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经济体制改革的若干问题
演讲者:杨伟民    时间:2013-12-05    阅读:719次   
    非常荣幸再次来到长安讲坛。前不久,我们党的十八届三中全会胜利召开,中央做出了一个全面深化改革的决定。我根据自己参与这项工作的一些体会,先从决定起草过程、时代背景、基本特点和文件亮点这四个方面来介绍一下,然后再和大家互动交流一下。三中全会文件的亮点,我想主要介绍经济体制改革方面,因为内容很多,只能挑一部分亮点来讲。
    首先,我觉得要把握一下全面改革60条的历史定位和历史意义。决定阐释了全面深化改革的重大意义,总结了改革开放35年来的历史经验,这也是下一步改革要坚持的基本原则。《决定》提出了我们下一步改革的指导思想、总体思路、主要任务和重大举措。在起草过程当中,注意把握了三个充分体现,第一个是充分体现党的十八大的精神,这不是一个官话,去年我参加了十八大报告的起草,这次决定当中有些内容和十八大报告是一脉相承的。比如去年十八大报告写到,经济体制的核心问题是正确处理政府与市场的关系问题,但是并没有往下说明政府起什么作用,市场起什么作用,留下了一个伏笔。这次的《决定》则有了一个理论上的突破,把原来的市场在资源配置中的“基础性作用”改为“决定性作用”。十八大报告讲到两个全面的目标,叫“全面建成小康社会,全面深化改革开放”,如果仔细看这两个目标,前后文字从语义上来讲是不对称的,前面讲的小康是一个发展的状态和一个远景,后面讲的改革开放是一种动作或者说是一种行为。当时没有提出来和小康社会相对应的改革目标,是要使我们的制度更加成熟更加定型。这次的《决定》则讲到了一个新的改革目标,就是要实现推进国家治理体系和治理能力的现代化,这就是一个国家制度体系现代化的目标,我们改革最终要形成这样一种国家治理体系。
    第二,体现了习近平总书记一系列的讲话精神,我会在下面的讲解过程中提示哪些内容体现了习总书记讲话精神。
    第三,体现了全党各族人民全面深化改革的愿望和要求。在起草之前,我们在全党范围征询对全面深化改革的意见和建议。在起草过程当中,我们又收集了大量的社会各个方面关于改革方面的一些建议、意见、文章、报告和课题,印了几十万字,这些资料的内容体现了全党全国各族人民的愿望。这个《决定》是我们下一步在党中央领导下动员全党、全军和全国各族人民全面推进改革的一个行动纲领,或者说它是一个进军号,是一个宏伟的蓝图。我个人觉得,如果能把《决定》中的这六十条都能落实下去,它起的作用将会不亚于我们党的十一届三中全会。外面评论说,大概有三个三中全会的作用很大,一个是十一届三中全会,还有一个是十四届三中全会,这次的十八届三中全会提出了全面改革,同时把原来十四大提出社会主义市场经济改革做了质的升华。所以我认为如果全面贯彻实施下去,它起到的作用是非常巨大的。如果说十一届三中全会使我们从一个低收入国家迈向中等收入国家,那十八届三中全会的《决定》将使我们从中等收入国家顺利跨越中等收入陷阱,最终进入高收入国家,实现我们中华民族伟大复兴的中国梦,这是我对《决定》一个总的体会和看法。
    对于《决定》的形成过程,我主要讲三个方面,一是为什么能够形成这样一个力度空前的《决定》。首先是中央高度重视、把握方向、正确决策的一个结果,《决定》的起草是在中央政治局常委会的领导下进行的。今年4月中央做出决定,十八届三中全会研究全面深化改革问题并做出《决定》,接下来就成立了一个起草组,由习近平总书记亲自担任组长,刘云山、张高丽这两位政治局常委担任副组长,起草组又分成四个组:总论组、经济生态组、政治文化组、党建和社会组,调集相关部门和地方一共有60多位同志参与起草工作。起草组还有一个层次叫工作班子,是负责具体起草执笔的一些人。我一共参加过4次中央文件的起草,由总书记亲自担任党的全会的文件起草组组长,应该说是新世纪以来的第一次,这说明中央总书记对这件事情是高度重视的。
    起草组成立以后,2013年4月24号召开了第一次会议,习近平总书记发表了重要讲话。在全会召开之前,他先后主持召开3次常务、2次政治局会议来讨论、审议和决策。在三中全会期间又召开了一次常委会,审定最后的修改稿,所以一共是组织了四次常委会。2012年12月份,在十八大结束不久,习近平总书记就到广州、深圳视察,并发表一些重要讲话,释放了全面改革的一个信号。今年7月下旬,当文件形成初稿以后,习总书记又专门到湖北调研改革问题,期间还召开了民主党派、中央全国工商联,无党派人士的座谈会,听取其他党派和人士的意见。
    第二是科学决策、民主决策的过程。《决定》是要落实的文件,你写上去的内容要能赢得人们最大的共识,形成最大的公约数。当然不可能所有的人对文件的每一条都拥护,但是至少大多数的内容要能够得到大多数人的拥护。我说大多数不是全国人民,而是全党当中的这些代表。因此在中央正式起草文件之前就下放文件,征询各地区、各部门对文件主题、主线到底怎么改征询意见。8月初下发征求意见,同时征求了一些老同志的意见,党外人士专门提出了书面的报告。在三中全会讨论这个文件期间,参加三中全会的中央委员,一部分十八大的代表,还有一些部门的负责同志都提出了一些修改的文件,所以《决定》是全党智慧的结晶。
    第三是起草组加强学习,集思广益的过程。起草组分成的四个小组,开了80余次会议进行讨论,工作班子也是反复的讨论和修改,对每一个字、每一个标点符号推敲、提炼。我们收集整理了大量来自社会各界的各种各样意见和建议,对一些完全不同的意见也拿来判断,是不是有道理可以吸收。可以说《决定》吸收和反映了全国人民深化改革的愿望,形成的过程也是起草组加强学习和认真提炼的结果。
