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城镇化过程中的三农问题
演讲者:陈锡文    时间:2013-03-21    阅读:708次   

    非常感谢50人论坛,让我有机会谈关于城镇化进程的三农问题,这也是当前各方面都高度关注的一个大问题。

    一段时间以来,我们基本形成了这样一个共识,认为中国的城镇化将是拉动中国经济内需增长的一个强大动力。同时,大家也认为,在全面建设小康社会的过程中,解决三农问题是我们面临的最艰巨、最繁重的任务。因此,如果能把城镇化的强大动力用在解决三农问题上,很可能会事半功倍,使我们在全面建设小康社会和现代化的进程中走的更加顺畅。如果这个关系处理的不好,带来的后果也会非常严重,有可能延缓我们全面建设小康社会和现代化进程。当前最关键的,就是我们一定要从思想理论到体制制度,一直到具体政策方面,深入进行研究,把推进城镇化和解决“三农”问题的解决结合好。这是我们当前面临的一个重大的现实问题。

    今年已经是改革开放的第35个年头。应该说这些年来,中国的城镇化进程确实取得了重大的成就。从数据上来看成非常明显,1978年中国的城镇化率为17.9%,2012年达到了52.6%,中国的城镇化率在34年中提高了37个百分点,平均每年是一个百分点的增长。中国推动了人类历史规模最大的城镇化,这是非常非常了不起的事情。由于城镇化的快速推进,创造了更多的非农就业机会,许多农民进城务工经商,有两亿多农民从耕地上解脱出来,转到二、三产业中就业,这本身就是一个非常了不起的事情。

    首先,大量农村劳动力向二、三产业的转移,给农村逐步推进规模经营创造了条件。据了解,现在全国农村流转的土地已经超过两亿七千万亩,占农民承包合同土地的21%左右。一部分人离开了农业,另外一部分人增加了经营的土地面积,使农业提高了效率。其次,大量农民到城镇务工经商,创造了自己的增收机会。根据国家统计局调查的数据,去年中国农民人均纯收入7917元,其中44.5%是来自于农民的工资性收入,也就是农业以外的收入。我相信再过两三年,农民收入中的半壁江山将来自于非农产业的工资性收入。所以说,城镇化自身取得了巨大的成就,同时对中国的三农问题的解决也提供有利的支持。

    城镇化付出的代价也是巨大的,带来的问题和挑战也是非常有严峻的。下一步城镇化到底怎么走,确实是值得全国人民思考的一件大事。去年召开的“十八”大明确提出,要走新型城镇化道路,着力提高城镇化的质量,这两句话含义是深刻的。什么叫新型城镇化道路,什么叫提高城镇化质量,这需要从两个方面去看。一个是有城市建设发展过程中大量的自身的问题,比如如何更好地进行城市规划、建设和管理,如何给广大市民提供均等的基本公共服务。另一个就涉及到城镇化进程中如何解决好三农问题。城市化不可能是孤立的,冒进的城市化、孤立的城市化是不可能持续的。年龄大一点的同志还有点记忆,我国历史上曾经出现过两次逆城镇化的现象。第一次是在上世纪六十年代初,也就是所谓的“三年困难时期”。由于农业的凋敝和衰弱,农业供给的食品满足不了城镇居民的需要,当时中央不得不采取关停并转的策略,让两千多万居民回到乡村再去过农民的生活,以解决他们的吃饭问题。这件事很多历史文献都有记载,它反映了一个非常深刻的问题,在中国这样一个人口大国中,如果农业不能支持,城市化就不得不会退回去。第二次逆城镇化我自己就经历了,那时候搞文化大革命,学校有两年是不学习,当时我初中毕业留在城里,1968年突然毛主席号召要上山下乡,当时也没有多想就去了。上山下乡真正的高潮是在1968年底到1969年,一直持续到上世纪七十年代中期还在下乡。现在我们逐渐明白了,最主要的就是当时城里没有就业机会,也没有那么多粮食可以养活你,所以让两千多万城镇知识青年到农村去自己解决吃饭的问题。当时我印象很深,毛主席讲让知识青年到农村去接受贫下中农再教育,但是贫下中农态度也非常复杂,主席的号召不能不听,也很欢迎。但是背地里跟我们说,村里的地就这么点儿,又来了这么多人,城里的知青是到农村来抢工分、抢口粮了。这个事实说明,经历了文化大革命的内乱,当时的城市在经济上已经是支撑不下去了。所以又要让城里人到农村去找饭吃。

    因此,城镇化进程能不能处理好“三农”问题,这是一个关系到城镇化成败存亡的大问题,“十八”大提出了这两句话,意义是非常重大的。我们一定要从中国的实际国情,要从我们的历史经验教训中,来总结如何走新型城镇化道路。

    前些天全国人大选举李克强同志担任新一任国务院总理。他在就任之后召开的发布会上专门讲到了这个问题。他讲,新型城镇化必须和农业现代化相辅相成,保住耕地红线,保障粮食安全,保护农民利益。我觉得他讲到了城镇化和农业发展的关系,讲到了城镇化中必须注意的耕地、粮食、农民三大问题。所以,这个“三保”可以说是我们进一步推进城镇化进程必须遵循的一大原则,或者叫重大原则。

