中国经济50人论坛10位成员，历时2年完成一份关于节能减排的报告，提出在全球气候变暖已成为事实的今天，节能减排需要全球的参与合作。能否有全球的合作，在很大程度上取决于是否有一个相应的激励机制。建议新增第三协作减排机制即“国家间协作减排计划”(IC P)，在发达国家和发展中国家共同开展。

    这10位经济学家分别是：中央财经领导小组办公室副主任刘鹤、中国人民银行原副行长吴晓灵、中央汇金投资有限公司总经理谢平、国家税务总局原副局长许善达、中国改革基金会国民经济研究所所长樊纲、中国发展与改革委员会宏观研究院副院长陈东琪、中国社会科学院人口与劳动研究所所长蔡昉、中国发展研究基金会副秘书长汤敏、清华大学公共管理学院教授胡鞍钢以及北京大学原中国经济中心主任、现任世界银行副行长林毅夫。

    全球气候正在变暖

    全球气候变化已经逐步变成全球科学界、政界、商界关注的重要问题之一。于2007年11月发布的政府间气候变化专门委员会(IPC C )第四次评估报告综合报告指出，气候变暖已经是一个可以证明的事实。而且人类活动，特别是工业革命以来对化石能源的大量需求造成的碳排放，很可能是造成该现象的主要原因。大量研究表明，如果人们不采取任何行动，按照原来的模式发展，继续大量排放温室气体，将会造成气候进一步变暖，将给整个人类社会带来巨大损失。

    继续当前趋势而不采取任何行动的话，英国经济学家斯特恩在2006年发表《从经济学角度看气候变化》专门报告(又称《斯特恩报告》)，预计未来50年内全球平均气温将可能增长2-3℃。气候变化将对全人类的基本生存要素造成重要影响，包括健康、水、食物、土地利用和环境。融化的冰川将增加雨季的洪水风险以及降低干季的淡水供应，这将至少影响全球六分之一的人口，特别是印度、中国部分地区以及南美安第斯山脉。海平面的上升将导致数以亿计的居民遭受严重的洪水灾害，特别是东南亚以及太平洋地区岛国和大批的海岸城市如纽约、伦敦、东京、上海、香港及孟买等。海洋酸性将对海洋鱼类造成不利影响。较低的温度增幅尚有望增加农作物产量，但如果超过2-3℃将不可避免地造成减产，非洲地区影响最甚，将有数以万计的居民食物短缺。气候变暖还将造成世界范围的居民死于营养不良和热效应，如热带细菌及登革热均有可能在全球传播。此外，到本世纪中叶海平面上升、洪水灾害及干旱等问题将导致约2亿居民永久迁移出居住地。生态系统将变得更加脆弱，研究表明在2℃的涨幅下，15-40%的物种将会灭绝。

    生态环境的恶化以及各种极端灾害的可能出现将 给 世 界 各 国 带 来 巨 额 的经济损失。《斯特恩报告》是其中最新的研究。斯特恩采用了综合评估模型计算了人类的期望效用，预测表明如果任由气候变化而不采取任何行动将可能造成人均福利较目前水平降低20%，代价巨大。

    发展低碳经济已成为全人类的必然选择。但是，发展低碳经济需要世界各国共同、一致的行动。温室气体排放、气候变暖这一全球公共物品的特性决定了仅凭个别国家的努力是徒劳的。个别国家的减排计划和发展低碳经济的行动有可能产生“碳泄漏”现象，导致限制实现温室气体排放的目标无法实现，削弱了低碳经济政策的作用和低碳技术的价值。而该结果又为其设置国际间低碳技术转让和合作壁垒提供了借口。当前的先进低碳技术仅仅为一些发达国家所有，但由于缺乏合理的市场和转让机制，众多发展中国家根本无法支付或得到这些技术，更谈不上发展低碳经济，进而使得控制温室气体排放成为空谈。因此，需要建立一个全球公平、有效的减排体系和低碳技术市场，加大低碳技术研发投入和政策扶持力度，同时促进国家间合作，消除技术转让壁垒，加速技术转移和普及，共同走向低碳经济。
   
    中国发展低碳经济面临挑战

    作为一个发展中国家，一个能源生产消费大国和温室气体排放大国，同时也是一个负责任的国家，中国正面临着巨大的减排压力。

    目前中国的人均C O 2排放不到发达国家平均水平的三分之一，但政府高度重视气候变化，以负责任的态度，已经采取了一系列减缓温室气体排放的政策措施。可以说，中国走可持续发展道路的决心是坚定不移的。2007年5月30日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，审议并决定颁布《中国应对气候变化国家方案》。国务院决定成立由温家宝总理担任组长的国家应对气候变化领导小组。

