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中国社会保障制度改革的瓶颈与出路
演讲者:郑秉文    时间:2013-04-18    阅读:660次   

    谢谢中国经济50人论坛对我的邀请,能有机会到长安讲坛和大家交流学习。

    全世界的社会保障制度都在改革,从来就没有不改革的社会保障制度。社会保障制度是从什么时候改革的?我想先把背景情况讲一讲。前些日子撒切尔夫人去世了,撒切尔夫人是英国前首相,里根是美国前总统,他们分别于1979年1981年上台,因为他俩都是极端的保守主义,世人对他俩的评价不太一样,尤其是对撒切尔的评价,有褒有贬。对里根的评价,则是贬的较少,褒的较多。这两位保守主义政治家掀起了资本主义社会的改革,这个改革波及到很多领域,其中也波及到社会保障领域。在里根和撒切尔当政时期,他们对社会保障制度进行了广泛、严厉的瘦身改革,也引领了全球资本主义制度的改革。改革的第一个原因,是因为在上世纪八十年代初,社会保障制度已经越来越不适应资本主义的发展了。第二个原因来自于财政经济现实产生的元素。1973年第一次世界金融危机以来,资本主义财政陷入了空前的危机。上世纪60年代末到70年代初,资本主义黄金时期建立的许多社会保障制度变成了负担。1973年世界金融危机以后,各国财政上感觉有点不可持续,于是纷纷把眼光瞄准了社会保障制度的改革。第三个原因来自于人人皆知的人口老龄化。二战后的1946年一直到1950年左右出现了一个婴儿潮,这个婴儿潮中诞生的人口在2010年陆续进入退休年龄。资本主义国家在上世纪80、90年代的时候,已经意识到了这个问题,也就是说赡养率变了,我在这里用了一个词:“赡养率”。意思就是,工作的一代人口养活老年退休一代人口,以前是5、6个人养活1个,到2010年以后大约3、4个人养活1个,到2035年大概3个人养活1个,到2060年大约就是2个养活一个了。面对老龄化,这个制度也就是现收现付的制度是不可持续的。第四个原因,制度创新的兴起。

    刚才我用了一个词汇叫做现收现付。上世纪80年代之前,全球社保只有一个现收现付制度,而那时社保制度已经诞生一百年了。就在一百年的当口上,又出现了一个崭新的制度创新。1981年在南美洲的智利,诞生了与现收现付相对立的一个制度叫积累制。现收现付是工作的一代缴费养活退休的一代,而1981年建立积累制,是自己养活自己。简单的说这种融资方式就叫做积累制。积累制诞生于1981年的智利,随后风靡于12个拉美国家,引发拉美国家纷纷改革。在拉美国家33个经济体里面,20多个比较大的经济体,有一多半都采取了这种模式,于是这种模式又开始风靡全球。个人账户是智利模式的灵魂,几乎所有新兴经济体国家或多或少入了个人账户。2010年诞生的香港模式是比较成功的,其实它就是智利模式的全盘吸收和效仿。香港模式的制度创新引领和促进了亚洲社会保障制度的改革,使这个制度的改革又向前推动了一步,改革的目标更明晰了。如果说以前是目标还不明晰,仅靠压缩待遇水平来拯救福利制度和减轻财务负担,现在则不是了,现在我有方向、有工具、有手段了。这个手段就是变现收现付为完全积累制,引入个人账户,个人账户是一个载体,这就是改革的四个背景,非常重要。