    我想结合已有的城镇化和当前面临的一些问题和挑战,讲三个方面的情况和看法,供大家参考。

    第一,要顺利推进中国的城镇化,就必须高度重视粮食和其它主要农产品的供求关系问题。

    这些年来,特别是党的“十六大”以来,党中央高度重视农业,因此粮食获得了连续九年丰收,农民收入连续九年快速增长。“十六大”以来是我国历史上农业发展最快,农村面貌变化最大,农民得实惠最多的一个时期,特别是粮食产量的增长超乎很多人的意外。全国粮食连续九年增产,不仅在中国历史上不曾有过,就是在世界历史也没有过。过去我们的粮食生产周期大体是四年一个轮回,通常情况下两丰一欠一平。如今我们实现了连续九年增长,这是一个非常了不起的成就。九年前,也就是2003年,我国粮食总产量8614亿斤,经过九年的努力,2012年达到了11790亿斤,年度产量提高3177亿斤。但是很多人也在问,一方面是国内粮食产量“九连增”,另一方面以粮食为首的一些重要农产品进口数量也在不断增长,这到底怎么回事?我们的粮食产量数字实不实?进口到底是因为什么?我觉得产量实不实可以有很多方法来检验,但总体讲,如果从供求关系和市场粮食价格的角度去看,我觉得应该离这个情况差的不远。近几年粮价上升,很多程度是政府为了保证农民弥补成本有所获利,采取了最低收购价格措施,每年都在提高粮食收购的最低价。粮食上升之后,如果市场价格达不到政府规定的最低价格,就由政府的两个储备部门出面,按照政府的最低价收购。这样一来市场粮食流通的数量减少,价格就会上升。当市价高于最低价的时候,政府部门可以退出,让市场的主体去经营粮食。但是当它下滑又跌破最低价这个底线,政府还可以再用这个办法。所以农民把最低价叫“托低”价,有政府在那托着。所以这些年来,并没有出现过粮价不正常的大幅度上涨,因此我认为粮食的数据基本上是可靠的。

    为什么一面丰收一面大幅度的进口?我想原因非常复杂。随着经济技术的发展,粮食的用途多元化了,比如说很多能源产品就来自于粮食,很多化工产品也来自于粮食,有了新的需求。我们至少在七、八年之前有个基本判断,进入二十一世纪,人口平均每年增长六百万到七百万,加上生活水平有所提高,每年需要增加70亿到80亿粮食差不多就够了。但是我刚才讲,现在粮食年产量9年提高了3177亿斤,每年提高了300多亿斤还不够,主要原因之一就是城镇化对粮食和其它主要农产品需求快速增长。农民在农村和进城后都要吃饭,但是这么多农民进城后吃法是不一样的。首先,进城农民工的收入要高的多;其次,他进城之后生活方式改变了很多,原来在家里村边地头房前屋后都可以种点瓜果蔬菜,养点鸡,基本上把他吃的问题解决了很多,但进城后这些就没有了,必须全都要买。而在城里买和在农村消费结构也不一样,农村很多地方现在还延续着赶集,农民要买菜基本上都是赶集。很少看到传统农区农民家里有冰箱,把买来的肉、菜放在里面每天吃一点,这种情况很少,但是进了城基本上天天都有的吃,所以整体上消费结构发生了很大的变化。据国家统计局对2011年城乡居民食品消费的调查统计,农产品消费数量比较差别非常大。一方面城镇居民比农民的口粮消费确实低,2011年成品粮,农民人均消费成品粮大约是120亿多斤,比城镇居民低三分之一。其它消费的农产品,城市居民也明显高于农民,新鲜蔬菜高出28%,食用植物油高出24%,肉类高出51%,家禽高的更多,高出136%,禽蛋高出87%,水产品高出两倍以上。大批的农村人口进入城镇以后,消费结构必然要向城镇人口看齐。

    前些日子,在中国农业大学开座谈会,我跟农大的校长商量一件事,我说统计局的统计只有城乡两个群体的对比,现在缺一个进城农民工以及他们家属对食品消费的统计,直接拿城乡两个居民的数据对比,可能不能反映进城农民工到底要消费多少。当时农大好几个教授说,确定实没有规范的抽样调查数据,凭直感来说,因为体力劳动支付的大,农民工消费高脂肪高热量农产品的数量,可能要比城市居民还高。根据刚才提供那些数据,可以想象伴随着城镇化的发展,伴随着大量农民的进城,我们过去的经验数据不管用了。过去认为每增加100万人就会增加十亿斤粮,当时是饮食水平没有提升,结构没有变化,这个经验是管用的。但是现在变化很大,消费的增长比供给的增长更快,所以才出现了尽管丰收但仍然要进口的情况。

   现在粮食进口年年在增加,去年粮食创记录的进口了7233万吨,历史上第一次突破7千万吨,其中小麦、大米和玉米这三样进口1398万吨,大豆进口了5838万吨,进口的粮食最主要的是大豆。这里想说明一下,我们国家在粮食问题上,历来的统计口径和国际上是不一致的。传统上,国际上没有整体的粮食概念,国际粮食组织也好,国际市场也好,把我刚才讲的那三大品种叫谷物,国际贸易中把大豆归为植物的含油种子,而中国把大豆算在粮食里面。如果说不算大豆,按国际口径去统计,我们进口的谷物比例很低,大约在2%-3%之间。如果把大豆算进来这个就大了,去年大概进口7233万吨粮食,相当于国内总产量的12%左右,这个量是不小的。我们过去讲保持95%的自给率,除了进口粮食之外,还进口食用植物油845万,糖335万吨,乳制品107万吨,另外去年进口了棉花430万吨。这些增长的量都在两位数以上,有的还翻了一大倍。尤其是大豆,我们现在对外依存度已经达到了86%。我们现在对大豆的总需求要在7000万吨以上,自己只能生产132万吨。去年我们自产1300万吨,进口5838万吨。进口大豆干什么?第一个是榨油,因为它是含油种子。国产大豆含油率不到20%,所以我们没有把它算作油料作物。5000多万吨的大豆进来,出油率大概在17%、18%到19%。我们现在面临的问题,一是我们植物油数量不够,二是我们饲料中的植物蛋白不够,这是当前突出的大问题。全世界大豆年产量大概是两亿五千万吨左右,能够用于国际贸易出口的不超过一亿吨,这九千多万吨的大豆中国就进口了五千三百三十八万吨,差不多全世界出口大豆有60%运到中国了。到了这个程度,你想宏观调控,或者价格调控没有办法的,国际市场决定着你的价格。国际市场大豆价格涨国内肯定要涨,大豆价格涨了植物油价格也要涨,大豆价格涨了豆粕价格要涨,饲料价格也就要涨,结果是肉禽蛋这些产品价格都会随之上涨。因此这几年大家有明显感觉,2008年以来植物油和畜产品波动非常大,很大程度的就是我们对大豆市场的调控以及对它的价格控制失去了主动权。