    但是，中国发展低碳经济面临挑战，主要来自于四个方面：

    第一，能源结构：中国是世界上少数几个以煤为主的国家。与石油、天然气等燃料相比，产生单位热量燃煤引起的碳排放比燃用石油、天然气分别高出约36%和61%。由于调整能源结构在一定程度上受到资源结构的制约，以煤为主的能源供给和消费结构在未来相当长的一段时间将不会发生根本性的改变，使得中国在降低单位能源的C O 2排放强度方面比其他国家面临更大的困难。

    第二、社会经济发展水平：世界各国的发展历史和趋势表明，人均C O 2排放量、商品能源消费量和经济发达水平有显著正相关关系。中国是正处于工业化初期的发展中国家，经济增长方式粗放、能源结构不合理、能源技术装备水平低和管理水平相对落后，导致单位G D P能耗和主要耗能产品能耗都高于主要能源消费国家平均水平。未来随着中国经济的发展，能源消费和C O2排放量必然还要持续增长，减缓温室气体排放将使中国面临开创新型的、可持续发展模式的挑战。

    第三、温室气体排放总量：中国的温室气体排放总量比较突出，而且其中“内涵能源”比例较大。所谓“内涵能源”，是指产品上游加工、制造、运输等全过程所消耗的总能源。鉴于中国当前的经贸结构，必然存在巨大的“内涵能源”出口净值。根据估算，2006年中国产品出口造成C O 2排放约19.8亿吨，在当年全国化石燃料燃烧C O 2排放总量中占35%，其中净出口对应的C O 2排放约8.2亿吨，约占总量的14.5%。

    第四、锁定效应：所谓“锁定效应”，是指基础设施、机器设备、以及个人大件耐用消费品等，其使用年限都在15年乃至50年以上，其间不大能轻易废弃，即技术与投资都会被“锁定”。中国在积极发展电力的过程中，如果未能避免传统燃煤发电技术的弊端，则这些电站50年后还会像现在这样较多地排放碳。届时，中国必然已正式承担减排义务，将相当被动。如何在发展过程中，超前运筹，避免锁定效应的束缚和后患，是一项紧迫而现实的挑战。

    现行国际合作机制存在问题

    当前的碳市场有三种形式。第一种是“限制和减少排放的量化目标”贸易机制(Q E L R O trade)，或称“碳排放许可交易”。其中以“欧洲排放交易体系”(EUE ST )为主，买卖欧盟颁发的排放指标(E U A s)。第二种是基于项目的交易，即清洁发展机制(C D M )，其交易方式为发展中国家向发达国家出售核准后的减排量(CER s)。第三种称为联合履约机制(JI)在发达国家和经济转型国家内部实施碳交易。它们也是《京都议定书》提出的三个灵活减排机制。中国和所有的发展中国家一样，只能通过CD M参与其中。

    C D M设计了两重目标：a)帮助发展中国家在实现可持续发展的同时为减缓气候变化作出贡献；b)帮助发达国家和经济转型国家实现他们的限量减排目标。但在实施中，C D M的两个特点影响了其目标的实现。

    首先是价格问题。和“欧洲排放交易体系”相比，C D M在低端价位上交易。绝大部分的C D M项目交易价在8-14美元之间。欧盟碳贸易市场的价格大大高于C D M交易价格。在欧盟碳交易的第一阶段(2005-2007)中，平均价格在24美元(19欧元)和22美元(17欧元)上下浮动。2008年，欧盟碳交易进入第二阶段，开始承诺“京都议定书”的减排目标，这对碳价格将起决定性影响。德意志银行2008年6月预测，如果严格排放许可的分配，欧盟第二阶段的碳交易市场的价格会在每吨35欧元的水平。

    如果把碳市场看作是一个横轴，位于低端的是C D M的减排量交易，规模小、价格低；高端是欧盟碳排放许可交易，规模大、价格高。虽然欧盟的“限量-交易”制度允许经过核证的“减排量”进入“排放许可”贸易市场。但由于种种因素，这个“进入”的程序复杂、风险大、交易成本高；加上为了避免“碳泄漏”，将排放转移到发展中国家，所以“进入”从开始就受到限制。欧盟委员会在2008年的政策草案中已经明确提出，由于国际社会不能对“京都议定书”后的减排目标达成协议，欧盟碳交易计划将不再接受2012年后的C D M项目产生的“核准减排量”交易。