    里根经济学和撒切尔主义是社保制度改革的思想基础,1973年的石油危机和后来的资本主义的各种危机是它的经济根源,人口结构老龄化是外部一个重要的压力,而智利模式指向的是改革的目标和载体,这四个正好相辅相成,四位一体,推动了全球的改革。1981年的智利改革,起源于智利总统皮诺切特。人称全世界有两个“911”,一个“911”发生在美国,导致世界格局发生了变化。还有一个“911”,就是1973年皮诺切特通过政变上台,建立了一个独裁体制,他用独裁强硬的手段,建立起一整套现代的自由市场制度。帮他设计制度的都是芝加哥大学的专家学者,自由主义经济学大师弗里德曼也给他出了很多主意。现在来看,新自由主义在很多拉美国家是失败了,但智利上世纪70年代以来的改革是成功的,这个成功包含着一个崭新的社会保障制度的创新,它的意义是非凡的,影响是深远的。从此以后,在养老金经济学里就出现了一整套崭新的概念、术语、规范和研究方法,与传统资本主义国家都使用的DB性现收现付制度,形成了一种对立和可比较,就是DC型积累制。在这两个极端的中间,也有很多很多类似的制度,就像频谱仪一样,在频谱的极端之间,有好多介于二者之间混合型的制度。中国就是介于二者之间的制度。如果说智利模式完全是积累制的话,中国是部分积累制。部分积累制也有好多种,中国就是其中的一种,叫做统帐结合,这在全球也是独一份儿。2010年小布什改革创造了一个概念,跟是抄袭中国的,可惜搞了五年终于流产了,被反对党和学术界的左翼给否掉了。于是中国到现在还是独一份。这是一个制度创新,它是建立于完全积累制的端点和现收现付端点之间的制度。介于中间的这种混合型制度分为三种,第一种是德国积分制模式,第二种是NDC,第三种就是中国的统帐结合制。前两种NDC有7个国家,有好有坏,最好的是瑞典。积分制基本只有德国这么一个国家,有一些国家的小计划实行的是积分制。第三种部分积累制只有中国统帐结合一家。这个伟大的制度创新,当时的初衷是良好的,也是充满了远景的,但目前来看困难也是非常巨大的。改革前途没有比较明晰的路径和有效的手段,遇到了很大困难,甚至我们没有时间表。

    2000年国务院第42号文在开始辽宁试点,到2013年试点的范围扩大到13个省份,但是结果并不理想,不理想也在试,这就是没有时间表的一个典型表现。什么时候能试完,资金从哪里来,需要多少资金,都没有定论。我们现在处在这样一个阶段:面对一个前所未有崭新的制度,在前无古后无来者的情况下,我们摸着石头一步一步往前走,已经走到了非常湍急的河中央,回头走不太可能,想往前走石头又摸不着了。怎么办?没有时间表,没有彼岸灯塔的指引,我们只能思索。我今天和大家汇报的完全就是思索,有些东西是我个人的想法。我讲的背景就在这,这是必要的一个背景,它可以使我们把中国置于世界的一个布景下来看,中国模式处于一个什么状态,将来要达到一个什么目的。

    下面我分四个部分来讲,第一讲过去十年的成就,第二讲过去十年存在的基本问题,第三讲我们改革的瓶颈,第四讲讲改革的出路,也就是我个人的一些想法。

    第一个部分,我们取得的伟大成就。成绩的清单可以无限的列举下去,实际上社会保障有两个最根本的数据就可以了,一个是你的覆盖率怎么样,非洲的覆盖率是30%,美国等发达国家几乎都是100%,这个指标是一个硬梆梆的指标。过去十年,我们的覆盖率不断扩大毋庸置疑,这是中国举国动员性能非常好的体制优势。十年前,我们的基本养老保险覆盖率是8200万人,到2011年底上升到2.8亿人。2002年时,中国农村新农保养老是5500万人,到2011年底增加到3.2亿人。过去城镇医疗保障不到一亿人,现在是4.7亿人。过去失业保险有400多万,现在是1.4亿人。过去工商保险有4000多万人,现在是1亿人。此外还有生育保险,十年前是3亿多人,现在是15亿多。看这些个数字,成就是非常可观的,这是我们国家的一个优势,我们取得了惊人的成绩,这是不可否认的。

    第二组数据带有代表性,就是基金可持续性。即使这个方法不是那么科学,但是毕竟是一个指标。为什么不太科学我不多说,因为未必说你的积累越多越好。好像两个邻居,一家人家玩命攒钱,另一家人消费或置业不攒钱,愿意攒钱或愿意消费置业都是个人不同的想法。现在我用这个指标衡量一下,我们会看到财务的可持续性是不可同日而语的。十年前基本养老金才2000亿元,十年之后合计是3万亿元,这是一个基本指标。十年之前占GDP比重是2.2%,现在已经超过了6%。尽管你的观念是陈旧的,你愿意攒钱,尽管钱放在银行里的利息很低,但是毕竟你有钱了。想当年全国社保经办行业,有十几万人在为投资而忙碌,有下岗问题、再就业问题、失业金问题、养老金的题,当时困难是非常大的。和那时候比较,现在我们是鸟枪换炮了,这个炮就是有3万多亿的五险基金在那儿垫底。如同我们3.2万亿外汇一样,尽管存在那么多问题,但是毕竟有钱了。我是从这个角度来说成绩。

