论坛（上海·2013）研讨会：加快上海开放促改革的重点任务与路径

会议纪要（三）主题发言


新时期上海经济国际化的重点和未来方向

张燕生

    感谢大家给我这个机会把最近研究的一些不成熟的观点作一个汇报。

    一、当前新时期出现的全球变局和中国变局

    危机后的全球变局主要包括以下五个方面：一是美欧推动跨太平洋（TPP）、跨大西洋（TTIP）的自由贸易区（FTA）战略。这不仅是人类历史上最大规模的两大自由贸易区，而且声称要打造高标准FTA范本，为全球治理的未来建章立制。二是推动“双边投资协定”（BIT2012）、“服务贸易协定”（TISA），要打造高标准投资自由化和服务贸易自由化范本，前者纳入准入前国民待遇、国有企业、劳工、环境、业绩要求等新条款；后者要求所有服务部门，包括未来可能出现的新型服务业，对外资一视同仁。三是制定“竞争中性”等国际新规则，限制政府利用优惠政策扶助国有企业战胜民营企业的能力。四是推动全球再平衡战略，鼓吹所谓“中国消费、美国储蓄；中国进口、美国出口；人民币升值、美元贬值；中国服务、美国制造；中国开放、美国撤资”等结构调整。五是利用第三次工业革命即将到来的契机，改变全球能源资源格局、改变全球投资贸易格局、改变全球治理格局。六是通过重返亚太战略，加强与缅甸、外蒙古、越南、菲律宾等地的军事合作，以消除中国崛起对周边小国的军事威胁。

    危机后的中国变局主要体现在新旧模式的交替转换上。1978年的改革开放，急待探索的问题是社会主义基本制度发展下社会生产力问题，是满足人民温饱和建成小康问题，是缩小与世界发展的差距问题。当时强调“发展是硬道理”，是基于一种危机感，再不发展将被开除球籍，这在当时取得了广泛共识。经过35年的快速发展，我国已成为世界第二大国。但原有的发展模式、产业优势和社会结构已很难适应未来进一步发展的需要。要打造中国经济的升级版、实现中国梦，就必须在更高层次、更宽领域、更广视野上，探索能够跨越中等收入陷阱的体制、战略和结构；就必须在引资、引智基础上引制，推动与国际规则对接并符合我国国情和发展阶段的高标准开放、高标准改革、高标准发展；就必须转变发展方式，推动包容性发展、平衡性发展、可持续性发展。不仅在经济上成为高收入大国，而且成为全球负责任大国、开放包容公正的法治大国、低碳绿色生态的文明大国。这也是基于一种危机感，再不改革和转变就将被边缘化，无法实现中国梦。

    新一轮改革开放有三个转型方向。首先，外向型模式和向西方国家开放为主的格局，将转向公平非歧视性的开放型经济，推进向西开放和促进西部开放开发；扩大内需战略，尤其要形成消费增长的长效机制；经济国际化战略，促进人才、产业、资本、市场、城市国际化。其次，不平衡发展战略和东部优先开放开发的格局，将转向机会公平，市场竞争驱动发展；城乡、区域和居民收入差距缩小，基本公共服务和发展援助重心向西部欠发达地区倾斜，向小企业倾斜，向需救助人群倾斜，共同实现中国梦；政府职能重点放在营造良好环境，提供基本公共服务，维护公平正义上来。再次，低成本优势和代工、贴牌、嵌入跨国公司工序分工的格局，将转向自主品牌、职业技能教育和社会和谐组织的大力发展；自主创新、产学研合作、公益型非赢利性创新体系建设；更加重视“两型”社会建设。

    二、上海经济国际化的重点和未来方向

    过去35年，上海为龙头的长江三角洲地区经济已创造了辉煌。未来35年，上海转型的重点和方向究竟是什么？一是上海经济国际化的未来对标和定位。是发展成为新加坡、香港这样的亚太地区自由港城市，还是东京、首尔这样的高端制造和工业服务支撑的国际都市，还是纽约、伦敦这样的世界级国际大都市。如果大家都认为是纽约、伦敦这样的世界领袖城市，那么，上海自由贸易试验区的发展探索定位就应当与纽约、伦敦对标。纽约、伦敦的特点是知识经济、创新驱动、人才云集，而不是自由港、工业城市。

    二是上海经济国际化是旧模式向前迈一小步，还是新模式向前跨一大步。前35年，我们采取区域优惠政策和产业优惠政策先行先试的做法推动改革开放和经济发展。区域优惠政策主要是三个方向，一是沿着经济特区、开发区、综合改革配套试验区方向发展，探索市场化改革规范和途径；二是沿着高新区、高新示范区方向发展，探索科技创新的重点和途径；三是沿着保税区、保税物流园区、保税港区、综合保税区方向发展，探索经济国际化发展的形式和途径。目前，自由贸易试验区（自由贸易园区，FTZ）是沿着海关特殊监管区域向前发展的一种重要途径。为此，申请28公里的范围进行先行先试是个合理的改革尝试。但是，在全球大变局和我国大变局的背景下，尤其面对TPP和TTIP两个跨太平洋、跨大西洋的超大FTA挑战，上海自由贸易试验区究竟应当试什么？是28公里范围内的FTZ，还是浦东全域，然后推广到上海全域、中国全域的高标准开放、高标准改革、高标准发展试验区？最终成为亚太FTA可以选择的中国范本。这是继续前35年旧模式向前走一小步，还是为新35年探索新模式向前迈出一大步的重大战略选择。