    其次，C D M 处于碳市场的边缘位置。从全球看，欧盟碳交易体系是最大的碳贸易市场，而且发展最快。2007年，交易额达到500亿美元，市场份额一直领先，为78%以上。2006年，发展中国家通过C D M的一级交易，为国际碳市场提供了5 .3亿吨二氧化碳交易量，价值为58亿美元，占市场总额不到19%。中国约占其中的60%。C D M交易一级和二级交易相加，占市场份额的20%。2007年，C D M一级市场的减排量交易略有上升，达到5 .5亿吨，交易额为74亿美元，但市场份额下降到12%。同年C D M交易的主要增长在二级市场上，交易量达到2.4亿吨，交易额达到54亿美元，大约为2006年的10倍，市场份额增长到8.5%。

    碳市场的“限量-交易”的规则将发展中国家排斥在市场之外。而发达国家的历史排放责任及其目前的排放状况是碳市场缺口不断加大的主要原因。没有发展中国家的参与，二氧化碳这一新型商品就不可能在全球公平流动，无法体现公平、有效和低成本减排的原则。

    具体到中国来看，中国C D M市场虽然活跃，但技术转让的水平非常低。如果把国家节能减排目标作为参照的话，C D M在中国实践的结果远远不能满足国家实现节能减排目标的技术和资金的需求。要实现国家的节能减排目标，需要大规模的新技术的开发和运用，需要基础设施的更新，需要淘汰传统技术，对重点高耗能产业进行技术改造。而C D M项目规模小，交易成本高，在企业层面一次性操作，在国际碳市场以低端价格交易。这些特点使C D M都制约着它在减缓气候变化中的作用。

    实践说明，应对气候变化的挑战，需要一个促进大规模减排的国际合作机制。否则，减排的公平性、效果和效率都会大打折扣，也会大大增加全球减排成本。
   
    国家间协同减排计划

    ICP可谓一个中间机制，在发展中国家承担目前定义下的量化减排目标之前，和发达国家平等合作，参与全球碳交易，实行规模减排。

    IC P置于《联合国气候变化框架公约》(U N FCCC)和《京都议定书》框架之下，接受缔约方大会的监督，并向其报告。IC P认同“公平、有效、低成本”的减排原则，强调包容、透明、参与，强调发达国家和发展中国的合作从始至终贯穿减排的全过程。

    在U N FC C C“共同有区别的责任”原则框架下，IC P有三个条件作为其前提。第一，要承认并接受发展中国家的降低能源强度的自愿节能减排计划参与国际合作。第二，IC P里的减排、技术转让、资金配置目标要符合巴厘行动计划的标准，要可测量、可报告、可核准。第三，要建立国际基金，从资金上支持ICP；这里可以借鉴《蒙特利尔议定书》的成功经验。

    IC P由一个减排东道国(发展中国家)和一个或多个伙伴国在合作的基础上形成。主要的参与者包括参与国的政府和私营部门，以及联合国执行机构(负责协调、支持、监督、评估IC P的谈判、签署和执行)。另外要有联合国执行机构委派制定的国际金融机构管理并实施IC P基金。非赢利/非政府组织在整个过程中也扮演重要角色。

    ICP首先由发展中国家即东道国提出自己国家的自愿减排方案，不仅包括减排目标，而且包括完成减排目标所需要的技术清单和资金投入需求。方案提出后，东道国邀请伙伴国参与共同实施。伙伴国对该计划主要有三方面的承诺：共同承担减排目标；转让减排所需且东道国没有的技术；配置相应资金保证ICP的实施。

    伙伴国对提出的方案进行评估，可提出修改建议，并在U N FC C C的原则下和东道国谈判、协商，最终达成共同承诺，然后形成共同执行的协议。协议要明确各自在减排、资金投入配置和技术转让方面的责任、承诺和收益。协议在国家层面签署，由国际执行理事会(类似C D M 的EB)批准后生效。最终的减排结果，根据各自的承诺和责任计入伙伴国的减排目标。超量完成部分，可按照承诺和责任，在碳市场出售。

    联合国执行机构从评估IC P提案开始，参与计划的全过程。早期，为提案的评估提供技术支持、协助谈判；在执行过程中提供技术支持和监督；后期扮演监测评估的角色。IC P强调透明的执行机制，执行重点在最终目标的实现、阶段成果的产出、联合执行、对各自承诺和责任的履行，以及检测评估执行质量。IC P的执行结果，包括减排、技术转让、资金配置三项，要“可测量、可报告和可核准”。执行过程中需要定期评估，以保证目标如期实现。

