论坛（上海·2013）研讨会：加快上海开放促改革的重点任务与路径

会议纪要（五）主题发言


上海进入高收入阶段后的社会政策创新问题

郑秉文

   全国经济成长的四个发展阶段分为制度驱动、要素驱动、效率驱动、创新驱动，人均GDP已经到了“创新驱动”的历史阶段的上海，早已领先于全国。所以“创新驱动”在上海市是理性的，也成为了上海成为经济发展的关键。创新驱动，首先是技术创新。上海是技术创新的重要基地。但是“创新驱动”里还一定要包括“制度创新”，制度创新甚至比技术创新更重要，因为在高收入阶段，软实力常常比硬实力更重要，软实力经常创造出硬实力。所以“制度创新”应是上海经济发展的根本驱动力。“制度创新”既包括“经济管理制度”（宏观经济上的税收、金融等，还包括微观上的营商环境、企业、企业激励机制等），还包括“社会管理制度”；社会管理方面的制度创新将是未来上海可持续发展和可持续增长的重要支撑，是上海进入高收入阶段之后的社会保证。否则，社会管理跟不上，将不利于经济管理方面的制度创新（例如，建立国际金融中心等）和技术创新（吸引技术人才），也不利于高收入历史发展阶段的社会发展特征（例如，中产阶级规模不断扩大，建立橄榄形的社会结构）。

   下面我谈谈三个制度创新问题：一是上海的住宅体系建设取向问题，二是社会保障制度建设的问题，三是养老服务业的市场作用问题。

   一、关于住宅体系的制度创新问题

   这个问题很重要，2011年中国住房自有率官方统计数字为86%，为世界最高。住房自有率是指居住在自己拥有产权住房的家庭户数占整个社会住房家庭户数的比例。自1998年中国实行住房货币化和商品化改革以后，未购买的住房拥有的也是永久居住权，在特定历史条件下其实际效果和拥有产权的概念是差不多的，所以中国的实际住房自有率要高于官方统计的86%。住房自有率过高，如果经济发展水平不能与之相匹配，就会产生问题。其中，住房自有率过高是房地产价格高企的部分原因，它不利于人才流入和创新驱动的可持续发展。经济发展水平不能与之相匹配，就容易产生拉美式的“贫民窟”。

   欧洲的经验表明，住宅（社会住宅）保有一定规模，意义重大。既能有利于平抑楼市价格，稀释楼市泡沫，还可吸引外来中产阶级和创新人才，促进创新驱动，既能吸引年轻人口，稀释人口老龄化，享受人口红利，还能减少次贷危机，隔断房地产与银行的坏账资金链。欧洲国家住宅体系的重要特点在于，要保有相当比例的公共住宅，因此欧洲的住房制度是成功的，美国的公共住宅大约只有100万套左右，不到1%，是不太成功的。美国之所以出现次贷危机就是因为住房自有率比较高，同时国家建立公立房贷机构极力鼓吹贷款抵押，结果导致其住房过度金融化，一旦资金链断裂就会形成银行的坏账风险。

   “十二五”期间，上海市计划通过构建廉租房、经济适用房、公共租赁房、动迁安置房“四位一体”的保障性住房体系，供应各类保障性住房约100万套。但经适房和动迁房都是商品房的性质，是要出售的，上海公共住宅只包括廉租房和公共租赁房，其中廉租房7.5万套，含租金配租和实物配租两种形式，公共租赁房18万套。这样估算起来，上述合计大概在20多万套，仅占上海800万家庭户数的2.6%，这个比例很低，上海应该加大力度，欧洲国家大概在15%到20%。上海在保障型住房建造时应保有相当比例的公共住宅，这些住宅不能销售，只能出租，保持流动性，建立退出机制。一般来说，政府拥有的公共住房具有这样四个作用：像平准基金一样平抑楼市价格，对楼市泡沫具有抑制的作用；吸引外来中产阶层和人才的流入，有利于促进上海创新驱动；可以吸引青年人口流入上海，稀释上海的人口老龄化程度；稀释住宅金融化程度，减少银行抵押次贷危机的诱因，防止次贷危机导致的金融危机。