    三是以上海为龙头的长三角城市群，以广深港为龙头的珠三角城市群，以京津为龙头的环渤海城市群，以武汉、长沙、南昌、合肥为龙头的长江中游城市群，以成渝为龙头的西南城市群，谁最可能发展成为纽约、伦敦级别的，有能力引领新增长级城市群发展的世界领袖城市？谁最可能集聚全球最优秀的人才、最优质的资源、最有影响力的市场和企业而成为中国经济转型升级的高地和重大平台呢？谁最可能提升全球价格的决定权、规则的制定权、责任的担当权及逆周期的调节能力呢？上海是中国最具备条件进入世界领袖城市行列的。上海应率先培育新需求结构并带动新供给结构转型，带动知识型、创新型、智力型现代服务业的发展；带动中等收入人群从2.3亿到6.3亿人的倍增；加快国际化，“引进来”，本地化和“走出去”，能够成为全球的制造和服务的中心。

    四是上海自由贸易试验区应当在全域内而不是28平方公里内率先探索新一轮高标准的改革、开放和发展。高标准改革包括：率先推进高标准的商流、物流、人流、信息流、资金流的国际化、自由化和便利化；高标准的投资自由化和便利化，包括探索今后可以在中国全域推广的负面清单管理和准入前国民待遇的制度规范、保障措施、法治建设；高标准的服务业对内改革和对外开放，使上海率先成为国内、亚太高增值服务净提供者。高标准改革包括：推动竞争中性改革，打破各种垄断和不合理的干预，建立具有中国特色并与国际高标准制度规范接轨的，公平、规范、透明、有序的现代治理体制和法治；推动探索建立高标准劳工标准、环境标准和知识产权保护标准，政府担当增强维护市场秩序、社会秩序、生态秩序的责任和执行能力；推动政府采购、自主创新、产业政策；加快金融、财税、要素和衍生品市场改革。高标准发展包括：率先实现包容性、平衡性、可持续发展；加快建设境内、跨境、境外一体化的生产和贸易供应链、金融供应链、基础设施供应链、政府服务供应链和人才供应链，显著下降供应链的交易成本和制度成本，提升我国经济和产业上下游、产供销、内外贸的互联互通效率，

    五是上海自由贸易试验区应当率先带动东部沿海地区与西部内陆地区共同开放开发的制度和发展合作，推动整个国家向西开放。新一轮改革的主题词是“规范”不同于过去的“转轨”，这就涉及向哪个方向规范、以什么为标准规范、如何规范的一系列新情况和新问题。在路径选择上，是直接与国际高标准制度规范对接，还是继续“摸石头过河”？是与WTO为代表的国际制度规范对接，还是与美国主导的TPP制度规范对接？是与发达国家现阶段的制度范式对接，还是与同样发展阶段的制度规范对接？是强调与具体国情、发展阶段和“中国特色”基础上的选择性对接，还是先强调国际规范再一步步中国化？这里有一个始终困惑我的问题，就是上海自由贸易试验区未来发展的重点是更加经济国际化还是更加经济自由化？上海自由贸易试验区（FTZ）是建成被物理围网或信息围网包围着的自由港区，还是建成全域高标准国际化、市场化、知识化的全球大都市；是试行今后可以全国统一的负面清单、准入前国民待遇、服务贸易自由化规范，还是多个不同地方的不同规范？

    三、开放促改革与改革促开放之间的良性互动

    在过去的30年，我们有过三次比较大的改革运动，其中有一个案例就是我国加入WTO。当年我们说得最多的有三句话：一是加入WTO是为了积极加入经济全球化、融入世界。其潜在含义，包括把握全球开放和市场化、创新驱动的重要战略机遇期。二是推动体制机制与国际通行规则接轨。这里的国际通行规则主要指WTO所遵循的、为WTO成员广泛接受的市场经济规则。三是“狼来了”，指开放会带来国际竞争压力，形成对国内转型中、发展中经济的“狼冲击”。

    2001年12月加入WTO后，我一直有三个困惑：一是人们长期预期发生的“狼冲击”为什么没有发生，“狼冲击”没有发生，为什么加入WTO后，中国经济社会发展取得显著进步？二是加入WTO后，为什么期待开放后更加推进的改革、调整和转变的步伐却明显放慢了？为什么开放没有促进改革，而是开放前的准备推动了改革？三是真正的“狼冲击”可能发生在未来10年。因此在未来10年，一方面美日欧实体经济会走出危机困境，进入更加强势的全球竞争攻势，不仅包括高端服务、高技术制造和前沿创新，而且包括传统的服务、制造和农业领域，使我国下一步攻城（转型升级）更加困难。另一方面，新竞争对手对我国现有竞争优势形成的威胁越来越大，形成矛盾和风险的积累和叠加效应。

    目前，我国改革、开放和调整的不稳定风险在增大。一是2013年1到4月份海关数据的严重失真，原因主要是套汇和套利。但会导致决策层和经济界对宏观和外贸数据的误判。问题是，一方面，非贸易项下的套汇套利有多大，对宏观经济的影响是什么，更值得关注。另一方面，贸易项下的套利主要发生在综合保税区，充分利用了贸易便利化的通关效率，使人们开始关注自由化后的风险因素。二是5到6月份银行间利率的异常波动，也就是人们讲的“钱荒”。原因是多方面的。其中一个原因是短期资本不确定性的大量进入和流出。2011年9月和今年上半年的金融和货币形势都证明了这一点。在预期高度不稳定的时期，货币部门的措施如不能帮助市场形成合理预期，就可能带来金融秩序紊乱和金融风险。三是今年上半年日本的安倍经济学措施引致了日元大幅贬值，加大了地区经济、金融和货币的不稳定性风险。与此同时，人民币汇率形成机制改革加速，也引致了人民币大幅升值。显著增大了我国贸易企业的经营压力和汇率风险。这也要求在日益复杂的国际和地区形势下，我国宏观调控部门如何从全局而不仅仅是单项措施角度统筹大局、掌控局面、深化改革、防范风险。