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新一轮财税改革的基本方向
演讲者:高培勇(论坛特邀专家、中国社会科学院财经战略研究院院长)    时间:2013-12-09    阅读:678次   
    大家晚上好,很高兴利用长安讲坛这样一个平台和大家交流。党的十八届三中全会对于财税改革做出了系统的部署,并且从理论到实践都有一套非常周密的考虑,我今天想以“新第一轮财税改革的基本方向”这样一个主题和大家分享一些体会。
    说到新一轮财税改革,是区别于1994年那一轮财税改革提出的新的改革。二十年前中国历史上进行了一场规模最大的,影响最为深远的财税改革,二十年后的今天我们又将迎来新一轮的财税体制改革。大家对财政及财税体制的概念应当并不陌生,但并不意味着我们非常熟悉它的严谨定义。说到财政,我们是在讲政府的收入与支出,或者是政府的收支活动,好比每个人都有自己的收入与支出,每个企业有自己的收入与支出一样,政府也有自己的收入与支出,所以但凡涉及到政府的收支活动通常用财政这个概念来表述。说到财税体制,无非是围绕着政府收支而形成的一系列的制度安排,这两个方面的概念不是我们今天的主题,我们今天想说的是对财政进行财税体制改革。在我们看来,十八届三中全会给予了一个纯属于回归财税本意的特殊定义。
    在讲到财政的时候,三中全会文件表述的它是国家治理的基础和很重要的支柱。请各位注意,在基础前面没加任何修饰语,意味着这个基础是唯一的。在支柱前面加重要两个字也不过意味着它是为数不多的支柱之一。而且以此为基础,还对财税体制的功能给予了更宽范围的定义,比如讲到财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保证。根据通常的教科书内容,财税功能的定位无非讲的是三件事:资源配置、收入分配、稳定经济。对比三中全会文件关于财税体制定位,我们看到要远远超出我们在教科书中所认识到的那样一种定义,它不仅仅涉及到经济领域,而且跃出经济领域延伸到了政治、文化、社会以及其它相关的领域,这是一种从更广范围,更深意义上的一种重新认识。
    事实还不仅如此,再进一步看,在三中全会文件当中围绕着财政集体财税体制有“四个第一次”这样的归结和表述。由于三中全会定义的改革不仅仅是经济领域的改革,而且还包括政治体制、文化体制、社会体制、生态文明建设,甚至包括党的建设制度在内,是全方位的改革。以往的三中全会的文件当中,至多提到改革的任务和目标,因为它指的是只是经济领域的改革。和以往的三中全会文件有所不同,这次提出的改革是全方位的改革,必须有能够覆盖所有领域的一个改革总目标。因此这次三中全会文件破天荒地第一次提出了改革总目标的概念。提到改革总目标的直接定义是什么呢?完整的表述是发展和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化。在我们看来,发展和完善中国特色主义制度是基本的前提,总目标最终的归结就是推进国家治理体系和治理能力的现代化,换言之,实现国家治理的现代化是这一次全面深化改革的总目标。
    第二个“第一次”我们刚才谈到了,是把财政视为国家治理的基础和重要支柱。把第一个第一次和第二个第一次相联系,可以体会出对财政本身重视程度的迅速提升。
    第三个“第一次”刚才也提到,财税体制的功能定位得到大大的拓展,不仅仅涉及资源配置,而且包括市场统一、社会公平、国家的长治久安等几个方面,把它们视为重要的制度保障。
    第四个“第一次”,是在三中全会文件中使用了“现代财政制度”这个字眼。在我的印象当中,只有在上世纪九十年代使用过“现代企业制度”这样的概念,是来描述包括国有企业之内的企业制度的改革。使用“现代财政制度”并且在党的文件当中使用现代财政这样的字眼,这在三十年来实属第一次,而且文件还围绕着现代财政制度,从立法、从事权、从税制、税负、预算、效率等几个方面做出了系统的部署。由此看来,在这一场全面深化改革新的浪潮当中,财税改革可能具有非常关键和非常重要的意义,如同历史上我们曾经经历过的每一次和每一轮改革大潮的情形一样,仍然是要以财税改革来打头阵。