    城镇化意味着人们对农产品的需求会有更大的涨幅,从目前情况看,中国农业增长还赶不上需求的快速增长。因此,放在城镇化面前的第一大任务,就像李克强总理讲的,新型城镇化必须和农民现代化相辅相成,如果后者跟不上,你可以想象城里的食品价格肯定会居高不下,甚至有些产品会飙升,以至于即使人们进了城也生活不下去。

    第一个问题,在城镇化的建设中,必须高度重视中国农业现代化的进程。中国农业已经是很不容易了,18.2亿亩耕地,占全球230亿亩耕地不到9%,但我国13.5亿以上的人口约占全世界70亿多人的19%。我们现在年产11790亿斤粮食,基本上接近了5.8亿吨这个水平,大概占全球25亿吨粮食的22%。从这几个数来看,它的产出是很高的,整体居民消费水平比全球平均水平是不低的,这是中国农业迄今为止已经创造的奇迹。但是,目前还是满足不了城镇化进程中人们对农产品需求的快速增长,所以必须加大力度推进中国农业的现代化进程。没有更高的产出,很难维持城镇化持续推进,同时实事求是讲,既然是经济全球化,我们也没有必要死守着这点地,采取各种各样甚至破坏生态、破坏长远的手段来从自己的土地找饭吃。适当增加进口,不影响我们的安全。同时也要考虑更加积极的农业走出去战略,充分利用国际市场资源,来满足中国城镇化进程中对粮食快速增长的需求。

    第二个问题,讲讲城镇化进程中的土地问题,这是很纠结的事。中国城镇化过程中的土地矛盾非常突出。客观讲,世界上没有一个国家的城镇化可以不占用农村的土地,既然要推进城镇化,就一定会占用一定的农村土地,这是我们必须面对的事实。从这个角度去看,在土地问题上我们至少面临着三大挑战。

    第一个挑战是粮食安全。粮食已经显现出赶不上需求增长了。要想粮食继续增长,要保证的一个是播种面积,一个是每亩单产。城镇化要占领耕地,有可能使得粮食的播种面积下降,这就是一个挑战。

    第二个挑战是宏观调控。中国正处在一个快速、大规模的建设阶段,处在一个产业结构调整发展方式转变阶段,因此宏观调控和供地的数量有着密切的关系。2003年底,党中央、国务院很明确地提出了土地是宏观调控的闸门之一这个概念。

第三个挑战是在城镇化进程中占了农民的地。宪法规定农村土地除法律另有规定外都属于农民集体所有,城镇化进程中农民要失去他的土地,在这个过程中怎么才能保障农民的利益。

所以这三大挑战,是土地问题在城镇化发展过程中必然给我们提出来的挑战。要想处理好这三大挑战难度确实很大,现在议论很多,包括关于土地制度改革的议论,提出了各种具体的办法建议,搞了各种各样的试验,这当然是好事,这也充分说明了土地问题的复杂性。

我们至少面对五方面的具体问题。从制度层面讲,现在每天都能看到关于土地制度改革的各种文章和言论,一般都反映出对当前中国土地制度很不满意,需要进行土地制度改革。我也觉得确实到了要下大力气推进土地改革的时候。但是,我也发现土地制度本身是一个非常复杂的问题。就全世界来讲,不管土地所有制怎么样,也不管社会经济制度怎么样,但是有两点是共同的。一是土地是一种有限的自然资源,任何国家都对它极为保护。二是土地的利用不仅仅是权益者,而且关系到公众、关系到社会、关系到国家和未来。

我感觉,我们对土地问题的讨论有一些偏颇,这种偏颇有历史原因,也有现实原因。任何国家只要讲土地制度,都有两个支点,或者叫两个基本的问题。一个是土地的产权问题,如何清晰产权,如何保障产权人的合法权利,这是土地制度必须考虑的一大基本问题。第二个是我刚才讲的,由于土地是有限的,由于土地的利用不仅仅关系到土地的权益人,而且关系到社会公众和整个社会,所以世界各国的土地制度一定还有一层重大的内容,叫做用途关系。这是你的地不假,但是怎么使用并不完全由你自己说了算,这就是土地制度的复杂性。很多人在讨论的时候,没有后面的那层概念,只是非常强调保障土地产权权益人的权利,似乎我自己的怎么用由我说了算。讲到后一层关系的时候,很多同志很不理解,管制土地岂不是计划经济了吗?其实你到最发达的、市场经济体制最完善的国家去看,土地的用途管制比我们不知道要严多少。地是你的,怎么用必须要听规划的。举个不恰当的例子,这台车是你买的,你作为所有者也好,占有者也好,你的合法权益国家必须保证,无论谁无缘无故侵犯你的车的权益,那是要受到法律惩处的。但是,你绝没有权利想怎么开车就怎么开,上路不能逆行,不能超速,不能闯红灯。同样,土地市场的发育也应该具备这两个规则的相互平衡。