   为此，上海应该集中资源，打造保有一定比例的公共住宅（社会住宅）的体系，比如10%（那就是80万套）；从而建立一整套公共住宅服务体系，既将之作为一个产业，又将之作为一项公共服务业，同时还可吸纳劳动力的一个重要领域。建立公共住宅体系，这是新型城镇化的题中应有之义，高收入地区对此要予以考虑，上海应先行先试，走出新型城镇化的“制度创新”的一个新路来。

   从国际经验教训上看，有些国家住宅自有率也很高，但经济发达的国家存在贫民窟的现象就较少，而经济发展水平较低的国家就容易出现贫民窟。比如阿根廷与意大利的住宅自有率都很高，他们都是75%，但意大利的人均GDP是阿根廷的4.4倍，且意大利的公共住宅比例要高于阿根廷；玻利维亚与瑞典的住房自有率都是60%，但瑞典的人均GDP是玻利维亚的25倍，并且瑞典的公共住宅是非常发达的；巴拉圭的住宅自有率与英国和卢森堡相同，都是71%，但卢森堡人均GDP世界排名第一，而巴拉圭排名第118位，卢森堡的人均GDP是巴拉圭的45倍。这些国际比较的数据给我们三点启示：一是住宅自有率与经济发展水平之间既存在一定相关性，但又没有必然性；二是如果住房自有率过高，而经济发展水平不能与之匹配，就容易产生拉美式的“贫民窟”；三是拉美国家的公共住宅比重很低，这是产生拉美式贫民窟的原因之一。

   二、上海的社保制度改革和参数调整问题

   这是上海独有的一个问题。第一，要坚持统一制度，提高财务可持续性。两年前上海已经打通了“城保”（城镇职工社会保险）、“镇保”（小城镇社会保险以及“综保”（综合保险）三个小制度之间的通道，这就立即缓解了上海财政的压力，使上海的城镇养老保险制度的财务可持续性立即得到了提升，同时又统一了制度，拆除了制度碎片化导致的便携性障碍。这个重要举措为缓解上海企业缴费负担也打下了基础。多年来，上海养老保险企业缴费比例高于20%的全国平均水平，与外地相比较，这就增加了上海的企业负担，影响了上海企业的竞争力。目前，在三个小制度已经打通的情况下，可以将缴费比例降至20%。

   第二，提高农民工参保比例，稀释赡养比。截至2012年末，上海市城镇职工基本养老保险参保人数达到1326.38万人，比上年末增加35.50万人。其中参保职工947.98万人，离退休（职）人员378.40万人。参加城镇职工基本养老保险的农民工人数为340.81万人。农民工参保比例由此看来是34%，比全国17%正好高出一倍，是个成就，但是还应提高。这是一举两得——既保护了外来人口比例，同时又稀释了赡养率，提高了制度收入和支付能力。

   上海外来人口占比40%，而广东省的外来人口仅为21%，北京是36%；上海这样高的外来人口比例是上海的一个独特优势，它将会大大增强制度的财务支付能力，大大改善制度的财务状况。全国农民工参保比例不到20%，上海参保比例虽然已经很高，为37%到38%，但仍有很大的提高空间，提高农民工比例，会大大稀释制度赡养率，极大提高制度的财务能力，所以上海应该利用这个人口结构的优势。从城市化率来看，上海也有优势：广东居住城镇的人口占比常驻人口的比例为66.2%，北京是86.0%，而上海是高达90.0%，上海的非农人口甚至高达93.5%。上述数据可看作是城镇化率，也就是说，上海的城镇化率高于其他直辖市，更高于广东，所以在社保制度方面，其正规部门比重要大一些，是有利于扩大参保率的，有利于保证缴费收入，上海应该把这些人口结构的优势资源利用起来。

   第三，投资体制改革先行先试，扩大投资渠道，提高收益率。目前上海“五险”基金规模已经达到1100亿元，城镇养老保险基金加上新农保一起为600多亿元（这里包括个人账户做实试点的110亿元），规模不小了，但根据目前的投资政策还主要放在存款专户上，收益率不到2%，根本跑不赢CPI，基金贬值风险与日俱增，这严重影响了社保制度的公信力；虽然上海的这个投资策略是与全国的大政策相一致的，因为全国的社会保险基金投资体制没有动，但是上海是否可以先行先试？全国的投资体制改革前两年有所动作，广东去年先走了一步，委托1000亿给全国社保基金理事会；基本社会保险基金和基本养老保险基金的投资体制进行市场化改革这个大方向是既定的，不能动摇的，这个改革是必须的，有条件的地方应该先行先试，为中央统一改革先搞个试验田。建立国际金融中心，养老金的投资体制改革也是题中应有之义，至少不能排除在外。