    财税体制改革是一个统称,它涉及的内容方方面面,在三中全会文件当中仅仅第五款就写了400多字,在其它条款中也渗透着财税体制改革的内容。我们该如何去解读它?我想这需要对财税体制改革总体框架有一个清晰的认定。正如同我们想了解人体结构那样,记得小时候学画小人,要先画一个头部,然后画一个躯干,再然后画出四肢来,我们就知道了这是一个人的基本构架。财税体制也有其基本的构成要素。从财政的定义可以直接推出,财政无非是政府的收入与支出,因此收入与支出就是它的两个基本构建。围绕着收入与支出需要有一系列的管理,特别是能够把收入和支出拼接在一起的管理,这种管理是通过预算来实现的,于是我们知道还有一个构建是预算管理。再进一步看,当我们讲政府收支的时候,是把整个中华人民共和国政府作为一个整体来看待的。政府也是要分成若干层次的,好像老子、儿子、孙子之间的关系一样,政府体系内也有一个财政关系的处理,也有一个收支资金的往来,所以对此要有一个体制上的安排,这四个构建拼凑在一起,恰恰就是财税体制中财政收入、财政支出、预算管理和财政体制的四个基本构成要素,简称为“收、支、管、体”。我们今天围绕着新一轮财税体制改革的方向的讨论,就是要从这四个基本构建入手。
    我们先看财政收入改革,改什么?怎么改?这是我们需要回答的问题。我请大家看两张图(PPT)。
    第一张图是2012年中国税收收入制度的结构版图。我们一下子捕捉到的基本信息,是其中有很大一块的比例或者说是份额我们称之为一般流转税。一般流转税在这里指的是增值税和消费税。顺时针再接着走,特殊流转税指的是消费税。再顺时针走其它流转税包括关税、城建税等等。接下来就是企业所得税和个人所得税。再然后是其它税,只占了4.3%很小的规模。这样份额的结构版图呈现在我们眼前,大家第一印象是什么?可能会是这个结构不很均匀,有的块头很大,有的块头就很小,它不是一个均匀的分布。再进一步来看,这些税可以分为直接税和间接税,三个流转税或者三类流转税都属于间接税,因为它是寄托于或者附属于架构并通过架构渠道去转让的一种税种。我们试着把这三个流转税相加,一般流转税占了55%,特殊流转税占了9%,其它流转税占了6%,加总求和过70%。我们再看看直接税,我们把企业所得税和个人所得税统称为直接税,它的比例是多少?加总求和是26%,不过四分之一左右。其它类杂项还有很多。这意味着我们整个的税制结构,目前是一个不均衡的结构,而且是一个以间接税为主体,并且向间接税倾斜的税制结构。这样是我们的一个基本判断。
    (PPT)第二张图,是2012年中国税收收入来源的结构版图。刚才我们讲的是税种,现在我们来看是谁把税交给政府的。这张图也是一个并不很均衡的结构,但这不是主要的,重要的是请大家一个版块一个版块看一下所属的名称。假定我们从黄颜色开始,国有企业、集体企业、股份公司、股份合作企业、私营企业、涉外企业,只有一个不被称之为企业的份额,我们称之为其它,大家也可以把它视为个人,由此可见,当前中国税收的绝大部分都是由企业缴纳的,而不是由个人缴纳的。具体的数字是,由企业纳税的比例和企业来源的税收比例占到全部税收收入的90.5%,来自个人缴纳的份额只占9.5%,这9.5%当中有6%是属于个人所得税,个人所得税是通过单位代缴的形式上缴的。这意味着在当今的中国,我们作为每一个自然人能够有机会和社会打交道的场合并不是很多。这是一个很重要的事情,它表明我们整个的税制结构也不是一种均衡的结构,基本上是企业缴纳税收一头沉,而个人缴纳税收微乎其微。
    我们来回答第二个问题,这样的一种结构该怎么改?“十八大”报告关于税收制度改革方向就写了八个字,叫“结构优化、社会公平”。意思是说通过税收收入结构的优化来达到促进社会公平的目的。这意味随着经济的发展进程,我们要把社会公平作为一个重要的要素纳入到税制设计的棋盘。迄今为止,在税收制度的设计过程中,我们不能说不考虑税收的公平要素,但是相对而言我们考虑更多的是如何把既定规模的税收比较迅速、方便、有效的收集上来,而对公平的考虑相对是不多的。这和当今中国的经济地位并不相称,也和我们要建立现代财政制度,从而形成现代国家治理体系这样一个改革总目标并不匹配。我们已经到了要把社会公平作为一个重要要素纳入税制设计棋盘的时候。