    现在的讨论,偏颇比较多的是着眼于土地权益人的权利,为什么会这样,我想有历史的原因,也有现实的原因。过去我们太不注重对权益人的保护,比如失地农民得不到合理的补偿,长远的生计没有保障等等,甚至包括城镇居民的房屋被征收也有这样的问题。由于公权对私权的侵犯过多,于是更多的人去谈论怎么保障土地权益人的权益。但是如果为了保障土地权益人的权利,放弃或者放松了土地管制会是什么状态,大家也不难想象。土地就是个要素,要素进入市场自由交易,由市场供求决定价格,这在经济学当中是常识。为什么说到土地就不行了?就是我刚才说的那些理由。从这个角度去看,讨论土地制度的改革,不管它将来的方向怎么样,你到发达国家去看,国外私有制是个基本现象,就算是你把它改成私有制,难道不需要用途管制了吗,同样需要。保障土地权益人的权利是必须的,但是任何土地权益人权利的实现,只能是在用途管制之内,这一条非常重要。土地权益人的权利和政府对土地用途管制的权力相互平衡,客观上是事权和公权之间的平衡,它又需要一个非常重要的条件,就是规划必须科学、合理、公开、透明。人都是在规划中确立土地的用途,从而决定这个土地的价值。现在社会很多人讨论,土地的价值到底是什么决定的。从现实情况看,土地的价格相当大的程度是由规划决定的。我这个红线划下来,你这个土地不许用于建设,你只能用于农地。如果规划不改变,农地卖一千遍还是农地,所以价格的升值是有限的。过去这块地根本不能用于农业生产,完全是不毛之地,但是规划下来可以搞建设,土地价格马上不知道升值多少倍。因此,规划是现在社会中决定土地价格的非常重要的东西。这么重要一个东西怎么来决定,当然应当广泛的征求社会的意见。任何人都参与规划的制定,在制定过程中有一部分人突然暴富,也有些人非常沮丧,因为我的地还在红线之内不许搞建设。但是更多的人是通过规划使他的生活、生产受益。

    2006年我专门到美国和加拿大去考察土地制度,了解从征地到规划到财产税的管理。美国西雅图是农业大州,我在到一个县里具体看他们规划的形成。当地最好的土地,如果作为农地来卖5000美元一英亩,但是如果规划红线画过来,把农地转变为建设用地,底价可以涨40倍。这样利益的格局如果要让少数人来搞,社会非出大问题不可。因此当地政府请了各个方面的专家来制定初始规划,之后放在县议会大厅公布两个月以上,任何人都可以来提意见,任何人都可以提怎么改。最后一旦投票决定就成事实,没有什么好说的了。由此可以看到,在美国如果有了规划,规划再经过法定程序批准,人人都要遵循。你是土地权益人不假,但是规划确定你的土地是农地,就是不能搞建设。即使由于规划,我的农地可以变成建设用地,一下我可以挣很多钱,但是政府还要进行税收调节,绝对不会都归了你。

    当前关于土地制度的讨论非常热烈,我觉得对推进土地改革制度非常有必要。在讨论土地制度的过程中,尤其是经济学界,既要看到土地的一般商品属性,投入生产的要素基本特性,又要看到土地作为一种非常特殊的自然资源,它必须要接受用途管制来管理,这两者的关系是不能忽视的。决定土地利用中的这两个权力要均衡,事权和公权之间要有一个均衡机制,这个均衡机制能不能实现,体现在规划的制定过程中是不是科学,是不是合理,是不是公开透明。

    第二个土地制度中讨论比较多的问题,是关于土地的征收。土地管理法第47条(已经改了三次了),规定农民可以得到土地各种名目的补偿。把所有的损失计算在内,按照这个法律规定,补偿最高限额是这块土地被征收之前平均三年年产出的三十倍。比如一块粮田,按中国种粮食最好的土地可以打一吨粮来算,一吨粮两千斤,按照现在平均价格算大概是两千五百块钱,一年产出两千五,三十年七万五。农地以它原用途来征收,按照现在的法律最多补就这么多,所以大部分农民能补到两、三万块钱就差不多了。这两、三万块钱怎么能保证他生活水平不下降,怎么能保障他的长远生计?所以很多人批评政府侵犯农民权利,批评政府就是为了搞土地财政,要求改革征地制度。最多提出来是,能不能让农民的土地直接进入建设市场,认为这也是非常重要的好事。

    我刚才讲到了用途管制。即使实现了将来某些土地可以不向农民征收,也并不是农民自己就可以把土地自由进入市场。进入建设用地市场必须符合规划,不符合规划地就不能允许进。有人说这种做法是不是对农民所有权或者是对农村集体所有权的歧视?不是,这是用途管制,在全世界都是一样的。美国农场地这么多,但是政府只能批准你在自己的土地上新建生产、生活必须的建设。你如果要在农场上盖个旅馆是另外一回事,审批制度就不一样了。有朝一日我们实现土地不通过政府征收,由农民直接进入市场和开发商交易,有没有这种可能?也有。但是你还是要清楚,绝大部分农民是进不来这个市场,因为规划不允许,因为你的土地不是用来搞建设的。

    第二,世界上所有国家都会在城镇化建设中,对私有的土地进行征收,而且相当多。它有一个阶段性的问题。一般来说现在已经实现了工业化、城镇化的国家,城镇化率到了75%、80%甚至更高,这个城市格局基本上定形了,这个时候居民会向市政委提出各种各样的要求。比如我们这个地方缺少个小学,这个地方缺少个医院,这个地方缺少个商店等等,市政委会通过研究规划,批准调整这个地方可以盖什么。这个时候征用土地的用途非常明确,用地性质明确反过来决定这个地征还是不征。公益性用地政府要征收,非公益性用地可以不征收。到了这个阶段,这些国家的城市建设完全可以做到,有的地要征收,有的地可以不征收。征收也好不征收也好,价格都是市场价格来决定。

