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关于深化财税改革
演讲者:许善达    时间:2013-12-19    阅读:831次   
    我认为,这次三中全会关于财税改革的内容,学术界、政府有关部门和企业界一致认为是当前改革中的一个重点,甚至有的人说如果财税改不好,其它的很多改革都很难推进。我感觉三中全会中有关财税改革的内容,反映出现在还有很多问题没有形成共识,所以文件写了很多意向性、原则性的一些表述。比如财税改革提到要提高效率,我不知道谁解读过这段话,在财税领域提高效率是指什么?我们的税收有哪些属于效率低的?财政里头哪些属于效率低的?要“提高效率”这四个字在一般的财税改革文件中是很少用的。
    还有一句话,叫“调动中央和地方两个积极性”。这句话其实在很多的文件里都说过,但是在财税改革中提出“调动中央地方两个积极性”,它针对的是什么?是针对着中央的积极性调动的不够,还是针对地方的积极性调动不够?还是要强调中央、政府两个积极性?这句话针对谁说的,我不知道,谁有权威解读这句话,我也不知道。最近我看到很多人在媒体上讲话,但是像这样的事情还没有人去解读,没有人说提高效率指的是什么?也没人说现在税收和财政里头哪个领域效率太低,因此要提高效率。所以从这些语句背后可以感觉到,一定是有很多问题还没有形成特别明确的共识,需要在实践中去探索和理解。但是,我认为有几项改革一定是有确定性的,如果你能把握住,就差不多能把握住下一步整个财税改革大的方向和大的路径。
    第一个确定性就是营业税改增值税。我们税制的基本格局是在1994年定下来的,当时遗留了三个问题,一直到2009年花了十五年的时间,把其中两个问题解决了。一个是购买机器设备税款让不让抵扣的问题,一个是外资企业和内资企业两个所得税法合并,即统一所得税的问题。还剩下一个问题,就是对服务行业征收的是营业税而不是增值税。实践证明,如果营业税不改增值税,我们国家很多经济上的战略目标实现不了。比如营业税对服务业征收税负重,且重复征税,出口服务也不退税,导致服务业发展不上去。“十一五”规划两个指标没有完成,一个是服务业的发展规模和就业人数指标没有完成,另一个是节能减排任务没有完成。大家在总结原因时,都认为对服务业增收营业税,是一个非常主要的制度性障碍。所以从2009年以后就在讨论营业税改增值税问题。
营业税改增值税遇到了三大难题,因此从2009年开始讨论直到2011年,这三大难题使中央政府没能拿出一个方案在全国推行。
    第一个难题是减税。营业税改增值税的第一个要求,就是要降低服务业的税负。营业税对服务业的税负高于制造业增值税的税负,如果服务业的税负长期偏重的话,这个行业的发展速度一定会受到影响,所以第一个要求就是减税。但是要减税就出现问题了,营业税是地方税,减税的企业受益,但政府收益减少谁来承担?营改增是中央想要推进,但是减的是地方税,地方政府就会提出,你让我的收入减少了,中央能给我多少补贴?比如过去机器设备税款允许抵扣,地方就减少了一部分收入,当时定了一个补贴原则,地方收入减少的部分由中央给15%的补贴。2006年中央决定全国废除农业税,地方政府减少了收入,中央也给补贴15%,一些落后的地方可能比例还高一些。总体来说,所有中央决定减地方税的,中央都会有补贴。营业税改增值税,如果要减税中央给不给补贴?谁来承担营改增以后财政收入的损失?不减税是不能改的,改的目的就是要降低服务业的税负,所以两者只能选其一,你要想减税发展服务业,就要有政府来承担收入减少的损失。这在当时的讨论中一直确定不下来。
    第二个难题是分成。增值税是分成的,营业税改增值税以后,要不要二五、七五分成?这又是一个问题。这个问题是中央和地方政府之间的收入调整。因为减税是地方政府和企业之间的关系,减税以后如果增值税变成七五二五分成,等于是中央政府和地方政府的分配有调整,地方的收入就会减少一大笔。这部分和前面讲的减税不是一个性质,减税减到企业,政府的钱就没了,而分成是地方收入减少而中央收入增多,按现在中央和地方的财政分配关系,中央再从地方拿一部分钱行不行?这又有是争论。地方政府说我们已经很困难了,给企业减一块这就不少了,我再给你中央交一块,地方财政就没法过了,这又是一个争论的难题。