    我说一个现实的例子。到今年12月31号,我们的年度财政收入会突破13万亿,中国人口恰好是13亿,13万亿和13亿人口相对接,意味着每个中国人,不管是刚出生的小孩,还是濒临死亡的老人,每人每年落在身上的税收负担至少是一万元人民币。如果以一家三口为基本单位,每个中国人家庭每年要向国家缴纳税收平均计算至少是三万元人民币。我们应该实行怎样一个税制结构,把这13万亿的税收比较公平的分配到13亿人口身上,是税收制度要解决的一个非常突出的问题。税收制度并不解决税负水平的问题,也不解决宏观税负水平有多高的问题,因为宏观的税负水平是由政府的支出决定的。不管你实行怎样的税收制度,政府支出的规模决定了政府活动成本,就要由它的社会成员来分摊,所以税收制度解决的实际上是把既定的税收负担如何在成员之间进行分配的问题。
    如何把这13万亿分配给13亿人口?从税制结构发展的历史进程来看,我们大致有三种选择,第一种选择是人头税,不管大人、小孩一个人头一万块钱,每年收就是了,这种办法简单明了,也不易透漏。但是大家感觉它不够文明,起码它没有考虑到每个人的经济实力、收益程度和财产状况是什么情况,这显然是不合适的。但是在历史上确实曾经有过这样的制度。第二种选择,是把13万亿的税收直接摊给各个企业,只向企业收。它缴完税之后需要转嫁,或者说向前转嫁给消费者,或者向后转嫁给它的股东,因为它不是一个真正意义的实体,它只不过是一个过渡阶段,这就叫间接税阶段。这种办法肯定比人头税好,因为它毕竟在征纳关系的处理上相对隐讳一点,不易激起征纳矛盾,而且征收起来也比较便利,但是它也绝对不够公平。因为在间接税的背景条件下,实际税收负担的分配依据的标准就是消费,你消费的多,消费的档次高,你负担的税收就多,相反你消费的少负担的税收就少,如果你不消费你的税收就是零。当在富人和穷人消费、纳税之间做对比,特别是它缴纳税收和正常收入做对比的时候就会发现,越富的人缴纳税收实际上是越少的,这叫类退税。第三个选择就是按所得或财产进行分配。把13亿人口的收入额加总求和,然后和13万亿做一个加全平均分配,或者是把全体中国人的财产加总求和,再和13万亿做一个加全直接分配,这叫直接税时代。从历史发展上我们大致可以分成三个阶段:第一种叫简单原始的直接税,以人头税做代表。第二种是间接税。第三是发达的直接税。今天的世界上没有任何一个国家单独实行某一方面的税制结构,各种结构都是综合的。只不过有的国家发达,直接税的占比高一点,有的国家对间接税的占比高一点。对中国而言,我们基本处在间接税的时代。因为当我们说流转税占到70%以上,企业所得税占到18%的时候,其实企业所得税也是一种转嫁的税收。那么意味着我们的税收整体上都是附着于架构,通过在经济交易活动当中的转嫁来实现的。因此我们很难把握税收的归宿究竟在什么地方,甚至很难说政府有通过税收去调节经济、调节收入分配的这样一个渠道和把握。在这种条件下,我们必须要改变调整税收结构,虽然它是一个漫长的事情,但是这件事现在就必须着手来做。
   我们到底要做什么,从两张图当中归结出两条,一条要增加直接税,一条要减少间接税,这是大家能够看到的。要增加个人税减少企业税,这两方面的方向综合在一起说的是一回事。我们今天谈的直接税主要是讲对个人征收直接税,而不是对企业公司征收的直接税。只要通过增加对个人直接征收的直接税,就可以达到税制结构优化的问题,所以就是要增加直接税,或者叫增加直接税的比重,同时实现减少间接税或减少企业缴纳税收的目的。
    十八届三中全会《决定》和财税体制改革相关的大概分两个层面,一个是它的原则的界定,再一个是它的具体内容。《决定》设计财政改革讲了24个字的基本原则,包括完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率。这24个字当中,归结为财政收入体系的改革,或者说是税制的改革有12个字。完善立法,就是要用法律而不是一般意义的政府法规形式,把税收征纳关系渐进形成。改革税制讲的是改革税收制度的结构。最后是稳定税负,在稳定税负的前提下来改革税收制度,完善税收立法。我们说整个税收制度的改革和规划有了一个很清晰的描述,包括完善地方税体系,逐步提高直接税的比重,也包括推进增值税改革,调整消费税,建立综合与分类相结合的个人所得税制,加快房地产税立法等等方面。我们把这些内容串接在一起,拼凑成一个税收制度改革的整体路线图的时候,可以做这样的归结,把这些内容区分为几个线索。第一个线索是稳定税负。稳定税负给大家传递的信息有两个,一是这一次税收制度的改革不以提高税收负担为目标。二是这次财税改革基本不涉及到降低税收负担这样一个目标。税收负担或者总体的宏观税负水平是不增不减大致稳定的。紧跟着提的是逐步提高直接税比重,在稳定税负的天花板下面,实施逐步提高直接税比重调整,必须同时降低间接税的比重,或者说是间接税和直接税的比重同步增减、互相呼应的改革,而不是单纯某一方面的。