    第二种类型,更多是发展中国家,城镇化处在初始阶段,或者推进阶段,这时的城镇化和已经成熟的发达国家有很大的区别。有大量农村人口进城,城镇化的扩张成倍扩张。1980年我国全部城市加在一起,城区面积只有5000多平方公里。到2011年就达到了43000多平方公里,扩大了八倍半。城市的扩张是呈几何基数的,成片的土地划到城市规划区里,这个时候城市就非常困难。二十平方公里的地征下来,不可能单一用途,有多少人在里面,就有多少种需求。而且你不能整个都盖钢筋水泥的大楼,还要有道路,地下有基础设施,要有水,要有绿地,要有工厂,要有学校,要有医院,要有写字楼,要有休息的地方,否则你搬过来也没法生活,所以大规模城市化建设离不开区片的综合规划。这个时候地价怎么定非常复杂的,不同的用途决定不同的价格。有些媒体记者很同情农民,农民抱怨前两天的地王一亩地卖了多少钱,他征我的地才补给我多少钱,人们会很气愤。但是实际问题是,地王往往是出在商业用地和住宅用地上,因为它的价格高。而为了增加就业,还需要建企业,而企业用地的价格相对住宅和商贸用地就要低很多。只想居住购物不考虑增加就业也是不行的。在城市大规模扩张的过程中,既要大面积的征收土地,也要综合性的规划。于是它一定要形成一个对农民土地征收的综合区片价格,否则是没有办法补的。2008年召开的十七届三中全会,通过的决定有这么一项,叫做城镇建设规划区以外的非公益性项目,可以不征收农民土地,只要规划定了这个地可以搞建设就允许。但是在城市规划以内,你征这个地盖写字楼,可以给,但是你要是征了地修马路我是不给的。在很多国家从某种程度上讲都是要征收土地的,只有统一征收过来,它才可能做综合性规划,才可能最后确定综合性的区片比较。土地被征收了不要去管它什么用途,可能是大商店,也可能是幼儿园,也可能是政府办公机关或者是公园。要是一对一来谈你这个地是用于做什么,有的人可以暴富,有的人拿不到钱还要倒贴,所以在这个过程中基本都采取这个办法。比较典型的像韩国和我们的台湾,至今还在推进,叫区片征收。区片征收就是为了形成合理的规划,为了能够产出综合区片地价,每亩地是多少钱。但是要有一个底线,人家为什么愿意给你,你的价格基本上要跟市场价差不多,你得保障农民的生活水平不下降,长远生计有保障。甚至在一定程度上,农村土地被征收为城市建设用地的过程,应该是一个富裕农民的过程。据我了解,台湾的相关法律就明确规定,区片征收农民的土地,农民都统一给你了,农民获得的补偿不能低于这个地价增值之后的40%,在台湾这个经济发展阶段农民基本上是接受了。韩国比它略高一点,是40%-50%。我们征地制度要改,补偿制度要改,但是怎么改要从我们现在这个阶段的实际情况出发。 “十二五”规划明确提出合理划定城市发展边界,有朝一日大家觉得北京城再也不能扩大了,以后就是城市内部改造。这时用谁的地是清楚的,可以实现政府征收或者通过市场自己去买卖,现在这样的扩张,大家还做不到。

    我刚才说了,最贵的地价是盖高档写字楼。盖商店的老板来了农民都卖给你,搞公共设施的来了农民都不卖,这个城市还怎么建设?根本就没有办法建设。所以在征地建设上,就是要处理好农地经规划批准建设用地之后,增值部分要怎么分配,这对我们当前是最重要的。

    征地制度合理补偿实际面对的问题。要比我刚才讲的要复杂的多。刚才讲了区片问题非常复杂,实际上一个城市的发展远不只是区片问题,而是整个城市的问题。比如讲北京,郊区县不算,往北到昌平,往南到大兴,往东到通州,这里面各种各样的区快,各种各样的板块都在发挥着各自的作用,作为市政府确实面临着很多的难题。

    我查了一下去年上半年全国的土地供应价格。2012年的上半年,全国平均商贸用地价格,平均每平方米5728元,住宅平均价格每平方米4522元,而工业用地每平方米659元,只相当于商贸用地价格的11.5%,相当于住宅用地价格的14.6%。供应工业用地的政府全部要亏本,每一块工业用地600多块钱,政府还要给它搞好才有企业来,所以凡是公益用地政府都得贴钱。原来的做法压农民的补偿,现在农民不干了,这么低的价格弄不好就要出群体性事件,只能逐渐提高补偿标准。北京郊区有些地方的农民经常是一夜暴富,几千万的补偿拿了都不知道怎么办,土地没有了政府给安排了工作,当清洁工,要那么多钱干嘛呢,有的扫马路离家远,买个宝马车或者买个奔驰车上下班,当然这是很个别的。城市地价非常高是杭州,现在对于城建郊区农民土地征收,法律讲不超过三十倍,但是杭州在一百倍以上,要不然拿不下来。虽然不是全国都这样,但是总体上对农民的补偿在不断提高。对于工业用地补贴的能力下降,降到一定程度平衡不了,就提高城镇商贸工地和居住用地的价格。我想大家能够理解,1999年以来这一轮房价上涨和供地价格的提高是直接有关系的。为什么要提高,农民降不下去,工业用地价格提不起来。这个征地制度搞不下去的原因,是你把农民都得罪了,又把城市居民得罪了,房子贵到买不起了。北京四环路周边的房子要四万多块钱一平方米,这个房子到底是在给谁造的。这些都跟这个有直接关系。

改革征地制度的同时还必须改革用地制度。如果老是这样以超低价格给工业企业用地,我们也培育不出来好的企业。企业这块投资已经省了多少钱,结果还是活不下去,于是还要拼命压低价格,拼命要土地规模。因为工业用地不值钱当然就要,越大越好。将来城市发展了,规划调整了,这地就可能要升值多少钱了。所以我们面临着很多急迫改革的问题。

我到上海调查,上海市级工业园区里,平均企业的存活率是八年半,我们批给它的土地工业用地四十年,到时候它活不下去了,而这个地是它的,你要想把地再拿回来,这个代价就不得了了。有一些企业就是这样,地拿住保证就不会赔钱。超低价格的工业用地,我觉得对于工业的转型非常不利,培育不出世界一流的企业。而且一打国际贸易官司,人家就提这一条,你这个企业是非市场经济的,因为你拿的地是超低价格,甚至是没有土地价格。客观上再反过来,它一定会对城镇生活居民的用地补偿产生非常大的制约作用。所以征地制度一定要改,既要改征地补偿这块,还要改用地利益调整这块。

当然,这个事情很复杂。至少是近中期的目标,想进入建设用地,第一你必须符合规划。很多教授为小产权房打抱不平,提问为什么小产权房不合法。不是因为是农民建的就不合法,而是因为它违法了规划,这块地是不让建房的,所以你不合法。任何人违法了规范建房都是不行的。如果没有这一条,清华大学在这里恐怕也待不住,大老板来了看这块地方好,他就能把你买下来让学校搬出去。为什么颐和园没有出现这个情况,有规划控制,否则连北京所有的风景名胜区都保不住。幸亏有这个规划,有用途管制在这控制。