    第三个难题,是谁来管。营业税属地方税务局管,增值税属国税局管,营改增以后让谁来管?增值税管理最大的特点,就是它是一个信息化系统。我们面临两种选择,一个是营业税改增值税以后,地税局不管了,交给国税局管。好处是目前的信息化管理系统是现成的,但是因为营业税是地方税的主体税种,改了之后地税局的业务量就会大幅度减少,所以很多地税局长给省政府提建议,改了之后还让地税局来管。但是这存在问题,首先是几十亿的资金需要建设经税工程系统,否则你对增值税根本管不了。其次,服务业和制造业是相互有业务往来的,即使你建了这个系统,等于国税一个系统,地税一个系统,因此地税局先折腾一通,国税局又折腾一通,然后两个局再折腾一通,还要在县一级折腾,到市一级折腾,到省一级再折腾,最后才折腾到总局,这个运行的效率肯定就很低。三是建这个系统没有几十个亿是建不起来的,这个钱谁出?你地税局想管,地方政府愿意出钱吗?所以在中央层次研究营改增的时候,所有的学术界、政府部门和企业界人士都同意搞营改增,想法高度的统一,但是到了方案设计上这三个问题就冒出来了。农业税全国才几百个亿,中央补上15%,补了就补了。机器设备税款东北三省要150亿,实际也就是四、五十个亿,中央给15%,也没有多少钱。但是营业税去年的数字就将近16000亿,如果中央政府也给15%补贴,那是几千亿的水平,中央能有几千亿补给地方吗?这个问题解决不了方案就很难写。改了以后变成增值税,要不要分成?如果分成等于中央从地方又集中了一部分的收入,在现在的形势下行不行?有相当一部分地税局坚决不同意由国税局来管,好几个省地税局给省里打报告,坚持还是由地税来管,但是他又向省里要钱,说如果不给钱我建不了经税系统,还是也管不了。这三个问题,造成我们在搞方案的时候拿不定主意,所以这方案就出不了台。
    在这种情况下,国务院批复上海要调整产业结构,要大力发展服务业,包括建立航运中心和金融中心。他们研究以后得出一个结论,上海发展服务业,有很多事情可以自己解决,但是如果不把营业税务问题改成增值税的话,上海的服务业绝对发展不起来。我刚才讲到的三个问题上海也知道,于是他们专门成立一个班子来研究,也请我参加这个班子一块讨论。后来上海市下了决心,第一条是减税由上海自己承担,不和中央要一分钱补贴。上海有一千个亿的营业税,减税不跟中央要补贴,这个是一个很重要的决策。第二条是改了增值税以后,要求中央也别分我的成,增值税百分之百都归上海。本来营业税就是我的,减税我也承担了,所以改增值税以后中央就不要再分成了。第三条是上海的国税和地税在一块办公,所以它不用再建系统,谁管都可以,这个问题在上海也不存在。上海做出这么一个决策,报告了国务院,报告了财政部和税务总局。在这种情况下,上海的方案得到了财政部和税务总局的支持,经上报国务院批准就开始实施,上海一开始做,政策效果马上就显现出来了。
    我这有几个数字。一是上海1000亿营业税,其中进入改革的就是除了铁路之外的所谓交通运输业和现代服务业、技术开发、信息技术服务、物流等等,我就不列举了。整个改革范围的营业税是300个亿,占它整个营业税的30%。减税的效果是,一年之内这300亿减税减了120亿,达到40%,减税规模还是相当大的。二是不但原来行业营业税减了40%,原来的增值税纳税人购买这些进入改革企业的服务,获得了增值税抵扣的发票,所以原来的增值税纳税人增加的抵扣120个亿。这样一算,300亿营业税改增值税,整个减税规模达到240亿还要多,这个不得了啊。所以2012年上海搞了一年,整个上海GDP增长是一位数,但是在改革的营业税领域增长是两位数。三是改革开始时统计,进入改革的企业户数一共有12万,一年之内,在这个领域新成立的企业就有5万多户,营改增的效果十分明显。
    同时它对周围还形成了“洼地效应”。比如苏州很快发现,上海广告公司算文化创意产业,实行了增值税,苏州的企业做广告业务就不找苏州本地公司了,因为苏州公司只能给我营业税发票,我找上海广告公司能给增值税发票,可以抵扣税款。结果一是苏州的这部分营改增领域的业务有相当一部分流到上海去了。二是业务到上海了,抵扣却到苏州来了。人家拿了上海的发票到苏州得抵扣,所以苏州说这个不行,我这是挨一抢打了两个眼儿。我的业务量萎缩,制造业还得抵扣上海,所以苏州就受不了了。不光是苏州,像浙江、安徽等地都发现了,上海一搞这个“洼地”,很多业务都跑到上海,抵扣发票却跑到别的地方,要是长期这么做的话,苏州、杭州这些领域的行业很快就要萎缩,甚至被人家吞掉了,形势非常严峻。上海试点以后产生的“洼地效应”使得相邻的地区开始承受不住。北京、天津、广州、深圳等城市离上海比较远,它们的业务流到上海比较少。