    接下来的问题说到第三层面,要减间接税怎么减,减什么?要增直接税,怎么增?增什么?目前来说降低间接税也好,减少间接税也罢,其基本途径是目前正在全国推进的营业税改征增值税的改革。营改增从税收增减效应来讲,属于一种减税的改革。营改增的减税效应大致分三步曲,从上海去年1月1日实现营改增,到去年9月份逐步拓展到9省3市,再到今年8月份扩展到全国范围的营改增这是第一步曲,这第一步曲大致减税的额度是2000-3000亿元。大家可以做初步的测算,去年全国一年营改增减税额是480个亿,今年8月1日当上海的1加6方案推广到全国的时候,对外公布的数字是1200亿元,如果由此推广到全年,明年增长到2000到3000亿元是完全有可能的。第二步曲是目前正在全国推广的1加6,加上我们影视是1加7,在此基础上明年加上铁路运输和邮政服务。如果推广到全国所有行业全面实行营改增,减税的额度会跃升到5000亿元上下。第三步曲是《决定》当中还提出,在营改增全面实现之后,还要围绕着增值税的改革适当简化税率。目前增值税的税率已经复杂到有四档税率了,这是当今世界上颇为复杂的增值税税率,这样的增殖税税率不是我们改革的初衷。1994年改产品税率直接税的时候,实际上是要实现增值税制自身的中性化,所谓中性化就是它不应当影响企业投资的方向,不应当成为影响或者左右企业投资方向的一个要素。在产品税年代基本上是一轮产品或者一个行业一种税率,所以在选择投资方向的时候很显然要考虑到税制的要素。该如何去界定,常识告诉我们,当四档税率实现界定的时候,它的基本的操作方向不会把低税率往高税率去提升,而是倒过来,从高税率开始逐步减少往下压。所以我们也做过测算,以目前增值税率标准税率17%作为基准,按照2012年的数字为基础,每下调一个百分点将可能减税2000亿元人民币,下降2个点就是4000亿元。如果再加上寄生于增值税基础上的其它税,比如说城建税、教育附加税,地方教育附加税,减税额度还能再加上几百亿元,这时候就将进入到第三步曲。大家不妨统算一下,从第一步到第三步,围绕着营改增可能实现的减税规模,将可能达到9000到10000亿元人民币,这是相当大的减税空间。一方面有税制结构自身调整的目的,与此同时我们要强调的是,这些围绕着营改增而实现的减税规模,事实上是在为直接税的增加腾出更多的空间。
    沿着这样的思路继续前行,就该讨论直接税该怎么增加了。这次三中全会文件涉及到直接税的增加基本上只写了两个东西,第一个是开征房地产税。虽然谈到的是加快房地产税立法并适时推进改革,实际上这里指的是对个人房地产征收的税种,而不是对企业。企业的房地产税是有的。对个人是属于开征,所以是从无到有,很自然它是属于一种增税的改革。第二个涉及到的就是个人所得税。文件写的是逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。我们目前的个人所得税制实际上是分类的所得税制,今后要由分类逐步走向综合。关于分类综合我只想说一件事,由分类走向综合基本的税收效,应是增税而不是减税。比如讲在现行的工薪所得税基础上,把其它实类所得统一计算。即便税率不做调整,随着税基的扩大,超额累计所得税的基本特征会造成适用税基的爬升。所以不用做太多的论证,它绝对是属于增税而不属于减税。如果这两项操作能够和营改增的推进过程同时考虑,而且两者彼此对接,那么我们实现优化税制结构,并且使这个税制结构能够具有促进社会公平的政策目标也是有可能实现的。