    第二个问题,《决定》形成的时代背景。我们为什么要在这样一个时候做出如此力度的空前的全面改革的《决定》?首先,要把握我们处在一个什么样的发展阶段、什么样的历史时期,只有在这样的时期,我们才能必须做出这样一个《决定》。从大的历史阶段来讲,我们正在处于从中等收入国家迈向高收入国家这样阶段。世界上有一种说法叫“中等收入陷阱”,是指很多国家很容易从低收入国家进入中等收入国家,但是很少有国家能够从中等收入国家顺利迈入高等收入国家,我们现在正处于这样一个阶段。从国际的角度来看,十年前党的十六大做出了一个重大判断,说今后二十年,从2012年开始算,到2020年是我们可以大有作为的一个重要战略机遇期。去年在研究十八大报告的时候,又加了一句话叫“把握战略机遇期内涵和条件发生了变化”。比如说十年前全球化是大家都拥护的,但是金融危机以后,“去全球化”的思潮和做法开始涌动。十年前发达国家积极主动地推进产业的转移,把产业转移到发展中国家包括中国这样的新兴经济体,现在美国、欧洲这两个经济体明确提出一个口号叫再工业化,要把产业拉回去。又比如,十年前发达国家普遍是负债消费模式,一部分需求是靠负债支撑的。金融危机以后,美国、欧洲普遍在去债务化,对我们的出口带来很大的挑战。再比如,在我们加入WTO的时候,欧美力推我们贸易自由化、投资自由化,但是现在他们却高举起保护主义的大旗。我们的国内也有一些新的阶段性特征和挑战。这些挑战有些是属于在发展过程中必然出现的,也有一些是由于我们的体制和机制没有完全理顺所带来的。这些挑战都有哪些呢?我们先不看长期,只看当前和今后的一个中期,可能就面临这样一些重要的挑战。
    一是增长速度放缓了。过去我们可以轻轻松松实现10%左右的增长速度,但现在维持7%-8%已经比较困难了。我们的增长潜力已经从过去两位数,滑落到现在的7%-8%的这样一个台阶上。当然增长速度换档也是由一系列的因素带来的。
    二是我们的目标是到2020年基本实现工业化,但是现在我们面临的突出矛盾是产能过剩,很多产业,不仅仅是钢铁、水泥、玻璃等传统行业,包括一些新兴的行业,包括一些我们认为是战略性的产业都面临严重的产能过剩。所以去年以来,我们把化解产能过剩作为当前推进产业结构调整的重要一环,作为推动经济持续健康发展的一个重要任务。这个问题早晚都要解决,而且是越往后推难度越大,代价越大。
    三是财政和金融的风险在加大,主要是在应对金融危机以后,我们的财政特别是地方债务的风险,以及相适应的包括房地产、过剩产能、影子银行等等。我们的增长速度换挡了,很多国外包括国内的一些人士说,我们应该实行刺激经济的政策,就要发货币要发债,但是我们的财政和金融政策的空间已经不很宽敞了。
    四是我们仍然处在城镇化的中期阶段。按照统计意义上的城镇化来讲,我们达到了52%,刚刚过50%,但是很多城市已经出现了比较严重的城市病,比如房价高涨、交通拥堵、污染严重、资源短缺。城市现在外来常住人口有2亿,其中农民工就有1.6亿,这些人还没有完全在城市落下脚来,城市病已经出现了。
    五是我们的增长过去很大程度上依靠源源不断的劳动力供给,所以我们维持了一个低成本的竞争优势。我们加入WTO以后外贸快速增长,就是因为产品有竞争力,其中重要一条是劳动力的成本低。国外的企业转移到中国来,除了中国的环境、土地成本比较低以外,最主要的就是劳动力成本低。但是,最近几年随着人口红利逐步衰竭,劳动力成本大幅度提高,很多劳动密集型产业已经从中国撤离到东南亚一些国家,进入到劳动力成本更低的一些国家。同时我们的大学毕业生就业比较困难,结构性问题比较突出,企业普遍反映面临的第一位问题并不是订单少,也不是资金短缺,而是工资成本上涨过快,承受不了。劳动力供需发生了变化,这也是由市场规律决定的。
    六是资源环境承载力减弱。一个国家的增长潜力既取决于需求,还要看一个地区的承载力,这是一个物理的极限。现在频频出现雾霾,证明在大气没有特殊变化的情况下,大自然本身已经无法净化我们排放的这些污染物,还包括水、土壤的污染等等。我们还没有到能源消耗的峰值,但是现在所消耗的能源所排放的污染物已经超过了环境的承载力。
    七是社会矛盾在增多。这是进入中等收入国家以后普遍面临的一个问题。在从中等收入迈向高收入国家这样一个历史阶段,我们所面临的风险、问题以及来自各个方面的利益诉求,要远远大于从低收入国家迈向中等收入国家的历史时期。
由于国际金融危机呈现一种长期化的趋势,明年到底怎么样现在很难有一个明确的判断。过去是新兴经济体增长很好,发达经济体不好,今年以来发达经济体在缓慢恢复,但是新兴经济体又在往下走,出现了新的分化。总的来讲,每年的国际环境都不是很宽松。
    面临这样一些挑战和问题,我们原来依靠的一些条件支撑都在减弱、弱化,甚至有的在消失。当年十一届三中全会是在文化大革命以后,国家经济处于崩溃边缘,要使国家恢复健康成长,小平同志关键的战略抉择就是改革开放。如今我们同样到了这样一个阶段,增长条件已经在弱化,如果不改革,就是死路一条,就会陷入中等收入陷阱拔不出来。这个时候推进全面改革是中央高瞻远瞩判断大势做出的一个重大决定,是发展大趋势所决定的,全面深化改革势在必行。
    第三个问题,我想介绍一下《决定》的基本特点。从整体上来看16个部分60条,它有哪些特点。