但是他们公司也看出来上海的这个政策很好,所以说我们也得赶快做,所以很快与上海相邻的省和地区,甚至那些离上海很远暂时没有受到影响省、市都给国务院打报告,要求尽快进入试点。江苏最着急,每次财政部和税务总局派干部到上海调研营改增情况,江苏财政厅和税务局都要想办法把所有到上海调研的干部拦截到南京来,要谈谈怎么样才能让江苏尽快进入改革。所以,从1月份上海开始试点,到8月份全国就有11个地方陆续进入改革。到2012年底,全国进入改革的地区占到了三分之一,由于这些地区服务业比较发达,这部分税收比较多,改革营业税的业务量占到了全国税收业务量的三分之二。虽然全国还有24个地区没有进入,占到三分之二,但是这些地区只有三分之一的税收业务量。到2012年8月全部进入营改增改革,再没有一个剩下的了。但是不要以为这么简单,营改增还有很多问题。从2013年开始国务院提了三个领域,第一个是铁路运输,因为铁道部变成企业化了,定下来要实行增值税。第二个是电信。第三个是建筑安装。到了7、8月份先把建筑安装去掉了,只剩下电信和铁路。因为建筑安装营业税和增值税在两个制度上有一个重要的差异,建筑安装营业税的纳税地点和收入归属不是以这个企业注册地来缴纳的,而是项目所在地。比如北京的一个开发商到保定盖房子,营业税要交给保定,而不是拿回来交给北京,是按项目所在地缴税,收入也跟北京没关系,北京只能是交北京的项目。但是增值税是以注册地来缴税,你的发票是在注册地领的,登记在哪在哪领发票,如果我们不采取任何措施的话,简单的把营业税废掉改成增值税,全国就会出大乱子。公司项目所在地可能分布在全国哪都有,但公司注册地只能是在很少的几个地方,比如说保利地产在北京注册,它在全国有很多房产项目,如果把营业税都交给北京,那些地方就都没有营业税了,这意味着所有地方政府收入的格局会产生巨大的变化,那么多地方的收入都转移到公司注册所在地的大城市去,这样的变化是中国的财政体制无论如何承受不了的。由于解决这个问题要比营业税改增值税难度大,需要一点特殊的设计考虑,所以到7、8月份就把建筑安装业营改增停下来了。到了12月份,电信也不搞了,只搞了邮政。最后只剩下铁路加邮政。年初确定的三个行业,最后搞了一个半还不到。由此可见,营改增的难度比很多人想像的要难。
    我们的营改增不像1994年,工作人员计算税负变化和税率高低,到了1月1号一次性计算就出台了。这回不是,要一个行业一个行业的做,问题是随着营改增的进程,原来交增值税的纳税人是全面减税。改一个行业就多一份抵扣,再改一个行业又多一份抵扣,改的行业越多获取的抵扣越多,所以对于增值税行业原来的17%,增加一个抵扣又增加一个抵扣,税负是持续的要下降。对于营业税来说可是有一个新问题了,营业税是按行业进度往前推进的,比如说交通运输定的是11%的税率,如果新的营业税改增值税,交通运输行业就有新的可以抵扣的项目了,它的销项税还是11%吗?这是一个非常重要的原则,就是我们增值税的目标税率是什么?现在对于制造业来说我们长期是17%,现在逐渐增加抵扣,已经有一种考虑,说增加这么多抵扣,增殖税率要不要提高呢?因为名义税率还是17%,但实际收入在下降。
    欧洲是实行增值税最主要的一个区域,大多数国家都是17%、18%,我们的目标税率就算是17%不动,但是要有思想准备,随着营改增的进度,17%税率的这些行业的实际税负会下降,意味着政府的收入要减少。我们要考虑哪个行业进入,减多少总的财政,中央和地方能不能承受这个减少,这就是一个问题。
    第二个问题,比如交通运输税率是11%,这是按现在交通运输业可以抵扣的范围来确定的。这个税负比起原来的交通运输业税负是降低的,交通运输营业税3%,但是因为重复征税,实际税负是7.7%,销项是11%还有进项,所以11%比当时3%的营业税,税负是降低的。假设我是一个港口,原来我的交通运输业,包括轮船、修港口投资,过去盖房子不能抵扣,现在如果能抵扣了,11%的税率是维持还是要提高?我认为中国应该把17%定为增值税的基本税率,现在11%还有6%都是过渡性的。随着这些行业营改增范围的扩大和抵扣的增加,原来17%税率的维持不变,就是减轻负担。原来11%税率的扩大抵扣以后,应该逐渐的把这个税率提高,仍然回到17%。当然提高的过程并不加重企业税负,因为你这边多抵扣了。所以我们的营改增最后目标是把那些临时性的过渡性的税负,随着扩大抵扣范围逐步都统一到17%。好像到目前为止还没有人提这个事,因为这是一个重大原则。当然提高名义税率并不意味着提高税负,是在维持甚至税负略有降低的情况下把名义税率提高到17%。如果实行第二批营改增,再有行业进入的话,这个问题又来了。现在已经进入营改增的比如交通运输业和现代服务业里,邮政、铁路进入增值税了,我是物流企业,原来计算的时候铁路运费是不能抵扣的,现在铁路也搞征增值税了,我就可以增加扣除了。增加扣除以后的税率现在规定还是维持原来的税率,也就是说每一步营改增扩大范围,都使原来增值税纳税人的税负相应的下降。