    这两个成绩是伟大的,是可量化的,是不可比拟的。任何学者只要谈到这两条,大家都会比较惊讶。尽管认为钱多未必就是好处,但是,美国基本养老基金是2.7万亿美元,我们加在一起才2.3万亿人民币,比美国少得多。当然情况不一样,这是另外的话题。回顾过去的十年、十五年,中国的社保制度从无到有、从小到大、从弱到强、从窄到宽,这个成就是毋庸置疑的。但是,我们今天是来研究问题的,不可能看着3万亿天天笑,也不能看着3万亿天天贬值,贬值也是犯罪。出现了贬值,说明你的制度有问题。它有什么问题呢?过去的十年,我们的问题出现在六个方面,有的是制度上的缺陷,有的是操作上的缺陷,有的是流程上的缺陷。

    第一个问题,过去十年我们是重当期支付,轻长期制度建设。作为一个社保研究学者,我非常坦率的说,这不仅仅是社会保障制度的问题,好多制度都存在这样的问题。看一下1998年的文件和现在出台的文件,你会发现我们的思维方式发生了巨大的变化。十五年之前,从上到决策者下到普通的干部,忧患意识、进取意识、奋斗意识体现在很多文件中和社会的各个方面,但现在不是了。我就突然想到了国歌,1949年确立国歌的时候,歌词是“冒着敌人的炮火前进、进!”,现在我们改革调子可能没变,但歌词全变了。我觉得今天的改革已经到了紧迫的关头,我们需要回忆,唤醒以前的改革意识、忧患意识,要居安思危。社保制度与所有的制度是一样的,过去我们极大的忽视了制度建设,目光只看当期的运行。比方一个人身体可能有问题,又不医治,你让他去百米冲刺,人是能冲过去,但身体可能一下就垮掉。而有些人受过一些训练,百米冲刺虽然慢一点,但是身体并没有垮掉,就看你选择的是哪一个人了。咱们先说替代率,替代率是养老金水平占退休前一年工资收入的百分比。我们的代替率当初设计者给的是58.5%,但是我们的制度运行从来没有实行过58.5%。最开始是将近90%,滑到现在是45%左右。对45%的概念也是有争议的,但我还是坚持这个看法。你的45%获取的条件,是在连续9年上调待遇水平的情况下取得的,如果没有连续9年上调待遇水平,你的替代率还不是现在这个样子。为什么你不能建设一个养老金调整机制?哪有一个国家由总统来宣布养老金每年上调百分之多少?根本没有,各国都有自己的制度规则。只有中国例外。为什么连续9年人工上调,就不能建立一个机制吗?我们的文件说要建立养老金正常的上调机制,但是就是没有建立起来。也许是因为感觉当前能够有支付就可以了,恐怕建立制度建立机制不是那么急迫。于是我们就这样支付下去,今年是第9年了,这个制度还是没有建立起来。政府以前很高调,每年12月27、28号,国务院常务会议开会把它作为重要的会议内容,次日在报纸上媒体上亮相,后来恐怕是由于一些批评的声音转成低调处理了。国务院常务会议可能也研究了,但是不那么公开报道了,每年1月份左右各省都会接到文件去上调,不管怎么样,你还是在人工上调。我觉得这个制度建设是必须的,包括很多方面,其中有一个方面是关于参数问题。虽然是统帐结合,但是由于账户是空的,所以基本上把这个制度看成是现收现付的。现收现付的制度涉及参数主要有三个,一个是缴费率,一个是赡养率,一个是替代率。比如美国制度里是4个人,3个人养1个,每个人的缴费是12.4%,3个人合在一起将近37%,都给退休的这个人,于是退休的这个人拿的工资相当于37%,它的替代率就是37%。可是我们这个数很难碰得上,参数的差距比较大。比如我们个人缴费8%,单位缴费20%,合计28%,我们的制度里面也是3个人养1个,3个人拿出工资的28%给一个人花,一个人获得的比例水平大约是在80%-90%之间比较合理,但是我们基本上低于一半。如果那一半把钱收起来存款了,那也算参数碰上了,可是还没有碰上,剩下那些钱都是来自于财政转移支付和来自于非正常缴费。正常的制度收入,3个人养1个人的钱,正好是收支相抵等于零,可是替代率退休的那个人并没有拿到这么钱,这说明很多小的环节制度参数都是存在问题的,制度的滴漏情况非常严峻。一是你法定名义费率很高,实际执行的费率很低,这也是一个重要的原因。一些发达省份和广东珠三角那几个城市,公开发文不想收那么多钱,从来没有收到法定费率标准,因为收多了就会带来极大的保值增值的压力。它为了吸引外资,提高企业的竞争力,人为的不去收那么高,大约只有一半左右。即使这样,他的财务可持续性也是最好的,因为全国20%的流动人口都集中在那里,这些年轻的农民工只在那缴费做贡献,一退休都回老家了。这些情况都是公开的。如果各个省分都有一些问题,名义上是这么高,实际上没有这么高,这个数就碰不上了。二是实际上挣6千块钱,但是缴费的时候却压缩到3千或者4千块,你的雇主方帮你这么做,地方某些部门也帮你这么做,一下子你的费率就变相降低了一半左右。三是我们的社会平均工资增长率非常高,超过了10%,但是按照上年来算却少于10%的基数,这样就又少了一块。四是正规部门缴费,雇主是20%,雇员是8%,加起来是28%。但是非正规部门灵活就业人员就是个人缴20%。目前正规部门已经基本上实现了应保尽保,现在所有加进来的扩大扩面都是非正规部门,多进来一个,就多稀释了这个制度收入的人均水平。另外还有一些滴漏的地方,导致这个制度几乎所有的数据摆在一起的时候都碰不上,这就是制度粗犷的根本原因。这个问题比较大,恐怕在较长时期内难以解决。我们的制度很难制定的那么精准,你的费率水平和替代率水平不可能精确到小数点后面一位,甚至小数点前面一位都不准。而有些国家就很准确,可以精确到小数点后面两位。缴费率3.35和3.48就差了很多,对一个国家的收入影响差很大。基层的弹性太大了,你又看不出来什么,这就是我们参数不合理的原因。