   第四，建立多层次多支柱的社保体系，平衡“三条腿”，即基本养老保险制度、企业年金、延税型商业养老保险产品。上海的企业年金在全国是领先的，目前大约有350亿元的积累，但空间仍很大：一是上个月人社部和民政部刚刚联合颁发了一个鼓励社会团体、基金会和民办非企业单位建立企业年金的文件，而上海是这些社会团体最为集中的地区，应该积极响应，全面推开；二是上海是优秀央企和国企较为集中的地方，国资委前几天刚发了一个国企规范收入分配的198号文，提出了九条措施，其中规定不得购买商业性养老补充保险，还规定“没有建立规范企业年金制度的企业不得继续实施补充养老保险计划”，这都为上海深挖国企年金市场带来了机会；三是上海的高校、卫生医院系统等事业单位非常集中非常密集，这是职业年金的一个大市场，重要的是，这些事业单位对此是有需求的，应该满足他们的需要，为他们建立职业年金，这也是为事业单位养老金改革做贡献和打基础。四是税递延型养老保险试点的舆论已有几年了，但一直没有落地，构建一个延税型的养老金体系应继续为争取该政策落地而进行努力。上面四个领域应该成为构建国际金融中心的重要指标之一。

   三、上海养老事业发挥市场作用的问题

   上海应该先行先试，极探索制度创新，大力发展养老机构。从全国来看，上海是人口老龄化最严峻的城市，老工业基地的负担也最为严重。当然，上海也是养老机构最发达的地区，规模最大、设施最好、管理最先进的养老机构基本都坐落在上海。但是，上海的养老机构的发展也同样受到政策的极大约束，民间资本投资的养老机构难以持续发展，上海应发挥市场的作用和力量，积极探索新型的养老机构发展模式。这说明，要突破单一的政府投资模式，大包大揽的模式难以满足人口老龄化趋势的需要和多样化的社会需求，应鼓励民间资本流入，政府不要单打独斗，要发挥市场的力量。但是上海面临的困难与全国其他地区一样，是政策上的困境，这个政策困境至今没有突破：包括上海在内，全国的养老机构分为公立机构和民办机构，但在民办机构的发展上存在较大障碍。

   根据政策，民办养老机构分为两类，一类是商业性养老机构，在工商部门注册，完全是企业化待遇，他们难以与公立养老机构竞争，不能享受国家对养老产业的优惠政策，这类完全企业化经营的养老机构难以发展起来，甚至连生存下去都很难；另一类是公益性的，在民政部门注册，可以享受一定的优惠政策，但是根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《企业所得税法实施条例》等相关法规的规定，这类机构面临的政策约束包括：投资人投资后不享受任何财产权利，不能分红，不能贷款，不能设分支机构，不能享受免税，等于是捐款，这势必影响投资人的积极性，因为投资了就变成公益了。上海有“亲和源”等很好的民办公益性养老机构，他们都面临这些政策困境。

   上海应该积极创新，探索走出一个“第三条道路”来：在企业化经营和公益性养老机构之间，走出一条新路，要明确出资人是投资，而不是捐赠，首先要确权；其次，经营中要允许有一定限制的回报和一定比例的分红；再次，要一定规模的贷款权利；最后，要允许建立连锁店和分支机构。其实早在2000年，国务院在转发民政部等11部委发布的《关于加快实现社会福利社会化的意见》(国办发［2000］19号)就做出明确提出了“大力推进社会福利社会化”的口号，随后2005年民政部发布的《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》也提出了类似的口号，于是深圳在2005年就规定将不再增设官办养老机构。据悉，温州目前正在积极探索颁布一套较为符合实际的政策。所有这些都说明，“社会福利社会化”的改革还存在很多政策困境，“民非”的性质及产权归属问题没有准确的界定，法律法规严重滞后，这些制度创新的空间，都统统留给了上海。