    特别请大家关注的是收入分配问题,文件写到收入分配的时候提到“三个要素”,税收、社会保障和转移支付,这是十八大报告当中提出收入再分配的三个手段。这次文件写的和十八大报告的写法有一点不同,十八大报告当中提到了完善以税收和社会保障转移支付为主要手段的再分配调节机制,但是后面这句话是三中全会《决定》的一个添加,叫做加大税收的调节力度。为什么没有说加大社会保障制度,没有说加大社会转移支付的力度,而单指加大税收调解的力度?因为在这三大基本手段当中,目前税收的调节是最弱的,这种最弱的调节只能通过增加直接税比重的办法加以解决。这是我想跟大家交代的第一个线索。
    第二是财政支出。财政支出该改什么,怎么改,我也请大家浏览三张图。第一张图(PPT)讲的是财政收入占GDP的比重。这张图告诉大家,从2004年到2012年,财政收入占GDP的比重是逐步上升的。为什么选取这个期间?因为这个期间是政府开始重视居民收入占GDP比重的一个区间,以至于到2007年党的“十七大”报告中写的一个重要目标,就是要逐步提高居民收入占GDP的比重。但是结果这个比重并没有像期望的那样得以提升,政府收入占GDP的比重还是在逐年上升。
    (PPT)第二张图告诉我们,当我们考虑宏观税负的时候,不能仅仅着眼于财政收入和财政支出占GDP的比重,还要同时考虑其它方面的政府支出和其它方面的政府收入。因为在当今的中国即便做最粗的分类,即便仅仅与各级政府上报给各级人民代表大会的政府收支作为统一口径,除了我们所说的财政收支这个规模之外,至少还得加上三个方面的政府收支。比如基金性的政府收支,社会保障性的政府收支,还有国有企业预算下降的收支。把这些收支加总求和,我们会看到的政府支出占GDP的比重不会停留在在22%多一点,而是会一下子跃升到35%左右。我们目前的宏观税负水平在世界上属于偏高状态,如果说22.59%还算比较适中的水平,在我们这样的经济发展水平下,在我们这样的政府支出管理的水平条件下,35%肯定属于偏高状态。
    (PPT)第三张图是我从网络上截下来的一个画面,它实际上揭示了我们这些年的国民收入的分配机制。这个茶壶里装的水意味着国民收税的分配,分配的对象是居民收入,心里念叨的也是要逐步增加居民收入占GDP的比重,但是因为在壶嘴的深处凿了一个很大的洞,所以在分配过程当中,这个洞所流出的水远远多于通过壶嘴倒入居民收入碗中的水。这就是税收收入或者财政收入或政府收入占GDP的比重逐年上升的一个分配机制的结果。
    这三张图(PPT)告诉我们,归结为一条就是目前财政支出需要解决的最大问题,就是如何去稳定既有的财政支出,不让它进一步上升。
    有人可能不理解,既然说我们的宏观税负水平属于偏高状态,我们的财政支出水平或者政府支出水平处于偏多的规模,为什么不能减少政府支出,而只提出一个稳定政府支出的概念呢?请大家注意,我们的所有经济学教科书,涉及到政府支出这一部分的时候,都会写入一条基本规律,叫做财政支出不断增长的规律,我们从来没有看过财政支出可以下降的规律,这是当作规律来讲的。人类历史的发展进程也表明,除非一场重大自然灾害过去之后,除非一场较大规模的战争爆发之后,一般年间从来没有过政府支出可以下调的可能性,我们能够做的就是控制它的增长。所以考虑到中国财政支出的规模状况,考虑到中国财政收入占GDP的比重形成的宏观制度状况,再考虑到我们目前国民收入的分配机制需要校正这样的任务,这一次特别提出要稳定税负,主要指的不是税制结构的调整问题,而是指宏观税负水平的控制问题,这个控制实际上就是控制财政支出或政府支出。大家能够理解,当财政支出确定之后,即便税收负担达不到财政支出的水平,政府也要通过其它途径,筹集到它必须满足的这部分维持支出运转的财源基础。所以稳定税负解决的是财政支出的规模问题,而不是解决其它问题。稳定支出无非是两件事情,一是要稳定目前的政府支出占GDP的比重,不让它再进一步上升。二是政府支出的规模不再进一步扩大和提升,如果比重是讲相对数字,后者讲的就是绝对数字。这句话在财税体制改革的原则当中没有体现。刚才我们讲围绕财政支出提出的原则只有八个字,前四个字叫“稳定税负”,后四个字叫“提高效率”,提高效率指的是在稳定税负的约束条件下,今后政府公共服务规模的扩大和公共服务质量的提高,主要是要着眼于提高财政资金的使用效率。不能再像以往那样,随着公共服务规模的扩大,随着公共服务质量的提升而必须要求以增加政府支出为条件,这样的时代不能再继续下去了。