    导致参数这么多遗漏的原因在于道德风险。加入这个制度的人和加入这个制度的程序当中,所有环节都有道德风险。如果有人帮你去作假,帮助你去逃避这个制度,就会导致这个参数碰不上。而参数碰不上,是制度长期建设的一个大忌。在这方面我们是有所作为的,我刚才说的四个参数碰不上,其实都是可以解决的。

    从第四个参数讲,我们不能不用上一年度的社会平均工资吗,用当年的就不行吗?从第三个参数讲,为什么你这个企业工资总额这么多,可是你收的钱却这么少?,我觉得应该可以算得出来,应该加强管理,执法部门要加大处罚力度。在现收现付的制度参数里面有三个参数是最重要的,就是缴费率、替代率和制度赡养率。制度赡养率就是几个养一个,像老龄化厉害,影响它有一个办法就是提高退休年龄,等于稀释了制度赡养率。于是退休年龄的划定成为稀释赡养率一个重要的手段,也成为所有的发达国家改革的一个重要手段。现在这种改革能不能实施?理论上讲是可以的,但在现实当中,在政治上有可操纵的空间吗?我想它已经变成了一个非常敏感的政治问题和社会问题,而不单纯是技术性很强的制度建设的专业问题。总之,关于第一个方面重当期支付、轻长期制度建设,是我们面前存在的一个比较严峻的问题。制度建设是长期的,重制度建设符合长期的社会利益,也符合长期的国民利益。

    第二个问题,关于重融资补贴,轻投资增值保值,这也是一个重要的问题。我们的观念恐怕不太一样。研究这方面问题的学者可能认为,社会保险制度应该必须由国家财政补贴,因为欧洲几乎所有的国家都是这样。在我看来,美国从1935年建立社会保障法到现在70多年了,财政补贴连一块钱也没有,而且他们现在有2.7万亿美元的余额。我们为什么不像这种制度学习,而非要向法国、希腊这种国家学习。法国的制度比希腊还希腊,只不过今天没有爆发,一旦爆发了恐怕就不是希腊了,连欧盟也兜不住,到那个时候世界格局恐怕真要发生大变化了。在过去的十几年里,我们补贴了上万亿元,现在剩了2万亿元,其中一半来自于财政补贴。我认为这个制度重补贴的思路是不对的。养老保险是社会保险,它的原则、原理和运行应该跟保险制度是一样的。