    第一,主题是明确的。这次改革把主题定为全面深化改革。用一句话概括,在改革进入攻坚区、深水区的这样一个阶段,唯有全面改革才能够深化改革。重点是总书记讲到,改革要坚持问题导向,哪里有问题我就改哪里,而不是无目标无方向的改革。问题在哪里?我们过去是推进经济体制的改革,如果你不全面改革,经济体制改革就很难再深入下去。比如我们过于看重GDP的增长率,从上到下形成了唯GDP这样一种政绩观,带来了一系列的问题,原因就是我们的干部制度、用人体制和机制存在问题。你要改这个问题,就不仅仅是经济体制改革的问题,它涉及到干部的任用和使用,是政治改革或者是党的制度建设方面的改革任务。比如,我们现在面临的发展当中的问题,很多都和不合理的财税体制有很大关系,大家对改革财税体制的呼声很高。但是如何改革财税体制,如何才能形成一个和现代国家治理相适应的财税体制?首先要明确中央和各级地方政府的事权,要分清楚中央干什么,省级干什么,市县干什么。如果分不出来各级到底都干些什么事,怎么来设置税制、税种然后去安排它的支出和责任呢?划分清楚中央和各级政府的事权,就不仅仅是一个经济改革的问题,它涉及到一个国家治理体系到底采取什么样的一个模式,是更多的集中,更多的集权,还是更多的往下放,所以这也不是一个简单的经济体制改革所能够决定的。下一步的财税改革,虽然放在财税体制内容里的最后一条,但实际上它是一个重要的前提。现在按照预算税制事权这么写的,实际上改革过程当中要明确先是事权,然后是税制,是这样的一个逻辑。
    第二,主线是清晰的。习总书记多次强调,中国的改革是有方向、有目标、有原则的改革,不是某个群体、某个思想意识形态倾向的人让我怎么改我就怎么改。我们总的方向和目标很清楚,总的目标是发展和完善中国特色社会主义制度,不是说改革要把我们的社会制度改掉,不是要把党的执政党的地位搞掉。提出一个新的目标模式,我们未来的制度叫国家治理体系和治理能力现代化(后边我还会具体解释这句话所包含的思想),总的方向是坚持社会主义市场经济改革方向。有了这样一个总的方向和目标,我们的改革就不会迷失。同时这次《决定》在第一部分提出了“六个紧紧围绕”,体现了6个领域,五位一体的总体布局再加上党的建设,各自领域改革的一个主线。比如第一个叫“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用,深化经济体制改革”,这是什么意思呢?就是你的经济体制改革要围绕着这样的一条主线来展开。你要完善基本经济制度、转变政府职能、改善宏观调控、改革投资审批制度、改革价格机制等等,都要围绕着如何使市场来发挥决定性作用来展开。我们的主线是清晰的,有总的方向,既然是全面改革,同时每一个领域改革的主线也都是清晰的,每一个领域改革也不会走偏了。我们现在这个阶段的改革允许失误,但是绝不允许出现颠覆性的错误,在我们这样一个大的国家出现颠覆性的错误,走过去再回来损失就太大了。
    第三,原则是明确的。我们总结了35年来改革开放的宝贵经验,这些宝贵经验就是我们下一步全面深化改革必须长期坚持的基本原则。
    四个坚持。第一个是坚持中国特色社会主义道路,不能够走弯路、邪路。第二是坚持解放思想、实事求是。第三是坚持改革的主体,改革的受益者问题。我们还是要依靠广大人民群众来推动改革,最终增进全体人民的社会福祉。促进社会公平正义,是我们改革的出发点和落脚点。第四是要坚持处理好“四大关系”,第一个是改革和发展、稳定关系,这也是我们在改革和发展过程当中一直关注的一个关系。我们的改革不是要休克疗法,我们要在发展过程中推动改革,通过改革来促进发展,所以改革和发展的关系要处理好。同时也要处理好改革和稳定的关系。第二个关系是胆子和步子的关系。改革思想要解放,胆子要大,方案要按照成熟的治理体系来设想。但是在实际推进改革的时候,要一步一步的来,改革不能搞大跃进、一哄而上。第三个关系叫顶层和石头的关系。我们要继续鼓励基层鼓励群众去摸着石头过河,探寻新的路子,同时也要做好改革的顶层设计。每一个领域最后其实都有一个大的顶层设计。比如说财税体制改革,不能够鼓励基层说不交税了,这么改革是不行的,必须要有一个顶层的设计。当初我们搞农村大包干,后来把大包干用到城市,结果税收减少甚至没有了,税收增长满足不了国家正常长治久安的需要,所以在1993年以后开始第一轮财税体制改革,现在的财税体制就是那时候以分税制为主体的财税改革所形成的。一个国家的税制是保证一个国家长治久安的重要基础,这些也要进行顶层设计。第四个关系是整体和重点的关系问题。我们既要整体推进改革,同时是有重点的,我们的改革重点仍然是突出的。我们强调全面深化改革,我们坚持的是问题导向的原则。中国现在面临各种各样的问题,最根本最基础最关键的问题还是一个发展的问题。既然我们坚持以经济建设为中心,当然还是要以经济体制改革为重点,在改革过程当中来激发新的活力,新的动力,使我们能够更好地持续健康的发展。只有持续健康的发展,蛋糕不断在做大,大家看到的改革才是有效的。在现在这个阶段要想发展,必须要以改革为动力,这就是把经济体制改革作为重点背后的考虑。