    围绕稳定税负提高效率,在三中全会《决定》当中也有一系列的表述。比如说,清理规范重点支出同财政收支增幅或国民生产总值挂钩的事项,并且特别指出我们的教育支出占GDP的比重要达到4%这样的目标,这样的事情不能再继续了。这种挂钩式的办法不是财政支出管理的规范性办法,它只是解决一个短时间之内的特殊矛盾的一种权宜之计或临时措施,如此等等。
第三个线索是预算管理。同样问题是改什么,怎么改?对于目前中国财政收支的管理,特别是围绕政府支出和政府收入的预算管理,社会上的议论非常之多。但是如果从解决基本问题基本矛盾入手,我们最需要改革的就是非规范、非透明和管理的不规范,在管理不规范的基础上也是不可能实现透明的。
    这张图(PPT)大体上可以把我们预算管理的现状勾勒一个大概。图中揭示的是2012年以政府收入为统计口径的结构版图,这里不是指财政收入,而是政府收入。政府收入是在财政收入的基础上,再加上其它方面的政府收入。这张图(PPT)勾画了最大的一块税收收入占到54.88%,非税收入占到9.08%。红颜色是政府性基金收入占到4.71%,讲的是各个政府职能的收入,是作为政府“私房钱”而筹集的收入,土地出让金收入是15.76%,社会保障缴费收入14.75%,国有资本经营收入0.82%。大家发现政府有这么多收入,分成那么多块,这个份额的分布本身看不出规范与否,对于这几种不同份额下的政府收入,我们的管理制度是区别对待的,不是一种国民待遇的方式。比如说对于第一种政府收入税收收入加上非税收入,我们称之为财政收入,目前是实行的是比较规范性的管理办法。这里有两个标准,一个标准是这部分收入全部交给各级人民代表大会,通过审批程序之后才可以分配。另一个标准是这部分收入也可以在各个政府职能部门之间,在各个政府支出项目之间,在各个地区之间进行统筹安排。可审批和可统筹是我们来衡量是否规范的两个最重要的标准。前两个合成的财政收入是可以做到这一条的,但是后面所属的政府收入哪一条都做不到。比如说政府性基金收入、土地出让金收入等等,目前虽然也作为预算或预算的附件上报给各级人民代表大会,但是各级人民代表处理办法基本上是属于备案制,只审不批,或者不审不批。更重要的是这些收入都是“名花有主”,不管上报到哪级人民代表大会都是不可统筹的,不能把张三的钱交给李四,除非张三自己愿意,但是这种愿意的可能性微乎其微。因此,表面上说我们的政府收入占GDP的比重达到35%,但是实际上政府可以动用和可以调配的钱只是22%多一点,这样一个不规范的政府收入格局怎么谈得上透明。
    我们再看具体的数字。这张表(PPT)把前面的图具体化了,我们可以看最下面这一行,2012年全部的政府收入相加,不是大家在预算公报上所看到的11.8万亿,而是18万亿。它占GDP的比重也不是大家平时所说的百分之二十二点几,而是百分之三十五点几,所以这样一种管理并非是规范状态。规范这种政府的收支,目前条件下并不具有实行透明的基本条件。
    尽管社会上对于政府预算要求公开透明的呼声很高,但是如果把这样的政府收支状况合盘托出,让它透明,让全体社会成员进行所谓的评价,得到的反映我们可想而知。所以,规范和透明是必须连接在一起的,虽然丑媳妇终归要见公婆,这是逃避不了的,但是在见公婆之前总可以梳洗打扮一番,尽可能漂亮一点再去见公婆,实现的效果就会更好。
    早在十年前的中共十六届三中全会,就提出过实行全口径预算管理的改革目标。全口径预算管理,在我的概念中可以讲两件事:一是把全部的政府收支关进统一的制度笼子。我们现在只做到关进了制度笼子,但这个制度不是统一的,一定要关进统一的制度笼子,用一个标准对待性质完全一致的所有的政府收支。虽然不同部分的政府收支称谓不一样,形式不一样,但是它的性质是没有差异的,都是来自于社会成员的贡献,都是政府活动的成本,都要用统一的标准来加以对待。二是用1997年我提出的三个概念的等式,财政收支等于预算收支,等于政府收支,讲财政收支是一个口径,讲预算收支是一个口径,讲政府收支说的是另外一个口径,说明我们是不规范的,并没有把所有的政府收支都纳入预算,或者用统一的制度管理预算,所以看起来老话重提是非常必要的。这一次财税体制改革方案,围绕预算体制改革做出了明确的界定,完成这项任务并不是件容易的事情,我们一直并且目前依然遭受着来自于政府内部,或者主要来自于政府的内部的既得利益集团的阻碍。说抽象的改革都很容易,一旦碰到具体问题就会相当困难。所以现在要真正下决心,把全口径预算管理落到实处。