    一个国家有缴费性制度和非缴费性制度,缴费性制度是社会保险,非缴费性制度是社会福利。如果社会福利和社会保险制度边界不清,社会保险制度里面有大量的财富支付,社会福利制度里面财富转移又支付不足,这个制度就搞得爹不像爹娘不像娘。保险制度没有很好执行自我平衡的功能,没有实现烫平国民收入的功能,而社会福利制度没有实现它再分配的职能,这两个职能、两个制度都没有做好自己的事,合在一起这个国家就成了希腊了。所以我认为,应该两个制度各有分工,两个制度的目标不要错配。不要强调社会保险制度过多的再分配的功能,不要它执行社会正义和社会公平的功能,它的第一职能就是能够保证可持续,否则就会变成无底洞和财政的包袱,那样就什么功能都没有了。要把国家的正义公平再分配功能赋予社会福利保障。美国的低保SSI2700万人,就是由这个制度发挥功能把这些人覆盖起来了。这些人离不开国家的最低保障,所以他们最忠诚于这个国家,不管你谁上台他们早早到投票站投票去了。美国的社会保险制度,是对这个国家所有薪水阶层一种有限、有偿的收入和缴费挂钩的保障。所以这两个制度执行的功能所起的作用是不一样的,目标不要错配,不要让爹去承担妈的功能,同时对妈也能要求她去发挥爹的作用。如果这两个制度都干不好自己的活,加在一起国家就要出问题。这就是我对这个制度与国家财政关系的看法。我们应该调整思路,在这方面不应该有部门利益,应该要的是制度建设的长期利益。另外,我们重视和强调了财政补贴,但是当有了这么多余额的时候,我们对这么大余额的社会保险基金的投资体制改革却没有重视起来,导致现在每天一睁开眼睛就亏很多钱。上个月我们的CPI又超过了3%,而上个月社会保险基金3万多亿收益率不到2%。不到2%收益率和超过3%的CPI涨幅,平均到每一天几乎都是个把亿的巨大损失,这样一个紧迫的形势,我们却没有紧迫起来。我们重补贴轻投资的行为,应该到了更正的时候。

    第三个问题,重国家干预,轻发挥市场作用。政府和市场,这一对矛盾同样体现在我们的社保制度建设矛盾和纠结当中。1991年的文件规定,我们建立的是多层次的社会保障制度,第一个支柱是国家办的基本保险制度,第二个支柱是企业办的,第三个支柱是商业性保险公司办的。美国也是这样,叫三条腿的板凳,我们也可以这样叫。尽管世界银行在2005年把三个支柱扩张成五个支柱,但是万变不离其宗。我在这里只是想说,这么多年我们重视的只是第一支柱这一块,轻视了市场的那一块。市场那一块,我们是起了个大早赶了个晚集。1991年我们就有文件规定,建立企业补充医疗保险、企业养老补充保险,但是22年过去了,这两个制度还在挣扎中。这个概念用这张图可以给大家说一说。

    这是基本养老保险的替代率。看看黄色的,中国的替代率如果是50%,企业年金替代率几乎是没有的。加拿大第一支柱和第二支柱替代率,第一支柱黄色是差不多的,美国也是几乎差不多的。如果没有了第二支柱,美国人退休收入会少了一半。但是对于中国来说,我们所有的压力都是在第一支柱上,如果没有了这一块,我们有6000万人将什么收入都没有。所以第二支柱的建立是非常重要的。但是,目前我们第二支柱的比重太小了。最高的是澳大利亚,澳大利亚第二支柱的资产占GDP的比重超过了百分之百,而它的第一支柱的资产仅超过10%左右。类似的国家,美国第二支柱资产占GDP的7%,第一支柱不到20%。全球平均的第二支柱资产占GDP的比重将近40%,而第一支柱不到10%。OECD更高了,第二支柱的资产占GDP的比重是80%,第一支柱占15%。中国是一条腿长一条腿短,长的这条腿是3.2%,短的那个腿几乎可以忽略不计,我们永远是相反的。你再看看日本,这就是儒家文化圈的一些数据。重国家轻市场,轻金融市场,尤其金融危机之后,金融市场几乎成为万恶之源了。

    建立第二支柱是一个双赢。一方面它会减轻国家负担,另一方面会提高我们的收入预期,有利于扩大消费和促进增长方式的转型。比如大病保险,一个家庭成员得了大病,尽管第一支柱给你报销很多,但是有很多药和很多病的报销比例并不是很理想。只要得了场大病,几年这个家就瘫痪了。所以需要我们在第二支柱,也就是企业补充医疗保险上要大踏步发展和前进。我借这个机会,呼吁有关部门应该重视企业年金和企业补充医疗保险制度的政策问题。这个问题既是福利问题,也是经济转型的重大问题。对如何处理好当期财政收入和远期财政收入的关系问题,要有一个良好的认识。可能多多少少要影响当期的财政收入,但是长期来看是会扩大这个财政收入的。