    从管理的角度看，IC P采取“自下而上”的减排方式，在行业中实施。如中国的供电行业如果采纳智能型实时电网管理系统技术，可以提高国家电网效率一个百分点，等于每年避免新增二氧化碳4亿吨(V ictor，2008)。交通行业是中国增长最快的行业之一，也是碳排放增加最快的行业，因此蕴涵着巨大的节能减排潜力。在中国，几乎每一个主要经济行业都针对国家的五年发展规划制定各自的五年规划。行业规划本身就是行业IC P的基础。IC P也可以尝试在地区层面实施。无论从哪个层面的IC P，都应把能力建设纳入计划之中。

    IC P在东道国实施，这个国家的政策、制度安排和法律法规体系形成了ICP的实施环境，可能对IC P的执行起到促进或障碍的作用。伙伴国在评估IC P方案时，这些因素都会成为他们决定和判断标准。如：市场是否足够开放、政策是否开明，是否对参与IC P有利等等。30年前中国面临改革开放大趋势，和今天有某些相似之处。当时中国需要外资和先进技术，实现其经济翻两番的目标。上个世纪80-90年代的开放政策，吸引了大量的外资，为经济翻两番和中国30年的经济快速发展做出了巨大的贡献(W u和Zhao等，2009)。今天需新一轮的开放，以促进其经济结构调整和技术进步，向低碳经济转型，实现可持续发展的目标。

    ICP对东道国有大的吸引力，因为它始于东道国，建立在国家可持续发展的战略的基础之上，其中的减排目标都来自于国家的发展战略。所以从一开始，IC P就把国家的发展目标置于方案的中心。

    同时，东道国应该有针对性的开放技术市场，通过开放政策引入国外的技术投资和技术转让，以尽快淘汰过时的技术，更新技术，取得整个行业的技术进步，避免“锁定效应”。从这点看，IC P对东道国的经济可持续发展有长远的正面影响。

    对于伙伴国而言，首先，他们受益于在东道国实现低成本减排，这点已经在C D M的实践中得到证明；其次，他们掌握的减排和低碳经济技术受益于东道国广大的技术市场。如今这个市场的潜力基本上在发展中国家，不仅因为发展中国家的碳排放总量占世界年排放量的一半，而且在短期内还会较快增长。此外，发展中国家人口众多但消费水平低下的现实孕育着巨大的市场潜力。IC P对伙伴国而言，成了他们在发展东道国技术市场的平台。所有掌握混合动力车技术和智能交通管理技术的国家和公司都有可能通过IC P在中国受益。

    伙伴国还可以通过和东道国联合研究开发，建立技术示范项目，通过改造使自己节能减排的技术在伙伴国得到推广和运用，使仍在实验室的技术早日成熟得以商业化。

    东道国和伙伴国共同受益的是在ICP全过程建立起的互相信任关系。IC P启用国际标准和手段进行检测评估。这样做，虽然会对东道国的量化减排提出更高的标准，但这些标准同时也针对伙伴国的资金投入和技术转让，从而保证东道国最大限度从国际合作中受益，同时保证参与各方按照协议履行各自的承诺和责任。由于使用透明的检测评估系统，IC P在一定程度上还可以避免碳泄露的问题。另外，IC P这样“彻头彻尾”的合作关系，不再把发展中国排斥在主流碳市场之外，使建立全球范围的“流动”碳市场成为可能。最后，IC P一旦形成，开始之后，整个过程会变成自觉行为，因为它是一个“双赢”方案。

    要成功运作IC P，还需要两个条件。一个是制度安排或操作IC P的能力，另一个是国际基金用以支持东道国的能力建设。

    管理协调规模减排使之符合国家的经济利益对大多数发展中国家而言是一个新课题。它意味着在减排的目标行业里或目标地区里实行有效的经济协调。这种经济协调既要跨行政级别，又要跨行业界限。没有协调，就无法掌握相应的减排政策是否在基层或企业得到了贯彻。这种协调能力源于市场经济，不是计划经济的产物。IC P虽然内涵激励因素，但要成功运作ICP，东道国的政府需要制度创新，并提高管理和协调规模减排的能力。

    减排资金则必须建立在公共和私营部门合作伙伴的基础之上。公共财政起领导作用，作为激励手段刺激私营部门的投入。