    但是我认为,不应该出现一个税负下名义税率还不能统一的局面。随着营改增行业范围的扩大,已经达到17%税率的维持不变,降低有效税负,没有达到17%税率的应逐步和相应的提高。但是提高并不意味着提高它的实际税负,这样一种方案的设计可能比较符合我们中国的实际。原来有一个说法叫“十二五”期间完成营改增,我的保守估计是“十二五”期间要完成的可能性比较小。现在改革的范围只占营业税范围的20%左右,还有70%、80%没有改,“十二五”还有三年多一点,要想把剩下的80%都改了,我看没有那么容易。所以我的估计是再有5到7年,也就是到2020年之前能把营改增全部改完,税率到位,抵扣到位,建立起比较规范的增值税制都算比较快的了。许多企业对这个时间表特别敏感。说许先生你好好说说到底为什么你说要5到7年,真的需要那么长时间吗?我说这个只是判断,我认为在“十二五”期间内完成剩下的70%、80%的营改增,可能时间上是完不成的。因为企业要考虑它的战略决策,时间对它来说营改增的价值是非常大的。当然我希望实践证明许某人太保守了,对改革的决心估计太低了,我乐意受到这样的批评并承认这个错误。但是我确实没有那么乐观。有些税目,比如金融保险的增值税怎么改,和我们现在说的还不是一回事。金融保险增值税制度和一般制造业和服务业的增值税制度有非常大的差别。改起来难度更大。我顺便说一下,比如我们的银行贷款,收营业税是贷款利息收入总额交营业税5%,银行业包括人民银行、银监会经常说这个税负太重了,他们说老许这个事你得赶快改,银行的营业税按照利息全额征还征5%,征的太多了,应该减。银行界的人曾经提出,先把金融行业营业税降下来,应该按差额。但是有两个理由,所以金融业的营业税改革肯定还要相应的推迟。
    第一个理由,我们商业银行的股份制是2006年、2007年开始的。当时外商进入我们的商业银行占股不超过25%。在计算投资回报的时候,是以当时的营业税制度作为前提。按当时的价格它买了你20%或到25%的股份,它是以营业税作为前提来计算回报,然后你说我把营业税的税负减下来了,变成企业利润了,那它不是白得了一份嘛。当时的外商股份有25%,你减一块钱营业税等于白送给他们2角5分钱,这个没道理嘛。
    第二个理由,当时的存贷款没有市场化。中国银行息差是全世界最大的,这个大不是市场决定的,而是政府人为的把存款利率压低了。政府规定年息就是3%,可以上浮10%,也就是3.3%的水平,如果是市场化绝不止3.3%的资金成本,这等于是政府在让老百姓补贴银行。现在很多人在研究中国居民收入增长速度慢的原因,其中之一就是中国的储蓄率很高,但是银行存款利率却让政府压得太低,你还想把银行的营业税给减了?所以我想银行的营业税按照贷款利息全额征收是个不规范的制度,但是这个不规范的制度和你存款利息非市场化是有关联的。所以我认为银行金融行业营改增,一定要和利率的市场化相联系。不可能在政府仍然压低存款利率的情况下,再把银行营业税给减了,这种可能性是没有的。
    所以利息的市场化的过程一定有一个关联的一个改革,就是金融保险营业税改增值税,这两个一定是同步,或者基本同步进行。不可能在利率仍然维持现有格局情况下,再把金融保险的营业税降低税负。那是不可能的,也是没有道理的。现在相当于存款的居民的收入减少了,因为政府定的利率很低,银行的利润就增加了,政府又从银行多收了很多的税,多收这些税相当于政府拿了钱用于老百姓的福利开支等等,不可能是这边仍然压低居民收入,那边还把政府的税给减了,这是不可能的。所以金融保险的营业税改革时间表一定和利率市场化相关联。我们保险的费率就是跟利率挂钩的,利率一改保险费率也会改。所以有很多营改增不只是某一个营业税,从技术上怎么设计一个能够销项进项增值税不是那么简单的事情。每一个行业在改的时候,还要和很多其它方面的改革相联系起来,所以我的看法是,营改增的问题可能会持续一段时间,没有那么容易。
   
    听众提问:我也同意您说的营改增税率往上提高,比如说像邮政、交通税率不一样,税率不一样有什么不好呢?