    第四,力度是空前的。《决定》改革一共有16个部分,60条,除了第一部分是改革的总体思想、目标以外,另15个部分就是15个改革的重点领域。60条中去掉第一部分的4条和第16部分的最后一条讲改革主体问题以外,15个部分的55条都是一个关键领域的改革。比如说完善基本经济制度,它是一个重点领域,其中保护产权就是一个重要领域,发展混合所有制经济是关键环节。在起草过程当中,总书记一开始就讲得非常清楚,这个决定只写改革,写重大改革和发展的任务。一般性的改革,重复性的措施,过去说过的都不写。在修改过程当中,征求各方意见确实是相当多,大概平均十个字就有一条意见,因为大家都在讲应该全面改革,但是到底怎么改还是有不同的一些看法。在修改过程当中我们坚持了这样一条原则,就是有可能削弱改革力度的修改意见,除非有广大的共识,一般是不接受的。虽然我们要更多的考虑某一个主管方面的意见,但是如果仅仅是一个部门、一个地方、一个人的意见,这种意见有可能削弱改革的力度,就不能接受,因为虽然你是主管部门,但是这个改革措施恰恰就是要削弱或者改革主管部门的一些体制的。但是相反,如果有可能增大改革力度的修改意见,只要没有人反对,一般情况下还是可以接受的。
    按照这样一个原则,回过头来看我们这200多天7个月的工作,在总结会上讲我的体会,一是各方面的意见看到了也听到了,能想到的都写进去了。当然想到的会有不同的意见,起草的时候至少要有一定的政策把握水平。二是能写实的都写实,其中有一条非常实的举措,就是到2020年国有资本收益上缴公共财政的比例要提高到30%,在我们党的文件当中很少有这种具体的指标。说白了就是我们搞的一个规划的指标,就是要给它写实,让它可操作,你要照着执行,每年提高几个百分点,直接就可以操作了。从一开始我们就想了《决定》如何去落实的问题,只有写的实它才能够好落实,如果写的很空,比如说要提高国有资本上缴公共财政的比例,但是什么时间实现,实现到什么程度你不写,可能到过了50年这句话还是实现不了,根本就没有意义。能坚持下来的都坚持下来了,这也是很不容易的。我们现在的改革和开始时候的普惠式改革已经不一样了,利益调整必然要有一部分人得益,有一部分人受损。这60条下去,每个人都会找到自己受益的地方,但并不是每一条都会对13亿人普遍收益。有意见是正常的,如果没意见恰恰证明你这个文件是没用的。
    但是在把握过程当中,虽然可能个别的部门、地方和个别人有意见,有些内容从开始到最后仍然有意见,不会形成完全的共识,但是从把握大局来看某一条应该坚持下来,因为某个领域的改革必须推进,于是就坚持下来了。大家可能看出来了,这一年来新一届党中央敢于碰硬,敢于担当,敢于啃硬骨头,如果没有这样的担当气魄和精神,这些内容是落实不下来的。
    第五,落实是有利的。这也体现了习总书记经常讲的叫“空谈误国,实干兴邦”。从开始考虑起草这个决定,就想着怎么能落实,写的实就是要落实。如果仔细看那个报告,会发现内容有粗有细,粗的可能很粗,但是细的非常细,连上大学考外语怎么考都写了。为什么要写细,因为只有写细的东西才能落实,不用再研究考一次还是考几次,文理科不分了,说的很清楚了,没有什么可商量的,接下来就是落实的问题。还有一个重要的原因,就是如此之多、力度之大的这些改革要在7年时间完成,它不允许我们再讨论来讨论去,有些该做的就直接做。像计划生育直接就可以做,不用再讨论哪个方案了,已经写的很实了。
    这里边还有两条具体的措施,来保障怎么使这些60条落实下去。第一个叫组织保障,中央成立全面深化改革领导小组,我相信它肯定是一个比我们历史上任何一个改革领导机构规格都要高的机构。历史上我们最高规格是国务院总理兼国家体改委主任,而现在看这个改革的一些内容,我相信大家会有自己的判断。
    第二个叫时间上的保障。这和历次文件都不一样,文件非常清楚地写到,到2020年要完成本决定规定的一些改革任务,重要领域、关键环节的改革要取得决定性的成果。时间卡死了,谁想把改革推到2020年以后不行了,因为这是党中央向全国人民和国内外做出的一个承诺。习总书记讲,我们一定要说到做到,不能放空炮,就是要落实。这次的决定有一个非常重要的特点,就是它的落实是有保障的。
    最后谈一下文件的亮点。文件的亮点有很多,我想主要从经济体制改革当中的一些亮点谈一谈。
    第一个,提出推进国家治理体系和治理能力现代化的这样一个总目标,是对我们现代化内涵的一个新的丰富。我们过去就有现代化目标,文革期间我们有四个现代化,后来我们又提到全面建设小康社会,最早是两个翻番,小康生活,到现在又变成小康社会,更长远的目标是建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。这些目标统统都是一个发展的目标,经济什么样的、政治什么样的,文化什么样的,都是发展的目标。但是国家制度到底要成为一个什么样的目标模式,过去没有这样一个远景。这次提出这样一个目标丰富了我们现代化的一个内涵,我们仅仅有发展和建设的现代化是不够的,必须要有一个成熟的国家制度建设的目标模式。
    国家治理体系这样一个目标所包含的要义,我觉得有四个方面:一是它的内涵是全面的。国家治理比政府治理、党的治理、城市治理、宏观调控等等都要宽的多,含义要丰富的多,它包括了政治、经济、文化、社会、生态文明等等,以及党的建设、国防和军队的各个方面,一个体制都包括了,因此它的内涵是丰富的全面的。二是它的主体是多元的。治理和管理最主要的区别之一,就是治理讲究的是一个多元主体来共同进行治理,当然承担的责任和作用是不一样的,而管理往往是上对下一个单一主体的这种管理。所以,治理主体比如讲政府,政府是一个广义政府的概念,包括政党、人大、政协等等。要处理好政府与市场,与社会组织,与公民的关系,他们各自在国家治理当中承担一个什么样的角色。同时也包括政府内部,广义的政府内部,党、人大、政府(国务院、省政府)和政协等等之间到底是什么样的一种关系。这次专门提到一个叫协商民主的制度化问题,国家协商民主的制度化,属于我们国家治理层次当中一种重要的制度。西方推崇的最主要是选举民主,我们也有选举,我们不是没有选举,我们提出一个协商民主,这叫开创一种新型的民主形式和方式。三是治理的方式是法制化的。管理可能更多的是行政命令式的,上对下直线的,而治理的方式更多是依靠法制,按照法律来行使的,所以这次我们提出来,要建设法制国家这样一个目标模式。四是制度是成熟的。这次改革的一个重要特点,是到2020年要形成一个比较成熟、比较定型的制度,而不是一种过渡性的临时性的。过去我们确实存在某些领域说今天这么改叫改革,明天又改回来说也是改革,再也不能这么折腾。一个成熟的国家治理以及体制和制度要相对的稳定,不能变来变去。这是第一个亮点。