第四个方面是重私人部门,轻机关事业单位。重私人部门,是指我们所有的福利制度,目前是围绕企业来做的,社保制度建设的发起也是从国企制度改革开始的。国企制度改革是人不能下岗,不能离开企业。如果人与企业剥离,由原来的企业劳动保险变成社会保险,就使让它社会化了。要让企业员工能够变成社会人,而不能生是企业的人,死是企业的鬼,甚至儿子、孙子都在这一家企业里当雇员。打破这个状况,于是就有了社会保障制度改革的起源。

我们目前基本上还是围绕企业和私人部门来抓,与它相对应的公共部门的改革是很落后的。公共部门本来是可以分为事业单位和公务员,这是两个群体的改革。我们现在面临着三个台阶,第一个台阶是公务员,小口径是600多万人,大口径是将近1000多万人,没有进入到带个的序列里来,它的待遇水平平均要比私人部门高一倍左右。第二个台阶是没有参加事业单位改革的那些事业单位,有些事业单位一直到现在也没有参加社会保障体制改革,还是呆在传统的财政体制内。全国将近三千万事业单位的人员,这一部分人员占三分之一,大口径全国事业单位是3000万人,没有参加改革的是1000万人。第三个台阶大约有2000千多万人,在上世纪90年代中期参加了社保制度改革,指它的缴费参加了改革。可是改革以后突然发现养老金的水平降低了很多,一旦让他们拿这样水平的养老金,就会形成社会和事业单位的分裂,于是现在就没有让这些事业单位(当然他们也不愿意)去拿企业的养老金。但是它在前端已经把钱交了,于是这部分人两千万人形成了一个半路的非常尴尬状态。我改我倒霉了,每月扣8%的缴费,收入比没有改的少了8%,这么多年下来少收入了多少钱。于是这三个台阶就形成了。

2008年2月,国务院常务会议决定5省市事业单位参加改革试点,可是5年多过去了,这些省市的事业单位改革试点也没有真正启动。2011年实施的社会保险法又提到了事业单位的改革。我们现在是说在进行事业单位的分类,先分类后养老金改革。分类以后,事业单位的社保制度就要有不同的类别,难道不同的事业单位还会有不同类别的社保制度吗?事业单位分成三大类,其中第二大类最复杂,又分成三小类加在一起。如果再把社保制度分成三六九等,恐怕这个制度碎片化状况就更为严峻了。所以分类改革应该是分类改革,养老金改革应该是养老金改革,他们或应该同步进行,或是应该分离出来。我们现在改的都是私人部门,公共部门改革一直没有什么实质性的进展,而公共部门的改革恰恰成了全国关注的一个焦点。连续三年,在三月份的“两会”之前,在人民网的调查当中这个问题的关注度都是名列前茅。所以大家都反对其它社会保障制度,原因不是因为改革本身,而是因为双轨制,尽管它跟双轨制没关系。所以,这项改革已经越来越像法国社保制度改革那样受到阻力。我在法国待过,1995年法国爆发了战后以来最大的社会骚乱,所有城市都骚乱起来了,上街反对养老金改革,反对提高退休年龄。从此以后,法国只要每次提改革,要提高退休年龄,每次都被群众游行顶回去了。法国每一次游行,走在队伍前列的不是那些要退休或者是已经退休的人,而是高中生。高中生反对退休体制改革有意义吗,退休是他还有几十年才会面对的问题,但是他走在最前面,成为运动的主力。因为这场改革或者是反对改革已经成为社会对峙的一个焦点,所有群体不管什么年龄、什么性别、什么职业都在这个焦点上,所以他们要成为一个对峙最前端的发泄群体。

    第五个方面,重非缴费型制度,轻缴费型制度。缴费型是五险,非缴费型制度很多。目前来看最棒的一个制度和支出最大的就是低保。其中有很多学问,我这里不多说。由于缴费型制度比较复杂,我们对相对简单和无须有制度机制建设的制度,因为财政资金容易一些,还是比较重视的。这种倾向在国外有,在中国同样也存在着,这是我们目前需要改进的地方。