    《决定》围绕着预算管理的原则只提了四个字,就是透明预算,但是透明预算的前置动作就是规范预算。所以在很多场合我们讲预算管理是八个字,“公开透明、规范运作”。这次三中全会围绕预算管理改革内容是这样描述的。第一是实施全面规范、公开透明的预算制度。第二是审核预算重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展,审核的就是政府的支出规模及其结构,我们现在表面上收入也审,支出也审,甚至有多少赤字也审,实际上哪一个都管不住,还不如说把支出能够控制住。第三是清理重点支出和GDP挂钩问题,还有实行跨年度的预算平衡机制问题,周期预算的问题和中长期预算问题。特别提到最后要完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,而且有时间表,到2020年至少要提到30%。这都是围绕着预算改革所做出统一的部署。
    我们讨论了收入、支出、预算管理之后,接下来需要看政府内部。不同阶层政府之间的财政关系处理办法,这就是财政体制。对于财政体制,社会上议论很多,但是从比较专业的眼光看,很多的评论和意见都没有说到点子上。中国财政体制目前存在的最主要问题,抽象的讲,是作为改革目标的分税制走样,没有完全按照分税制的原则来构建并处理不同阶层政府之间的财政关系。具体来讲,是中央财政的收支平衡和地方财政的收支平衡关系出现了问题。
    这张图(PPT)讲的是中央财政的收支平衡关系,请大家忽略左侧的收入,看一下靠右侧的支出。2012年中央财政的支出的基本构成大概分三块,最上面一小条讲的是中央预算存款,叫中央预算稳定条件基金,它出了184个亿,说这是一块支出。第二大段支出45000多亿,是对地方政府的转移支付。最后一块白颜色的是18000亿,是中央财政自己花的,占到全部的30%。请大家记住这个比例,尽管中央财政收了很多钱,但是它花在自己身上的钱只有30%,70%的钱都是用于下拨。分税制走样要从这个比例上去解读。
    第二张图(PPT)地方财政的收支的平衡关系,看这张图请大家忽略右侧的支出,专看收入。地方财政收入的构成也分三块。上面一块属于它的赤字额,就是委托中央财政发行地方债券的那一部分收入,就是它的债务收入。但是这个债务收入不是它自己发的,而是委托中央财政代发,然后再拨给它的。第二块是和中央财政的支出相联系。对于中央财政来讲是支出,对于地方财政来讲是收入。第三块是它自己的收入有6100多亿。从这三块的比例关系上,我们会看到将近40%多依赖于上级财政的拨付,只有60%左右是它自己的收入额。对于40%以上依赖中央财政援助这样一种收入结构(甚至有些地区会超过50%、60%)。地方政府要想过好日子,你就得跑的勤一点,这好比一个多子女的大家庭,哪个孩子跑的多父母就跟谁亲,就给谁多一点。这样的分税制格局就勾画出来了,最突出的问题就表现在这样的比例关系上。
对当前中国财政体制所出现的问题有两条判断:第一个判断,目前中国财税体制已经出现了偏离分税制,而重归分钱制的现象。以1994年为界,1994年之前包括改革支出的前十五年,也包括改革之前的前三十年,我们基本是分钱制的财政体制。比如中央和北京之间的财政关系,北京地块收上来的财政收入,中央拿30%,70%给北京留下,这叫总额分成,按钱划分比例,后来稍微进步一点叫分类分成,就不是总额算帐了,而是分来源了。再往后搞过什么体制呢?就是财政大包干。比如当年首钢采取的办法是,中央一年要走一千万,剩下的钱都是留给我自己的,上缴的钱数包死了,这就是一种钱的分配。