    第二个亮点,是使市场在资源配置中起决定性作用。相对于十四届三中全会提出的社会主义市场经济的改革模式,或者叫社会主义市场经济的定义,只改了两个字,把基础性作用改为决定性作用。我觉得这两个字的变化,意义非同小可。
    首先,它抓住了社会主义市场经济的本质特征。《决定》中有一句话叫“市场决定资源配置是市场经济的一般规律”。我们现在要建立社会主义市场经济,要不要遵循这样一个规律,《决定》给予了明确的回答,社会主义市场经济同样需要遵循这样一条规律。20年前我们提出建立社会主义市场经济体制改革目标的时候,当时的认识还没有达到这样的程度,当然当初提出这样一个目标已经非常了不起了。上世纪八十年代的那些讨论有很多类似这样的提法,直到1992年小平同志讲市场和计划都是手段,资本主义可以实行市场经济,社会主义同样可以实行市场经济以后,1992年我们才做出了一个重大的理论突破,提出改革目标就是要建立社会主义市场经济体制。但是当初的定义是,在国家宏观调控下使市场在资源配置中起基础性作用。首先是在国家宏观调控之下,然后才是市场只起基础性作用。在讨论资源配置的时候,到底是由谁说了算,是市场说了算还是国家、政府来说了算,结论是要在国家宏观调控的下,市场只起基础性作用。这就在政府与市场经济的关系问题上,留下了一个理论上的尾巴。在20年的改革过程当中,实践领域和思想上的认识确实在影响和制约着我们很多方面的改革。这次非常鲜明的将“基础”改为“决定”,就非常清楚的界定了在社会主义市场经济条件下,政府与市场都要发挥作用,但是各自发挥作用的内涵是不一样的。市场是资源配置的决定者,当然政府就再不是了。政府要履行职责我们后面会讲到。
    其二,它的现实性在哪里?就是找到了我们经济改革的主线和路线图。我们有那么多的领域要改革,财税体制怎么设计,金融体系怎么完善,基本经济制度怎么改革,国有企业国有资本怎么改革,这些领域到底遵循一个什么样的标准和尺度来推进?这次《决定》说的很清楚,要紧紧围绕使市场来发挥决定性作用来深化经济体制改革,这就是我们所说的路线图,这就是突破口。只要是有利于和符合市场发挥配置资源决定性作用,你这个改革就是对的,否则方向有问题。同时我们讲,还有一些摸着石头过河的改革,要有一个标尺,按照什么尺度什么样的标准来摸石头,摸着石头过河的一些改革同样有了一个检验的尺度。
    其三,抓住现实经济问题的根本。现实当中面临很多很多经济发展当中的问题,大家都议论这个体制那个体制,这些体制的根本问题在哪里?就在于政府配置资源太多,政府干预资源配置太多。所以《决定》讲要大幅度减少政府对资源配置的直接干预。所有经济问题,比如产能过剩、城市病严重、耕地占用过多、地区债风险、生态环境破坏等等,都和政府干预过多是有直接或者间接性的关系。
    第三个亮点,界定了政府的职责和作用。前面讲到了,政府和市场这两只手在现代经济当中都要发挥作用,缺一只手都不行,但是作用的内涵是不一样的。让市场来发挥作用,必须要管住政府这只手,界定政府的职责和作用,哪些领域可以伸,哪些领域伸多长,市场自然而然就能发挥决定性作用。政府的作用到底有哪些?这次非常明确就是20个字,叫宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境。在党的十六大的时候,曾经对政府职责做过界定,当初的界定和这次的界定相比较而言,一是少了经济调节,这回没有再讲,因为经济调节的含义太宽泛,调节什么东西呢?肯定是调节资源配置了。现在说市场是决定性作用,当然就不能再说经济调节了。上次没有讲宏观调控,为什么当初政府职责里面没有确定宏观调控呢?因为“十四大”确定的社会主义市场经济体制,是在社会主义国家宏观调控下使市场发挥基础性作用,也就是说那个时候的宏观调控差不多就等于现在所想到的政府的作用。宏观调控仅仅是总量管理的一种政策,不是什么都能宏观调控的,但是事实上我们存在把宏观调控扩大化,把宏观调控手段扩大化的问题。所以这次也界定了宏观调控的任务。
    保护环境是这次增加上的政府职责。从理论上来看它可以包括在公共服务当中,但是在当代中国环境污染仍然十分严重,政府在环境保护方面职责不到位,监管不到位,单独把保护环境的职责列入政府职责当中具有现实意义。因为这不是做理论文章,我们是要办事的,同时也明确了中央政府和地方政府的分工。提到加强中央政府宏观调控职责和能力,并不意味着中央政府后面的事就不管了,含义是在地方政府没有宏观调控的职责。