第六个方面,重制度不断累加,轻制度难点攻关。在过去十年里,我们经历了在立法上对社会保险法多年的论证,最后终于通过了。但是在制定社会保险法过程中,有几件事没有跃过去,其中有一件事是征缴体制。1999年有一个社会保险费征缴条例,条例规定,征缴主体可以由省级人民政府选择,或是地税部门,或是社保经办部门。因为1999年当时争执不下,就做了这样一个可以自己选的规定,于是留下了祸根。在这两个部门之间,都说应该由自己负责,客观上说也是半壁江山,地域上大约一半一半,人口上大约一半一半,现在还是这样,成了个难点。全世界没有一个国家征集社会保险费,要由两个部门来征缴。这个难点恐怕要永远的留下去了,除非领导很厉害拍桌子,但是现在这样的领导恐怕不太容易看到了。这种双重征缴恐怕要成为一个特例。还有一些难点,比如说空帐。截至到2011年底,我们的记账额是2.5万亿,空账是22200亿,做实账户的是2703亿。我们的试点搞了十年,到现在也没有什么结果。这个试点时间越来越长,扩大的覆盖面省份越来越多,空账反而越来越大。最开始试点的那个省,现在反而开始倒退了,当时文件规定做实账户试点的钱不能挪用,但是由于现在账户有1000多个亿了,它的收益率和投资体制太落后了,活期的银行利息放在那可惜心疼,就允许它每年用于支付当期养老金的缺口。这个决定虽然是理性的,但是与制度设计不符,与当时文件规定也不符。是真理对还是制度对?制度的设计是根据真理设计的吗?这成了说不清楚的一件事,下一步怎么处理它也说不清楚,于是大家就这样过下去,这个难点没有人去解决它,试点试到什么时候也没有一个说法。所以这个制度建设的难点攻关被忽视了,基本上是绕道走。这是制度设计存在的一个核心问题。以上是我从六个方面谈了现在存在的问题。

下面我讲第三个大问题,改革的瓶颈。我们的改革瓶颈有三个方面,一个是制度的公平性,一个是制度的便携性,一个是制度的可持续性。

第一是制度的公平性。体现在两个领域,一个是横向的领域,一个是纵向的领域。横向领域是,不同人的制度设计是不一样的。我们的大制度有城乡两个,小制度还有几个,比如刚才提到的公务员、事业单位等等。沿海地区还有好多小制度,尤其在长三角地区很多小制度,有的开发区有自己的制度,开发区的工人想回到市里回不去,制度设计是有障碍的。这种公平性是很差的。全世界的制度,按照是否是碎片化来分有两种。一种是德国俾斯麦模式,他建立的这个制度就是碎片化的,是按人群设立的。还有一种是1946年英国整合以后的制度,叫贝夫里奇(音译)制度。1942年丘吉尔委托他设计一个制度,于是他整合了以前俾斯麦的制度,变成了大一统的制度。中国是碎片化的制度,但是这个碎片化的程度不如法国、比利时、希腊、德国那么高。这些国家的碎片化非常高,比如巴黎舞剧院、法兰西银行都是单独一个制度。巴黎舞剧院里面分舞蹈演员和歌唱演员,歌唱演员可以干到65岁,但芭蕾舞演员到40岁就跳不动了。中国制度也是一个碎片化的制度,横向里导致不公平现象是比较严峻的。纵向也有公平的问题。保险制度的功能是烫平人的收入,让人的收入能保证自己一生平滑度过,不要年轻的时候生活非常好,到老了不能劳动了就变得穷困潦倒。我们在烫平过程中的制度设计是有问题的,这个制度是越老收入越多,还是越年轻收入越多?是60岁的替代率高,还是70岁替代率高?每个国家设计理念不一样,而中国是没有这个理念的。我们的设计跟你退休的时间点是不一样的,晚退休可能就占便宜了,于是大家都不愿意提前退休,越晚退休这个单位越好。实际上绝大部分人很矛盾,提前退休可以干第二职业,到别的地方再打一份工,再赚一份钱。我们在纵向烫平上没有一个理念贯彻其中,也缺乏公平性,把人的取向搞的也很纠结。

    第二是制度要适应人口的流动性,有很好的便携性。在美国,你不管在哪个州工作,你可以随便走,收你钱的地方政府是替联邦政府在收。而中国不是,你在北京打工,交钱是交到北京政府。当你到了上海打工,上海政府不承认你在北京交的钱。你再跑到深圳,也是相同的情况。总而言之你是找谁要钱都比较困难,于是闹出来很多官司。最典型的官司发生在南京汽车制造厂,一位职工从厂里下海到深圳打工十一年,最后在深圳退休了。深圳说你拿不了这个养老金,当地规定是必须连续工作十五年才能在这拿养老金。于是他又回到南京,南京也说不行,我的规定是你必须到退休地拿养老金。于是就引起了诉讼,从南京起诉到北京,从东城起诉到西城,变成了一个典型。这个典型的碎片化,带来的问题就是便携性不好,你无法带走。于是就出现便携性损失,2009年之前我们有很大的便携性损失,农民工在深圳搭着棚子挑灯夜战去退保,只能带走账户的钱,单位给你交的20%带不走。农民工说我个人交的8%能带走就行了,于是他就只带走8%。实际上这是他个人的损失,因为单位缴的20%也应当属于农民工,你在这退休或者回家退休也应该享受。因为你退保享受不到,而由当地退休人享受了,这是不公平的,因此便携性这个问题非常重要。