第二个就是城市化的初始阶段、中期、快速发展阶段,乃至到最后阶段,土地征不征的必要性很不一样。一定要理解土地征下来,不能一对一。我是原来土地的主人,原来那块地干了什么了,你就按什么价格补给我,这事永远做不到。因为楼盖的再好,边上没有马路没有自来水没有绿地没有公寓等等设施,这个楼是死楼,没有用途。因此一定要让农民意识到,合理的补偿是综合区片价值,否则这事搞不下去。

    第三个是农村集体建设用地,也是现在讨论的一大话题。所有的城镇搞发展都在喊给我的土地指标不够,指标不够又没有人敢擅自占耕地,于是都把眼光转向了农村集体用地,采取什么办法都有。拿农民的集体建设用地来发展城镇,农村把指标卖给你,或者我的土地直接给你用,这里涉及到很大的问题。农村集体建设用地它是一个法定概念,法定的内涵是,经过批准,农民和农村集体经济利用自己所有的土地建设自己使用的建筑,叫农民集体建设用地。依据是两个,一是土地是自由的,二是建筑是自用的。很多人在谈农民集体建设用地流转,流转这个概念很含糊,意思就是要给人家用。给人家用,自有自用的概念就打破了。自有自用的概念如果不存在,那么农村集体用地本身就不存在。现在我觉得指标不够肯定是个事,如何解决要通过认真研究。但是从社会角度考虑,这个法律是不能改的,一定要纠正行为。违法的现象绝不能长时间大面积存在,而我们现在出的问题恰恰在这里,以改革试验的名义,让违法的现象长时间大面积存在。农村集体建设用地是非常清楚的,它跟国有的概念不一样。农民的集体,你的集体和我的集体不是一个集体。你只能占用你自己的集体,不能占用到我这来,如果现在把它以这样的民意获得的建设地开放给社会用,这个问题关系就大了。如果说自有自用的概念打破,那么谁都可以来用农村集体建设用地指标,跟我们讲的建设用地就是一个概念。再以后农民还可不可以在自由土地上建自用建筑呢,这是一个大问题。如果你允许它以后还是可以,等于把前门打开,后门也打开,这头我批你那头就可以流出去,都给盖了房子。原来自有自用的农村集体建设用地,现在变成不是本集体经济组织的人也可以用了。我简单讲,就是我申请到农村买地盖房行不行,直接买农民住宅行不行。这件事情关系之大不得了。现在各地都在轰轰烈烈进行,因为对农民和政府看起来都是两全其美。对政府来说,我额外得到了建设用地指标,对农民来说这个地本来不值钱,按规划是自有自用,你要卖本村卖,本村人人都有宅基地,没有人要买你的房子,外村人又不能来。现在一个指标就值十几万几十万,农民也愿意,于是搞得如火如荼,你到各地农村都可以看到,现在建筑工地不光是在城市开发区,村里头也拆得轰轰烈烈。这是关于到中国土地管理制度中的一个非常大的问题。

     全世界都一样,农村在理念和规范看,就不是搞建设的地方,因此农村的建设就是自有自用。外国比我们管的严的多的多。你到欧洲、日本、美国看看,当农民家里给小狗盖个房子也得报批。2011年底,台湾出了一个大丑闻,叫苏嘉全豪华农舍,我看完材料很受震动。台湾的农地法是从日本移植过来的,2000年以前的土地法规定农村土地可以买卖,盈利性法人不行,公法人、自然人可以自由买卖。但是规定非农民身份买农地种地可以,盖房子不行。好比你在昌平买块地只能去种,实际上是卖不了。台湾2000年把法律改过来,任何人都可以买。苏嘉全当时任屏东县县长,他和他老婆在屏东县买了2000平方米一块地,因为规定在农村以自由的土地盖房农民可以,不是所有的地都可以盖,只有大于2000平方米的地块才可以盖房子。你只有拥有2000平方米以上的土地,你才有申请盖房的权利,你要是农民的身份,你盖的房子还不能大于200平方米,其它土地必须继续耕种。苏嘉全在那买了地盖了一个很漂亮的豪宅。后来到了大选,他还想当副总统,媒体就给他曝光,说他违法,你们夫妻俩在台湾都是公务员,没有资格在地上盖房,结果你又盖了豪宅也是违法,这个事对他是当头一棒。

竞选时说你违法是很犯忌的,于是屏东县出了公函报告给农委,说苏嘉全没有违法,叫农委会来判断是否违法。农委会判断就等于国民党说话,国民党又不想说这个话,于是农委会就玩一个很高超的手法,回公函给屏东县说不违法更好,你要讲清楚他有一千八百平方米农地,这几年来都种了什么,产量如何,卖了多少钱,把单据报上来,我们向媒体公布就不违法。结果他那儿除了房就是花园,一点产出都没有,把苏嘉全逼上绝路,最后只好自己上电视台讲,既然我是公众人物,我就要做遵纪守法的模范,所以我宣布把这两千平方米的地无偿捐献给当地的区政府做公益性使用,房子捐掉了,最后也没有选上,鸡飞蛋打。这件事情给我的震动是,土地制度不是对苏嘉全个人是这样,对整个台湾2000多万人口都是这样。我讲这个故事,就是说明在农村搞建筑坚持自有自用的原则是非常重要的,一旦突破这个原则,农地是守不住的。我们国家这么多人,就这么点地,如果在农村的建设放弃了自有自用的原则,我觉得对整个国家的土地制度管理危害无穷。具体怎么改革,原则你可以到全世界去考察,农民自有自用的审批是一种程序,用于社会的、商用的则要进入另一种程序审批。为什么说小产权房不合法讲的是这个。

