“一个是预算混编，一个是很多收入支出未列入预算，有大量的预算外收入。”2月13日，在北京钓鱼台国宾馆举行的中国经济50人论坛2012年年会上，中国注册税务师协会会长许善达指出，目前国家政府预算体系不统一，也不完整，也不规范，主要表现在上述两个方面。

    前者是指一般预算和社会保障预算以及资本经营预算混编，各个预算里有不同因素；后者是说，整个国家财政预算的职能未分开。

    为此，许善达提议应该抓紧建立起三项国家预算体系。

    首先是一般财政预算，应该有三项措施：第一，取消所有的财政资金预算，所有财政资金都要纳入一般财政预算。第二，从一般预算里要剥离社会保障的收入和支出；这部分不应该规范在一般预算里，除了社会保障体系以外的民生支出应由一般预算负责。另外，第二个剥离是要剥离国有经营性资本的收入和支出——此部分应该纳入国有经营性的资本预算。

    其次是社会保障基金预算，将目前一般预算中的社会保障部分从一般预算中剥离出来，与目前没有纳入预算的社会保障收入和支出合并，编制社会保障基金预算。

    现行的社会保障基金预算有四大弊端：许多居民群体未纳入社会保障体系；纳入保障体系的企业和个人承担的缴费负担比较重；社保基金的总量不足；未实现全国统筹等。

    所以，在编制社会保障基金预算的过程中，要推进四个方面的改革。第一，实现全国统筹。第二，扩大社会保障基金缴费范围，为全体的居民和单位，要包括政府，包括公务员，统统要进入社会保障基金，不再属于一般预算的覆盖范围。第三，降低企业和个人的缴费负担。第四，除了社保缴费以外，国有资本的收益要作为社保基金预算收入来源之一。

    最后是国有经营性资本预算，要把目前分散在各种不同预算，包括一般预算，还有未纳入预算的国有经营性资本预算全部剥离出来，集中编制国有资本运算；同时要建立政府的资产负债表。

    而除国有资本的税收纳入一般预算以外，社会保障缴费纳入社会保障预算，然后是国有资本的收益要建立起全民享用的制度，换言之，国有资本收益应该划入社会保障基金，因为国有资本自身增值的需求是无限的，必须用政府立法把国有资本收益的一定比例划入社会保障资金预算，要考核每年国有资本收益进入社会保障预算的数量，其余的部分用于归还国有资本的债务和增加资本金。

    不过，许善达表示，需要说明的是，建立上述三个预算制度，不可回避的一个问题是政府债务，包括或然债务，所有政府负债也要分成三个部分，一般预算负债要纳入一般预算，由一般预算收入偿还，社保基金负债由社保基金偿还，国有企业国有经营性资产负债由国有经营性资产偿还，要明确中央和各级政府用于经营性非公共服务领域的负债和或然负债都应该由国有资产及其收益偿还，而不能用一般预算收入偿还。

    如果这三个预算体系建立以后，可以通过立法将一般预算规模控制在GDP比重的20%—22%，目前一般预算规模占25%左右，其中包含了部分社会保障收支和国有资本经营性收支。把这两部分剥离，新的一般预算规模应该不高于发达国家。美国是21，日本是19。社会保障基金预算规模目前开始运作，应该把总规模贴近在占GDP13%—15%左右，一般预算不再拨款，社会保障缴款扩大覆盖面，包括公务员在内的全体公民和企业都要纳入这个覆盖面，降低费率。

    而剩下不足GDP13%-15%的部分由则国有资本收益补足。国有资本预算规模以社会保障基金为依据来确定，随着社会保障缴款的数量和变化的趋势再决定扩大或者缩小国有资本预算的规模。

    “按照上述安排，政府收入总规模可以控制在GDP的33%—37%，也就是35%左右。但结构具有重大的变化，社会保障基金成为占政府收入40%的主要部门，同时就有了对国有经营性资本预算规模控制的手段。”许善达表示。