“现在中国土地制度是一个二元分割的权力体系，实行的是国家垄断和政府管制的办法，农地转为建设用地要通过国家的批准。一切问题都是由此而发。要解决这个问题，并不需要改变两种土地公有制的制度，只要实现同地同权同价，放开农村建设用地的市场，让它能够流通，就能解决中国土地问题。”９月６日，天则经济研究所研究员张曙光在于北京举行的中国经济５０人论坛上如是说。这个话题的一个背景是近日国务院对征地条例的修改。张曙光认为，修改的结果并没有多大的变化，虽然新的政策方向是对的，但如果不解决中国现存土地制度中的一系列问题，政策是否能落实还得划一个问号。
二元分割的土地政策
 张曙光分析了目前我国的土地政策——目前农地和非农地是不同的部门按不同的规则进行管理。
 农地政策主要由土地承包法来规范。第一个特征是实行集体所有制和家庭联产承包责任制。第二个特征是农地只能用于农业，用于非农业必须通过一定的转用手续。具体内容包括：农地地权的属性，土地承包原来作为使用权是一种债权，但从《承包法》制订后逐渐向物权转化，《物权法》出台后，成为物权。土地承包的期限在延长，使农民对土地能进行长期投资。第三，国家规定了土地发包方和承包方的权利，主要在于限制发包方侵犯承包方的权利。２００５年最高法院出台了有关的司法解释，使得农民的承包权成为可实施的权利。此外还进行了土地的发证登记工作，承认了土地承包权的流转。
 张曙光认为，农地制度在变迁的过程中，基本方向是对的。它的权力主体在个人化，排他性在加强，使得承包权得到了法律上的保护。
 非农地政策比农地政策复杂得多，除了土地管理方法和实施条例，还有中央和管理部门的一系列管理规定。比如２００４年国务院的２８号文件，２００６年的３１号文件，都是关于土地问题很重要的文件。农地转为非农地，操控主体不是权利主体而是政府部门，权利主体是被排除在权利实施之外的，这是很重要的特征。
 农地转为非农地，要依靠国家的程序。第一，农地转为非农地国家实行指令性计划管理。３１号文规定实行首长负责制，保护耕地，限制转化。第二，加强政府的行政审批，审批权在国务院和省市自治区。第三，任何人要使用土地进行建设，必须使用国有土地，包括国家的土地和国家征用农民集体的土地。
 张曙光认为，第三条的问题很大，其涵义是借此逐渐缩小集体所有制，扩大土地国有化。《土地管理法》第４３条第１款有一个例外规定，“农村要搞乡镇企业，农民要盖房，可以使用集体土地”。他说，这条本身很重要，但有违法理，“既然土地是我自己的，我要使用，却还要经过审批。”
 农地转为非农地要按土地的原来用途补偿。这样土地的增殖利益，土地的权利主体是拿不到的。原有用途与最后升值之间的差距很大。征地之后，国家的使用方法一个是划拨，一个是出让。张曙光认为，搞公共基础设施建设是划拨，按原用处补偿，实际上是让农民承担一部分基础设施建设的成本，因为它给的不够。而土地出让尽管数量很小，价格却很高，收取土地出让金和税收，中央和地方分，但实际上是把农民排除在出让之外，不能分享出让的收益。他认为，这种政策才是造成中国今天农地问题的根源。
三大不良后果
 张曙光指出，这样的政策造成了三大不良后果。
 首先是直接侵犯了农民的利益。他说，要看到农民最主要的财产就是土地，有了土地才能把自己的劳动与土地相结合，才有劳动权。征地以后，农民没有了土地，没有了财产，变成了既失地又失业的农民。失地农民中很大一部分都是这种情况。补偿是损失的补偿，没有包括农民发展的权利，不是市场谈判讨价还价的结果，也不是一个权利主体自愿的行为，而是被迫的行为。这种状况使得农民确实不能分享城市化的好处。
 上海社科院经过调查得出结论：在征地的过程中，从农民手里拿地时，１公顷土地３５～４５万元，也就是１亩土地３万多；拿过去以后，一级市场变成２００多万１公顷，到了二三级市场１０００多万，５０倍于给农民的东西。农民只是拿了１／５０，４９倍全被征地者和其他主体拿走了。
 第二是形成了中央和地方在土地问题上的博弈。中央在土地上的目标有三：第一是要保护耕地，保障粮食安全；第二是保护农民利益，维护社会稳定；第三是保证一定的建设用地，保持经济的持续增长。地方的目标有二：第一是增加地方建设用地来扩大地方的工业和经济发展；第二是实现地方的财政目标和融资目标。地方这两个目标是高度一致的。土地增加了，经济工业可以发展，财政可以增收，融资可扩大。