    第四个亮点,更加公平地对待各种所有制经济。在形成完善基本经济制度这一部分的内容当中,体现了一个基本的理念和精神,就是公平。对公有制经济、非公有制经济,对国有资本、民间资本都要公平。我们的基本经济制度是共同发展,如果不公平怎么能共同发展呢?所以有几个方面来体现:一是公有制经济和非公有制经济地位平等。看起来这并不新鲜,都是过去的老话,但是给它重新组合到一起含义就十分深远。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分。“十五大”已经开始说非公有制经济是社会主义市场经济的组成部分。同时我们2002年修订的宪法当中,也讲到非公有制经济是社会主义市场经济的组成部分。但是它有一个前提,就是在法律规定范围内的,是有前提的。这次把非公有制经济和公有制经济放在一起,用一个都把两个都说了,它的侧重点大家很清楚,因为前者是社会主义市场经济的组成部分,是毫无异议的,而对后者过去是有异议的。所以这次强调了两者是平等的。另外,强调了“两个不可侵犯”,公有制经济产权不可侵犯,非公有制经济产权同样不可侵犯,都是一种论述性的,但是主要表明的思想,就是公平对待我们各种所有制经济,这样我们才能实现共同发展。宪法当中有句话叫“公共财产权神圣不可侵犯”,但是对个人财产和对非公有制财产没有进行描述。我们这次讲的是两个产权同样不可侵犯,这就是市场经济一个基础性的概念,只有产权不可侵犯才能建立相应的真正的市场经济。还有一个是依法监管各种所有制经济。这句话看起来很普通,但是过去我们在讲非公有制经济的时候,往往加上一个在加强监管的基础上,鼓励支持引导非公有制经济发展。这次强调依法监管所有当然包括国有、非国有,包括公有制经济,也包括非公有制经济。国有企业也不是天生不用监管,国有企业照样需要依法来进行监管,在监管问题上两者没有区别。
    这次强调要发展混合所有制经济,把发展混合所有制经济作为完善基本经济制度的重要实现形式。强调允许国有资本和其它所有制经济发展成为混合所有制经济,同时还有两个鼓励,特别是最后一个鼓励,鼓励发展非共有资本控股的混合所有制企业,混合所有制不是说都要让国有来控股,同时也允许和鼓励非公有资本。当然这个混合所有制应该而且可以包括公有制经济或者说国有资本在内的混合。混合就是国有、集体、非公有资本相互参与,互相融合的经济体,才叫混合所有制。所以允许既要有国有资本控股的混合所有制,同时也可以有非共有资本的控股的混合所有制,这也是平等的。
    第五个亮点,提出了国有企业和国有资本改革的新思路。这个新思路主要体现在这样几个方面:一是鉴定国有资产监管的主要功能是以管资本为主,加强国有资产监管。这话不是白写的,“十六大”提出要建立国有资本监管体制,成立了国资委。当初的定义是管人、管事、管资产相结合的国有资本出资人制度和监管体系。这次没有强调管人和管事,而强调要管资本为主。它的含义,我个人理解意味着今后要少管人、少管事,多管资本,这是国有资本监管功能的重新定位。《决定》当中也讲到了在人的问题上,国有企业的领导人要增加市场化选聘的这个比例,意味着任命就应该减少。
    二是改革国有资本授权经营体制。国资委是一个出资人,这次又非常清楚的讲了两种类型新的公司,一个是组建若干国有资本运营公司,还有一个是支持现有的国有企业改组为国有资本的投资公司。一个是运营公司,一个是投资公司,这两个公司是对我们过去由国资委统一作为出资人这种授权经营体制的又一次完善和改变。金融领域的国有资本不是最终的,国资委是最终的。我个人认为投资运营的公司,不具体搞企业而是投资企业,而投资公司肯定要投到实业当中去,不光是全都投到实业上去,还要按照国家的战略目标进行投资。
    三是体现在国有资本投资运营的领域。国有资本到底向哪里投,这次有了更加清楚的界定,强调国有资本的投资和运营前面上述的两类公司,要服务于国家的战略目标,重点是提供公共服务,而这一点过去强调是很少的。发展重要的前瞻性的战略性产业,不是一般性的战略产业。强调国有资本的投资运营更多用于重点保护生态环境,让国有企业更好回到原来的国有企业的属性上,这就是全民所有。
    四是国有资本要体现全民所有的性质。这里边有一句话,搞经济的人可能都知道,一般老百姓确实还真不知道,说国有企业属于全民所有,这是天经地义的,所以很多人提意见,提出这句话也不是新措施写它干什么,其实它是有含义的。正因为国有资本是全民所有,所以才要划转国有资本去充实社会保障基金,正是因为你是全民所有,所以你的收益要上缴。要提高上缴比例,到2020年提高到30%,不能再留给你自己花了用了。国有企业的改革强调要增强社会责任,在保护环境、化解产能过剩等等各个方面都要更多承担社会责任,这是国有企业应该承担,不能单纯为了赚利润,要提供公共服务。正因为国有企业、国有资本属于全民所有,所以你的薪酬、待遇、职务消费要受到控制,不能够按照国际惯例拿着钱去消费。
    五是准确界定不同国有企业功能。要进一步推进国有企业的分类改革。比如说一类国企要更多的加大对公益性企业的投入,提供公共服务,这是过去对国有企业改革提的比较少的。国有企业过去也是放权让利,自主经营,自主决策,于是就投向了一些容易赚钱,做大做强的领域,但是在公共服务方面做的贡献相对就比较少了。对自然垄断行业,讲到国有资本可以继续控股自然垄断行业,但是要实行政企分开、政资分开、特许经营,这是一个新的提法,在过去是没有的。国有企业并不是在自然垄断行业一定具有天生的特许经营这种授权,应该是政府授权你才能够进入这个领域。特许经营在这个稿子里面提了三处,非公有制经济经过特许经营以后也可以进入到公共事业,因为这些领域有些也是自然垄断行业。还有一条就是因为自然垄断当中有一些是适合于网运分开的,也有一些不适于网运分开的,所以又分开了两类来说。要根据不同行业特点实行网运分开改革,然后要求放开竞争力性的业务。就是网和运,网是自然垄断的,运营是可以和自然垄断分开的,可以有市场竞争的业务要分开,不能够利用自然垄断行业产业链从头一直干到尾,因为政府的授权经营没有让你从这个产业的源头一直干到末尾,有些你要放开,别人想进来就可以进来,当然不想进来是另外一个问题。这是对国有企业的一种分类改革,特别是对自然垄断行业的改革,我觉得这是我们历次改革文件当中说得最清楚的一次。