    第四点的问题就是农地的经营制。这也是争论很大的,这事太复杂不具体展开讲。农地的经营制度从总体上来讲,包括已经实现现代化过程的国家,都告诉我们一个基本规律,农业是最适合家庭经营的一个产业,道理讲起来太复杂,我这里就不讲了。你只要去看事实,一定会得到结论,凡是不搞家庭经营的地方,不仅现代农业搞不成,连传统农业都守不下去。我们的人民公社就是这样,集体农庄就是这样,因为它违背了农业和农民的本性。农业产业和别的产业最大的不同,是它的产品全部都是有生命的东西,是活的东西,而这个特性在任何产业里是没有的。活的东西、有生命的东西是有需求的,而且每个阶段它的需求是不一样的。农业就其本质来讲,绝大多数的种植业产品是在大自然里生长的,而自然环境每时每刻又是在变化,所以农业生产是极其复杂的生产。有两个变量是活动的,气候环境天天在变化,庄稼也在天天变化,怎么伺候好它,这是农村中必须要解决的一个大问题,也是农业非常难实行标准化的大问题。工业很多问题好解决,流水线设计好,一分钟五米,做不下来就不合格,检验人员在那一查不合格就要返工,要扣工资。而种子种下去,种的对不对好不好,要等农产品长出来才知道,长出来一看不行再返工就得等到明年了。种下去之后,中间的管理施肥锄草如果不是你从头管到底,最后产量不好你也找不出来责任人是谁。只有一个办法,就是从头到尾让他一个人管。一人管就是到了家庭,所以在家庭里面,农民不用监督,我家的地种我家的粮。如果农民意识到这地不是我的,打的粮不是我的,我一定给你出工不出利。现在又提出来搞公司制,要是公司制可以,美国早就不搞家庭制了。我专门去调查过,美国有一半的家庭也有注册公司的,原因就是为了规避遗产税。美国中西部地区标准的大约四千英亩土地,约两万四千亩地,还有草原还有森林河流道路,实际面积要大的多。如果你要是继承的话得交多少税钱,没有人能继承得起。一收税农场就要分割,而农场分割不是它的发展方向。于是美国农业部提出来叫它注册公司,老爷子是董事长,老太太是总经理,儿子是总农艺师,儿媳妇是总财务官,其实就他们四个人。老爷子去世儿子接班当董事长,就是更换法人,跟遗产没有关系。从这个意义讲,很简单的道理,为什么最发达的国家还要到家庭经营,它是有它的道理的,我们不要在这些方面自作聪明,自作聪明最后带来的后果是非常严重的。

    前年我在一个地方调查,有一个老板雄心勃勃要到一个乡村租三万亩地种猕猴桃。县里面说,你不要搞太大先弄一万吧亩,他答应了。他想地是我从农民手里租过来,我再雇农民来帮我种树管树,我付给你工资,最后猕猴桃是我的,结果一上手绝对不是这么回事。猕猴桃的树苗运来了,挖坑的规矩是四十公分宽,八十公分长,五十公分深,再规定要放什么肥料,最后栽好种好。农民挖坑种树当然一学就会,大家扛着树苗到山坡地种树去了。在山坡上走出去十几米就看不见人了,农民种的飞快,马上种完很快就回来了。技术员觉得不对劲儿,说肯定没按照我的要求种,但农民坚持说是按你的标准种,你不信就去看。已经种好的树你怎么看,没办法看,只能这样,就算认了。后期进行管理。我当过农民,锄草你认真一点胳膊就得使劲,你要糊弄也很简单,地表以上的草都没有了,把浮土一推都盖住了看不出来,但一下雨草马上又长出来了。当地农民采取的就是这种办法,锄草四十块钱一天,刚锄完挺好,第二天一下雨草都又长出来了。老板生气找农民,农民都在那打麻将。老板就训斥草根怎么不给锄掉,农民乐呵呵的说草根怎么能锄掉呢,草根锄掉明天谁雇我,谁给我发钱呢。老板去找乡镇找村里的干部,乡镇和村里的干部说这很简单,这块地从谁手里租的再反包给他,你不用管,让他自己管。技术上把控好规定什么药不要用,果实符合标准收,不符合标准就不收。老板采取这个办法以后,农民自己干活很辛苦,结果那个地方现在成了农业部定点的国家级优质猕猴桃种植示范点。这件事无非就是说明,农业这个特殊领域采取公司制经营需要有非常多的条件,符合条件你可以搞,不符合条件你还是要老老实实搞家庭经营最省事。当然家庭经营也不是万能的,美国农业之所以能搞的好,除了坚持家庭经营之外,它有非常完善的农业服务体系,给农户技术、物质等各种各样的服务和指导。

    第五个问题,理论界学术界非常关心的土地金融问题,说白了就是农地能不能抵押。这个事从一般道理讲是可以的,但我们的法律不许搞,不能用于抵押,什么原因?这和很多经济学家常规判断差的太远。农民希望能抵押,很多银行也希望,今年两会前银监会专门发了通知,说法律关系清楚的地方可以搞。人家问我赞成不赞成,我说我不赞成,不赞成的基本原因有两条。第一条是法律规定不许搞,那就不可以违法。第二是最简单不过的道理,可抵押的东西它一定是有充分流动性的东西,没有流动性的东西你怎么可以抵押呢?你不要光看经济发达地区,绝大多数农村谁愿意去?那些地方的房子白给你可能也没有人要。最重要的问题是农地农房不具有充分的流动性,因此作为抵押物难度是很大的。跟现代金融相比这是一个很大的问题。人家说你反对了?我说没有说反对,这事连银行都有积极性我反对什么,将来出了不良贷款是银行的事不是我的事。你愿意给它抵押贷款,你就抵押吧,不出事最好,出事首先你要上法庭,中华人民共和国担保法规定你这个抵押贷款合同无效,法院判也会是这样。就算当地法庭从地方主义出发判了,农民抵押的房产由银行拍卖,一个陌生人跑到村里去住,天天晚上等着玻璃窗被砸,根本没有人敢去。这事确实反映出中国的农村金融体系不完善,想搞如此分散的小块土地、小农房来抵押,我觉得解决不了什么问题。2005年对城市居民购买房屋如果按揭还不上怎么办都有过司法解释,按揭还不上银行可以查处你的房产可以拍卖,但是有一条必须得保证让他有住处。如果都知道我本来没有房,我还不上按揭倒要解决我的住房了,这岂不成了好事吗。城里还做这样的规定,你跟农民说你来抵押,出了问题还不知道会怎么样。