 他认为，如果不是从目标的合理性，而是从目标的可行来看，地方目标胜于中央目标，所以地方目标可以达到。手段也是地方长于中央。中央的手段是加强计划管理、加强执法检查、加强土地管制。但是这些办法都是要靠地方来实施的，在现在分权的条件下，这几个条件都不能满足。这个博弈的结果赢家是地方。尽管中央在加强对土地的控制，但出现的情况是耕地占用在不断扩大，城市面积比原来扩大了５０％，各个城市搞开发区的面积有３００００平方公里，最多时候６５００多个。
 张曙光说，地方可以用土地出让来扩大工业。用于基础设施的投资也改善了投资条件。土地出让金尽管出让的数量不多，但价格很高，收益很大，占了全部地方预算外收入的６０％左右；有了土地，可以发展房地产和建筑业，这两个部门的税收在很多发达地区占了预算内收入的４０％，在有些地方占的更大。土地问题一头连着财政，一头连着金融。地方上城市发展的基础设施项目，投资小的１０亿元，大的几百亿上千亿元，钱从哪里来？据各地估算结果，财政收入占１０％，土地出让金占３０％，另外６０％全部是土地抵押贷款。任何地方都有土地储备中心，都有开发区管委会，以它们的名义把土地拿到银行抵押，然后贷款投资，潜藏了很大的风险。
 第三是造成城市发展用地和保护耕地之间的冲突。一方面我们要扩大城市用地，另一方面又要保护耕地，现在每年１０００多万亩耕地在流失，这是很清楚的事情，速度现在并没有减慢。城市的无效扩张又更进一步造成了土地的浪费。据统计，中国目前城市人均占地面积１３３平方米；美国是１３０～１５０平方米，但美国土地人均量是中国的１０倍；欧洲是８２平方米。现在很多城市大概有１／４的土地是荒地。张曙光说，现在中国不管是大城市还是小城市，都有非常大的广场和绿地，甚至一些县城也搞六车道八车道，非常漂亮，可想而知浪费多大。
 另一条路：基层和农民土地制度创新
 张曙光说，农地变为非农地不是一条路，而是两种办法。一种是政府征地，这是主要的，也是现在矛盾最尖锐、冲突最大的地方；但与此同时还有另一条渠道，即基层和农民的土地制度创新。前面一条渠道依据的是《土地管理法》第４３条的前半段，后面一条渠道依据的是例外条款。现在全国好多地方都在大规模地这样做，包括现在炒得很热的小产权房。尽管做法里有合法和非法的情况，但确实代表了中国土地制度和政策改革的一种探索。他说，农民能够自己创新，与地方政府的态度有很大关系。没有地方政府的支持，农民不可能做。
 他举了４个案例来说明农民土地制度创新的可能性。其中一个案例是广东南海县农民的土地合作社。从１９９２年开始有大量外商进来，需要大量的工业厂房，农民工聚集，需要大量打工楼。除了政府征地来做这件事，政府在征地的同时给农民留下一定的土地，现在这个地方５０％以上的土地是农民自己开发建设的。集体把土地变成工业厂房和打工楼，然后出租，变成永久的物业，农民一方面有土地的租金，一方面还参与社会劳动，租金占了相当大比重，非常富有。这种做法确实是当地政府默许的。这个转化过程是把原来土地集体的方式通过股权化量化到个人，而土地使用权原来在个人手里，现在在集体手里。这种产权交易确实是创新的办法。
 第二个案例是山东德州开发区，所做的每一步都是合法的。它为农民盖楼让农民住进楼里，如果按照《征地拆迁条例》来买，农民１个人只能买３０平方米，最后是按院子来补偿，一个院子的补偿金是１５万。给农民盖的房子按成本价６８０元／平方米来卖，这笔钱１２０平方米的房子农民可以买两套，一套自己住，一套出租。同时，它征１０亩地给集体留１亩地，都是金角银边，把好地给了农民，等于是第二次给农民补偿。此外，开发区征了农民的地，钱给了集体，但集体不能用，开发区用于建设基础设施，但“借了你的钱给你利息”，产权是农民的。后来开发区发展起来，农民用这个钱去开发物业，政府替农民去招商，农民与企业签订合同，按企业的设计规划来盖工业厂房，与政府盖的厂房没有任何区别。例如皇明太阳能的厂房，就全都是农民的，以每年６０元／平方米的价格出租。农民的土地产权变成了城市的物业资产，这个置换过程就是一个交易的过程。
 张曙光说，只要我们在政策上对头，农民会有各种各样的创造。这些案例都是采用集体经济的办法，没有搞私有化，通过集体合作的方式来参与土地的议价过程。这既是现在政府可以接受的方式，也是现在可以行得通的方法。只要尊重群众的创造，中国的问题不难解决。他认为，要改的就是全国人大做一个法律解释，国家土地和集体土地同地同价同权。但关键是怎样把地方政府与土地的利益关系划断，使它有其他的收入，不再去征地。他建议，可以把现在的土地物业作为重要税收给地方，把土地占用税、土地交易税、土地使用税都合并起来全部给地方，使地方有固定收入，使地方能够对其公共产品的融资有保证。