    第六个亮点,是明确了现代市场体系的含义和基本要求。这次在《决定》中讲到要让市场发挥决定性作用,首先界定政府这只手,第二是要有一个现代市场体系,未来的改革目标就是要建立一个现代市场体系。现代市场体系的基本特征是什么?从企业来讲叫自主经营公平竞争,从消费者来讲叫自由选择自主消费,商品和要素要自由流动、平等交换。两个自主,两个自由,一个公平,一个平等,这就是我们未来市场的模样。第一件事要实行统一的市场准入制度。民资、国资同样一个准入制度,就是负面清单的模式,在制定负面清单基础之上,各类市场主体可以自由的介入,这是上海自由贸易试验区正在做的一个重要的试验。如果这个负面清单的管理模式实验成功了,我相信这个很容易成功,负面清单规定哪些不能进,这个不能进的领域多还是少的问题。实行负面清单的这种管理模式,将对我们国家未来经济管理带来非常深刻的变革。我们过去基本都是一个正面清单,我说支持这个产业就支持这个产业,区域今天支持这个,明天支持那个,国家重点支持的开发区、小城镇等等,正面清单非常多,重点有很多很多。但是政府最应该做的就是,什么地方和什么事不能干,现在可能仅仅是对市场准入而言的一种模式,我想未来这个思想深入到政府和社会各界以后,将对我们的管理带来一种重大的变化,然后要实行统一的市场监管。
    在价格形成当中,就是要界定政府定价的领域。政府定价领域今后有三个,一个叫重要的公共事业,包括水、电、气等等,第二是公益性的服务,包括大学、医院等。网络型自然垄断环节,跟前面是相对应的,政府定价确定自然垄断这是第一,第二只是确定自然垄断当中的一种网络型的某种环节不能无限扩大,限定的很死。当然具体到某一个行业到底是什么样的价格,下一步要进行研究,因为石油、天然气、电、水等等,都是既有垄断的一块又有非自然垄断一块,应该界定的很清楚。这次的思想是很清楚的,就是要尽可能地减少政府对价格的干预,减少政府定价的范围。
    第七,界定了宏观调控的愿望和体系。过去我们的宏观调控高高在上,有泛宏观调控的倾向,过渡使用宏观调控这个概念和手段,现在给它放下来了,界定为政府的五大职能之一。概括起来我认为就是十六个字,叫“总量平衡、结构优化、防范风险、稳定预期”。其实再简单就是两件事:总量和结构。后者是具有中国特色的一个任务,因为要促进长期增长变成了政府要管的一件事,所以要把生产力布局、经济结构重大比例的优化放到这里边来,当然这是一个在国际上在学界一直都是有争议的问题。我们现在从操作角度来讲就是这十六个字,界定了宏观调控的体系一个导向、两个手段。导向就是国家战略和规划,手段就是货币政策和财政政策。产业政策和价格政策不是在这个体系之内,而是放到了宏观调控体系之外。后面还讲了一句要加强产业价格和财政政策货币政策的衔接协调,是这样的意思。另外还界定了政府投资审批的范围。除此之外,今后企业投资项目政府不再审批。大家可以看到,主线是市场发挥了作用,界定了政府的职责,界定了宏观调控的内容,界定了定价的范围,界定了政府投资项目的范围。通过这样一些界定,把政府和市场的关系说清楚,然后让市场更好的发挥配置资源的决定性作用,回到它本来应有的功能上。
    第八,明确了财税体制改革的基本思路。《决定》里边讲了24个字,但是财税体制改革的核心是16个字。因为前面是一个立法问题,最后一个是结果。第一个思路是想设计一个现在国家治理体系下财税体制的划分,科学划分中央、省、市县各级政府到底该干什么事,提高效率,明确事权,然后才能划分出支出责任,使税制和这种事权划分相适应。
    第二个思路是按照上面划清楚的事权和支出责任,确定各级政府到底怎么分税。过去中央和地方都一样,最后大家分税,二五七八分成,个别的税是给地方,改变以后地方基本上就没有什么税了。下一步市县到底要以什么税为主体,省以什么税为主体,国家以什么税为主体,要把这个分的更清楚。现在只是提供了一个基本思路,下一步还要制定基本的方案。
    第三个思路是稳定税负非常重要。有人认为是不再实行结构性减税了,我觉得这是误读。上世纪90年代的税制改革或者叫财政税制改革目标很明确,要提高两个比重,一是提高国家财政收入占GDP的比重,二是提高中央财政收入占国家财政收入的比重。这在当时历史条件下是非常必要的,因为整个国家的财政收入占GDP的比重大幅度下滑,中央财政收入占国家财政收入的比重在大幅度下滑。现在这两个目标我认为已经实现了,所以要稳定税负,不能够再往上提高了。
    第四个思路是透明预算。过去我们审查预算更多是总量,是赤字规模,今后要审查支类支出的政策导向和政策趋势到底是不是科学。
    第九,健全城乡发展一体化的体制机制。有两个方面需要特别提示一下,一个是关于农业和农村的改革,特别是农村的土地制度改革。农村土地制度或者说国家的土地制度是一个国家最基础性的制度,我们所有的活动和生活都必须建立在这960万平方公里的国土上,因此它是一个非常主要的基本的制度。在土地制度和农村农业经营体制改革当中,我体会其中的思想和举措体现了三个原则,第一个原则是守住底线,所谓底线,一是集体所有制不能变,二是耕地红线不能碰,三是农民的合法权益要能够得到切实的保障。无论怎么改革都可以,但是要记住这三条是底线。第二原则是问题导向,目前农业和农村包括用地等等确实有很多问题,我们要根据问题导向,有什么问题就去解决什么问题。第三个原则是试点先行。虽然后边这三个地方并没有都提试点,但实际上这三个重要的举措落实下去,我个人认为不试点很难做。