    我知道银行正在弄,因为社会上总在批评它觉得风险很大,老说农民没有有效抵押物。现在拿着抵押物来抵押了,究竟采取什么办法?比如温州农民盖了很多房子,在当地没有三四十万弄不下来,抵押住房最多只给十万。这事我说难听话真是有点脱裤子放屁,因为银监会已经非常明确规定,不需要抵押的小额信用贷款,最高限额三十万,你弄个抵押贷款最高限额才四万。所以我说,银行要弄就自己弄,某种程度是演习。像中国这样东亚地区典型的农村,都是小农户,都是熟人居住在这个村庄,流动性非常差,这样背景下的农村金融怎么搞?我觉得更多是要靠政策性金融支持下的合作金融来搞,因为合作金融可以最充分利用农村传统的信用资源。其实农民的信用比城里更好,因为是熟人丢不起这个脸,所以人家都是采取这个办法解决。唯独我们坚持用商业银行办法去解决,没有有效抵押物不能贷款,这是商业银行的规则,不是整个金融体系的规则,金融体系很多是不要抵押的,为什么不去开发不去用?所以我说在这件事情上,事到如今我们还是放着富矿不去开,老是在那个贫矿里头费劲挖。要想叫商业金融解决小农户的问题,天底下做不到。你去看日本、韩国以及我们的台湾,现在商业金融连农村进到进不去,因为农民不需要,农民的合作金融在财政支持下条件比你优惠多了,所以商业金融赚不到什么钱。

    我讲的比较多,是因为土地问题太复杂了,但是在城镇化进程中又不可回避,以上五个方面是最基本最重要的方面。时间关系不展开讲了。

    最后一个问题再讲十分钟,就是人的问题,农民城镇化城市化市民化。去年年底公布的数据,我们现在的城镇化率是52.6%,城镇总人口七亿一千一百八十二万,占全国总人口52.6%。但是大家又很清楚,这个七亿一千多万人中,大约有三分之一没有城镇户口。按照公安部的户籍统计,城镇化率只有35.2%,也就是说实际有城镇户籍的人口还不到一半,有将近两亿四的城镇人口只是常住城镇却没有城镇户籍。已经进了城的这波人怎么办,这是迫在眉睫的事情,因此整个社会对于推进户籍制度的呼声非常高。当然大家非常理性的知道,这不是换张纸、换个本的事,需要解决的问题远比我们想像的复杂。

    就我来看最起码要解决四大问题。第一是就业问题,要能待得住。农民工就业主要是靠民营中小企业和微小企业来解决,甚至是个体户。现在全社会的就业增量90%以上是靠民营经济,这一条一定要清醒的认识,所以我们的政策一定要向民营经济、向民营经济中的中小企业、微小企业更多倾斜。国有企业现在最大的责任是承担重要领域的责任,要有国际竞争力,扩大就业不是它的强项,这个责任需要民营经济来承担,但是我们现在的政策现在对民营经济显然是不够公正。

    第二个要把农民工转为市民,要能住下来。国务院进行了很多深入的调查,2011年全国进城的农民工住房有52%是依靠用人单位提供的集体宿舍,包括工地上的工棚,最多就是一个床位。47%是居住农民的住房,在城镇拥有自由住房的农民工只有0.7%。所有的农民工缴纳的住房公积金不到3%。你想要解决农民工进城,首先得有房子住,这个缺口相当大。

    第三个是社会保障。这几年农村社会保障也在建,但是和城市的差距非常大。2011年农民工加入城镇养老保险的比例是16.4%,加入城镇医疗保险的是18.6%,加入工商保险的是27%,加入失业保险是9.4%,不到20%。缺口在80%。去年专门对中部省会城市做了典型调查,一个农民工如果按当地市政府的规定“五金”该交的全交,每月农民工自己要交的各项社会保险是166块钱,而用人单位要交的是516块钱,两者合计起来一个月是682块钱,一年8484块钱。刚才说比例是20%,缺口是80%,一亿六千万进城农民工,我框算了一下,一年需要一万零五百个亿,要交够15年才可以领。这个钱数量非常巨大。

    第四个是随迁子女的入学问题。我国现在义务教育阶段的孩子一亿五千万,其中两千五百万是城镇户籍,一亿两千五百万是农业人口,总理做的政府工作报告里首次用了这个数字。去年年底教育部统计,随农民工父母进城到城镇就读的义务教育阶段的孩子有一千两百六十万。大家如果有机会到北京、上海、深圳、广东这些大城市区县去了解一下,分管教育的副区长头都要爆了。那里的学校接近百分之三、四十甚至接近一半都是农民工子女。我说这还是要有点心胸有点眼光的,这些孩子才来了十分之一,就占了一半,如果再来十分之一,加起来百分之二十的话,农民工子弟和现在城市义务教育阶段的孩子数量就是一样的了。从这个角度去看,我们的城镇化虽然取得了巨大的成就,但是也有非常大的欠帐,下一步还是要持续推进。我们有经验也有教训,面临的任务会更加艰巨,一手要仅需推进城镇化,另一手必须把那些该解决没有解决好的事认认真真的解决好。这里面没有什么捷径可走,不要单纯去追求那个城镇化率。我觉得很多人讲话很不科学,老是说发达国家城镇化到了80%以上,我们才是多少。这有点盲人摸象似的,人家的口径和方向是什么你都没有搞清楚,怎么跟人家比。所以一定要警惕,不要把过去所谓的GDP崇拜转过来成了城镇化率崇拜,那样会误大事。我更多是从“三农”角度来考虑城镇化问题,可能有点片面性,提供的资料和讲的观点也不一定全有道理,仅供大家参考。谢谢大家。