    1994年提出分税制的新概念,中央还专门发了关于实行分税制财政体制改革的决定意见,开始讲明中央和地方在收入上的划分,不能再走分钱制的路,那是老套子和计划经济之间相关,和市场经济不搭界。市场经济就是分税制,把全部的税收分成中央税、地方税和地方、中央共享税。这是一个划定了各自的这种领地,然后各个领地的收入和经营状况又和它领地主人直接相关的分配办法。人们说这是最初的分税制,但是我们现在从上面两张图和我所说的两个比例来看,这样的分税制几乎很难再见到它的踪影,而是出现了越来越向分钱制倾斜的现象。现在财政的日子困难不是最主要的,而是越来越沦为打酱油财政,这是最重要的。最难的是它不能自主,只有打酱油财政这样一种角色。打酱油财政不会耽误做事,运转也非常有效率,但是有一条你不能自主,让你干什么你只负责拿钱去干,只管把该做的事做好。目前的地方财政就是这样一种状况,所以我们把它称为打酱油财政。本来意义的分税制强调“三分”,即“分式、分税、分管”,特别是分管。所谓一级政府财政,讲的是有独立的收支管理权,有独立的收支平衡权。但是当你处于一种打酱油财政的状态,做什么事情都需要父母给你钱你才能做,这肯定不是独立的政府财政,而是一种建立在派出制基础上的一种财政平衡状态。因此改革的目标就是继续坚守分税制,并且逐渐向它逼近,这是改革的总目标。
    在三中全会的《决定》当中,围绕着财政体制的改革,在原则上提了两条,一条叫做明确事权。各级政府究竟分别管什么,事权要尽可能的划清。接下来提到了发挥两个积极性,当我们读到这句话的时候,第一感觉是久违了,1994年之前每个谈论到财税体制改革的文件都会涉及到两个积极性的问题,但是已经有近二十年没有看到过两个积极性这样的表达。第二个感觉是说我们在两个积极性的问题上遭遇了很大的麻烦,所以有必要重提发挥两个积极性。两个积极性并不是要发挥中央的积极性,而是如何解决地方的积极性,这是很重要的一个方向。这一次财税体制改革部署提了几件事情,一是要适度加强中央的事权和支出责任,国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权,部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方公共事权。这和分税制的设计是相匹配的,要逐步理顺事权关系,把区域性公共服务作为地方事权。二是提出事权和支出责任的匹配问题,跟现在走样的分税制相关。经常听说80%政府的职能履行在地方,50%左右以上的收入集中在中央,70%中央财政支出是拨给地方政府,这就是事权在地方,支出责任在中央。当收支之间很难一下子做到彼此匹配的时候,在支出的线索上,可以先行一步做到支出责任和事权相匹配,上收部分地方事权到中央。三是考虑结合税制改革,进一步理顺中央和地方收入的划分问题。四是考虑如何完善地税征管机制的问题。
    我们分别从财政体制收入、支出、管理、体制的四个基本构建,大致勾画了财税体制改革的基本方向。在这个基础上我想做一点小结,我认为非常之重要。前面关于财税体制改革讨论,是从总方向和总目标,从全面深化改革逐步推进到财税体制改革的具体线索。到了小结的时候,我们不妨反过来去说明其中的相互关联。首先一条,和以往的财税改革有所不同,新一轮财税体制改革有它具体的改革目标,那就是建立现代财政制度。建立现代财政制度,一方面和我们今天发展的进程相关,和世界复杂的经济、政治格局相关,也和财税体制在当今社会条件下要担负的任务直接相关。财税体制现在已经不单纯是一般意义的政府收支活动,也不单是经济领域的某一种活动,它已经跳出一般意义上政府收支的线索,跳出一般意义的经济领域范畴,延伸到包括经济、政治、文化、社会等诸多方面。当今社会财税体制要履行的功能,已经拓展到要发挥优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、保证国家长治久安的制度保障的重要作用。这样的作用必须要由现代财税制度来完成,而我们现在的财税体制担负不起这样的功能。
    财税体制要担负起这样一种功能,是因为我们已经到了推进国家治理的现代化的这样一个新的阶段。我们要打造一个现代国家,就需要有它治理体系的基本支柱和它的基础,这个基本的支柱和基础现在看来就是财政,或者是财政制度。换言之,现代财政制度和现代国家治理体系是密切相连的。我们做财政研究的人经常说,一个国家的治理也好,一个小家庭的管理也罢,说到底无非就是两个线索,一个是管人管事,另外一个就是管钱。通过管钱去管人和管事,我想它很可能是现代国家治理的一个非常重要思路。这一次提出国有企业的管理,就是由管企业转到管资本等等,其实都是这样的因素。只要我们在国家治理当中牢牢控制住国家财政收支的基本线索,通过管钱能够把方方面面的事料理清楚,把方方面面的人管理妥当,这可能就是我们推进国家现代化当中,围绕财税体制进行改革的一些基本的路线图。