纳入住房保障范围为重点，积极改善农民工居住条件。将农民工住房纳入各级政府城镇住房保障规划，并将在城镇稳定就业的农民工纳入公共租赁住房供应范围。综合运用财政、金融、土地等政策工具，吸引社会资金参与面向农民工的保障性住房建设运营，引导农民工集中的开发区或工业园区建设农民工公寓。制定适合农民工特点的住房公积金缴存和使用办法，扩大农民工住房公积金制度覆盖面，保障缴存住房公积金农民工提取和使用个人贷款的权益。支持农民工通过租购合适的商品房和居住集体宿舍等多种方式解决住房问题，并逐步将居住陋屋（地下室、棚户区、工棚等）的农民工迁至宜居房屋居住。

5、以推进户籍管理制度改革为重点，吸纳农民工进城落户定居。尽快实行流动人口居住证制度，使农民工及其随迁亲属在务工经商地依法进行居住登记、并享受规定的各项基本公共服务。把农民工信息纳入统一的流动人口信息综合数据库和共享平台。积极稳妥推进户籍管理制度改革，放开县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇的户口迁移政策，进一步放宽中等城市户口迁移政策，完善落实大城市现行户口迁移政策。保障农民工土地权益，不得强制收回在城镇落户的农民工宅基地和承包地。健全土地承包经营权登记制度，建立统一的农民不动产登记制度，制定农村宅基地流转管理办法，积极推进农村集体经济组织产权制度改革，按照依法、自愿、有偿的原则，探索建立农民工承包地（林地、草地）和宅基地的流转或退出机制。

6、以合理划分中央与地方公共服务支出责任为重点，加快建立保障公共服务均等化的财政体制。推进农民工平等享受公共服务，必须划分中央与地方在农民工公共服务支出上的责任。从地方财政讲，要按照以人为本的原则，以各项民生支出为载体，着力优化财政支出结构，不断增加基本公共服务投入，逐步建立起覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系。主要是通过增加基础教育、基本医疗和公共卫生、公共文化体育、公共交通、基本社会保障、公共就业服务、基本住房保障等方面的财政投入，同时与加强基本公共服务的规划制订和制度建设相结合，最终实现城乡、区域和不同社会群体间基本公共服务制度的统一、标准的统一和水平的均衡。从中央财政讲，要围绕推进基本公共服务均等化进程，进一步加大对地方的一般性转移支付，尤其是财力性转移支付。中央对地方的一般性转移支付，要考虑地方外来人口的公共服务支出因素，与各地吸收和承载外来人口的数量挂钩，与各地提高基本公共服务均等化水平的工作努力程度挂钩。

                                      （本文根据录音整理而成，经本人审阅）

                                                责任编辑：吴蔚然

[1] 魏礼群：时任国务院研究室主任，现任全国政协文史和学习委员会副主任。

[2] 韩长赋：时任国务院研究室副主任，现任农业部部长。

[3] 第六次全国人口普查的标准时点为2010年11月1日零时。

[4] 汪洋：中央政治局委员，广东省委书记。

[5] 卢展工：河南省委书记。

[6] 农民工外出务工就业长期化趋势也得到了其它调查的证实。如国家人口计生委2009年7月对北京、上海、深圳、成都、太原等地47461名流动人口的调查表明，劳动年龄人口中平均在现居住地停留时间为5.3年，有一半的人停留时间超过4年，18.7%的人停留时间超过10年。

[7] 参与本次调查的农民工，2009年的年家庭纯收入平均27724元，折合约2310元/月。

[8] 其中，32.4%的农民工家庭每月医疗支出在50元以下，24.1%的家庭为50-100元，27%的家庭为100-200元，13.7%的家庭为200-500元，2.8%的家庭每月医疗支出在500元以上。

[9] 这个调查结果与中国社科院调查的八成农民工不愿放弃承包地转为非农户口高度吻合。