    农村的地当然跟经营体制有关系了,核心是地的问题。农村土地有三类,第一类叫承包地,这次的突破就是把一块地分成了三个权,不同的权有不同的权能,叫“三权分社”。一是所有权是集体所有,这个坚持不能动。二是块是集体的,但是我承包了我拥有承包权。三是我土地自己不种,流转给了第三方,第三方拥有经营权。现在新给的一个权能或者说是想试验做的,就是第三方拿到经营权的人或者集体,比如一个合作社、一个工商企业,要给它一个抵押担保的权能。在一般情况下,房子可以抵押贷款,在一权分社的情况下,一块土地的经营权怎么进行担保和抵押,这是一种突破,需要进行创新,需要进行试验。第二类是农村集体经营型建设用地,前提说的也非常清楚,符合规划和用途管制的农村集体经营型建设用地,都可以和城市的土地同等入市,同权同价。这里关键是看你的用途,这个问题也是很复杂的,不搞试验也是很难做到。第三类是宅基地,这是最需要稳妥和慎重对待的。《决定》说到要慎重稳妥地推进农民住房财产权的抵押、担保和转让。宅基地按法律规定属于集体所有,但是上面的房子是属于农民个人的,我可以把我的住房财产权进行抵押担保甚至转让,转给谁,是集体内部还是外部,是多大范围并没有讲,所以要进行试点再去推动。
    在城镇化问题上,我觉得《决定》解决了三个核心问题:人、地、钱,这是城镇化健康发展必须要解决好的三个问题。在人的问题上说的很清楚,要逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民,然后要推进户籍制度改革。在地的问题上要健全用途管制,守住耕地红线,从严合理供给城市建设用地。在生态文明里边讲到,要有效调节工业用地和居住用地的比价,因为现实当中工业用地比例偏高,而居住用地的比例偏低,工业用地太便宜,居住用地不能说太高,相对于工业用地要高出很多,背后的原因是价格机制导致的,所以要调整两者之间的比价,就是要提高工业用地比价。钱的问题上除了其它地方讲到的以外,至少还讲了三个途径,对于新的城镇化融资渠道,一是地方政府可以发债,二是允许社会资本进入,三是建立新的政策性银行,包括城市基础设施建设的金融机构、住宅政策性金融机构等等,这是新的融资方式。
    第十,建立系统完整的生态文明体制。“十八大”提出生态文明要纳入到中国特色社会主义总体布局,也提了一段建立生态文明制度的话,这次《决定》形成了一个我认为完整和系统的生态文明制度。我们在生态文明或者是资源和环境这个领域当中,最缺的东西就是制度。《决定》中别的部分都有允许,但在这个第十四部分一个允许都没有,所以它不是放不放的问题,而是要建立健全的问题。这里边的内容体现的思想,最主要的就是一个字叫“严”,源头要严防,过程要严管,出了事造成后果要严惩。在源头严防当中大概讲了七个制度,自然资源产权制度,宪法明确规定山川、水流、森林等等是全民所有,除其他法律规定属于集体所有的以外,城市的土地是全民所有,但是我们的所有权人是不到位的。国有经营性资产的出资人是国资委,但是山川、水流、森林等等是谁在代表我们管理这些全民所有的自然资源呢?所有权人明显是不到位的,所以要健全国家自然资源资产管理体制。其实十六届三中全会就已经提出了这个问题,但是到现在为止没有落实。国有的全民所有的自然资源有一个机构去管了,但是这些自然资源只是960万平方公里国土空间中的一部分。国家要行使民主范围内对国土空间或者自然资源的监管问题,就要建立一个完善的自然资源监管体系,来统一行使所有国土空间用途管制。要坚定不移地实施主题功能区制度,建立空间规划体系,把生产、生活、生态三大类空间划分清楚。要明确城市建设、工业建设究竟到哪些空间去搞,不能搞成遍地开花。
要按照空间规划来落实用途管制。
    要建立国家公元(公园?)体制,这也是一个新的体制。
    过程严管主要是5个制度,第一是资源有偿使用,你使用资源就要交钱,而且要交到位。第二是交税,不光对煤、铁、石油要加资源税,其它占用的自然资源也要交税。第三是生态补偿制度,包括两个,一个是纵向的中央对地方,对重点生态功能区的转移支付。另一个是要建立横向的地区与地区之间横向生态补偿,我给你提供生态你受益了就要给我补偿。三是资源环境承载能力的预警机制。现在很多城市的发展或者说它的GDP的规模、人口的规模都大大超出了当地资源和环境的承载能力,所以才有城市病。今后当一个地方发展到一定程度出现了这种问题的时候,应该有一个预警机制,要求你适度的弱化,减少开发。第四和第五是关于污染物排放的一些制度。我们有些法律规定了污染物实行许可制,但是现在大多数的污染物没有实行持证排污,对企业的排污总量也没有一个可以依法查处的制度。现在叫达标排放,规定一个标准,你达标了就允许排,但是大家都达标排放了,最后排到一个有限的空间里,整个区域都被污染了。因此,要建立一个许可证制度,企业和事业单位都要持证排污,给你规定一个总量,超出总量要罚到你倾家荡产,这是最后的后果严惩。后果严惩主要是两个制度,一是对领导们,叫生态环境损害责任终身追究制。一个地区的GDP搞上去了,但是生态环境破坏了,领导们最后拍拍屁股走人,今后不行了,要把你追回来,你要承担生态环境损害的责任。二是对企业和自然人建立严格的生态环境赔偿制度。企业和个人如果破坏了生态环境,过去只是简单罚点款就完事了,这次已经明确提出了要求,当然下一步必须要修订相应的法律。