第三是制度的可持续性。我们地区之间的失衡情况非常严峻。全国32个统筹单位、31个省加上新疆建设兵团,还有一半是当期收入不能抵上当期的养老金支付,于是就得转移支付,财政给补贴。还有一半的省是当期的收入大于支出,像广东,有3、4千亿元,还有那么5、6个省每个省都超过上千亿,合在一起占全国累计的一半左右。但是就是这样也没有用,你不能把北京的钱拿到宁夏去用。你的钱是交到当地政府的,于是可持续性就产生问题了。可持续与好多问题有关系,与财政体制和社保体系设计也有关联,不可能提高,一提高就有危险。提高了就有趋向收入减少、收益扩大的一个势头。我也不那么卖力气了,老是盯着每年下指标,一旦统筹层次提高,责任上移,我就没有责任心了,收入有可能减少,收益人有可能增加。这是自然而然的现象,全国1.86亿60岁以上的人口,到时候超过2亿就了不得了。收入趋小,支出趋大,是这个制度的地方主体有道德风险导致的。它导致你统筹层次没法提高,对上级来说不愿意担这个责任,拒绝提高这个统筹层次。省级政府不愿意承担这个责任,所以统筹层次比较低,导致制度的可持续比较差。可持续性比较差还有很多的指标,人口老龄化是一个原因,还有一个愿意是由于第二支柱分布不平均导致的。关于可持续性可以看看这张一个国际机构画的图,第二个红线是中国,越靠上改革的急迫性越急,中国是第二急的,仅次于印度,必须要改。第三是希腊。中国的改革急迫性比希腊还要急迫。下面的分值,分值越多的改革急迫性越强,中国是将近七分,跟希腊差不多,希腊下面的是泰国。

改革的出路就是我要说的核心问题。从两个层次来说,不改革得死或者说你不改革不行,这是一种急迫性。现在所有的制度问题在于统筹层次太低。提高统筹难度有两个,一个是人为的,政府不愿意提高,提高到哪一层哪一层责任大。另一个是道德风险导致制度逆向选择,最后导致制度失效。面对这两个风险,我觉得还是有办法的。提高统筹层次目前不在于缺乏步骤,也不在于认识是否到位,而在于决心。提高统筹层次是非常重要的一项改革,是新一届政府或者是下两届政府改革的重要的方向。第二问题是要重新认识统帐结合的制度。统帐结合要是已经走到头了,我们讨论的问题应该回到案头设计上来,应该重新搞一个什么样的改革方案。如果你认为还可以继续走下去,就应该明确下一步的改革方向在哪里。我觉得对提高统帐层次的第一个问题是有共识的,没有说提高统帐不好。对于第二个问题,如何看待目前社会统筹和个人账户相结合这样一个制度有争议,这是一个关键。我认为统帐结合的制度应该改了,最佳的一个过度性的制度设计是NDC,是民意上的扶持,也就是目前瑞典等7个国家实行的制度,这是目前能看得到的最好的过度期的办法。第一个好处是可以避免天文数字的转型成本。现在空账就两千多亿,要是做实的话数据太大了。第二个好处是避开落后的投资体制。第三好处是可以实现我们当初的目标设计,就是加强多缴多得的作用和激励。模拟帐户,就跟在银行存钱一样,多存多取,少存少取,你的本金加上利息就是你将来拿的钱,清清楚楚。第四个好处是透明性好。一打电话、一上网就知道你账户有多少钱。第五个好处是激励性比较好。由于多缴多得,交多少将来拿多少,非常透明,你一眼可以看到头,所以你愿意多缴,愿意多干活。至于滞留劳动市场多少年,是否提高退休年龄全在于你了。家里要是有钱你40岁就可以退休,家里没钱就多干几年,激励性比较好。现在大家都在逃避这个制度,又不想丢掉这个制度。新农保五个档次85%的人交的都是100块钱,交300、400、500块钱的人很少很少,人人都承认制度激励不好是一个根本的原因。制度的激励性让大家都参与进来是最好的。2.5亿的农民工加入不进来公平吗?公平这个概念在不同的历史阶段有不同的含义。我觉得结构上要调整了,作为研究者之一我还是比较着急的。今天就讲这些,谢谢大家!