 
    许善达:税率不一样会有很多问题,第一个是公平竞争问题。因为税率不一样,有的公司的经营范围和很多业务属于混业经营,这个税率怎么算呢?扯不清的。它希望它的进项税率都比较高,税务局和每个企业都去纠缠这个很不好办,所以最好是统一的。增值税目标一般是中性更好,但是不会一直保持严格的中性。税率的统一就是中性,这是一个重要特征。如果有的行业税率低,企业投资方向就会受到影响。只有增值税税率完全统一,才能够更好的体现增值税中性的特点,从而改变这种不统一的税率对于投资的影响。我觉得增值税应该强调它的中性原则,我是这么考虑的。
    对于以后的发展我有一个预测,营改增以后随之而产生的第二个问题,就是现在营改增的增值税100%留给地方,这是一个过渡性措施。增值税一部分七五二五分成,一部分百分之百归地方,一个税制两种分成办法是不可能长期持续的。企业在资本上是很活跃的,如果一个百分之百留给地方的企业,一个是七五二五分成的,两个企业如果合并了它的增值税,中央、地方怎么分?或者一个企业分设出来另外一个行业,它不是原来的行业了,它的税率怎么定呢?所以一个税制两种分成办法,只能是过渡措施,或迟或早都要改成统一的分成,这一点应该说在所有财税学术界都是共识,没有人主张中国的增值税永远分成两块,一块七五二五,一块百分百归地方,大家都认为这只是个过渡措施。并成分成就意味着现在归地方的营业税会有一部分从地方收入变成中央收入。去年整个营业税是15000多亿,不算多抵扣的那部分,按照减税规模,上海减税40%,深圳减税35%,全国不按照这么高的比例算,只按20%算,营改增本身减税要减3000多亿。这还是一般的估计,不包括刚才说的金融保险营业税改革,加上那个减税数量的比例就不好算了,因为那个是另外一种特征。咱们就粗粗的算,15000亿减去3000多亿还剩12000亿,如果改成中央地方分成,按照七五二五,中央要拿掉9000亿,给地方留3000亿。地方原来15000多亿的营业税减去3000多亿再给中央拿去9000亿,只剩3000亿。现在地方政府和中央政府的收入格局是各50%,支出格局是地方承担85%中央承担15%,地方每支出8角5分钱,其中3角5分钱要等着中央拨款,不管用什么渠道,反正必须由中央给地方。所以地方财政对中央财政的依赖程度超过40%。如果营业税改增值税,地方的收入连50%都不到,可能就是30%、20%多,出现这样一个收入格局,中央和地方财政就运行不下去了。因此有一个共识,就是营改增以后增值税要变成分成的。在这个共识上有一个逻辑的推论,就是要解决地方税体系的主体税种,营业税已经不行了,改增值税又减少又分成,地方只剩3000亿了,它就不能是地方收入的主体税了,必须要给地方设计一个主体税种。所谓主体税种有两个性质,第一个性质是规模要上万亿,第二个性质是它应该随着经济的发展收入要逐渐增长,不能变成一个基本不变。那么的共识是,一定要把营改增的增值税变成分成,同时再给地方税体系设计一个主体税种。分歧在哪里呢?就在于选择什么样一个税作为地方税的主体税种。
    目前有三种建议。我的建议是把现在在生产环节征收的消费税转移到零售环节,化成地方税。消费税现在的规模是8000多亿,零售环节的车辆购置税和消费税合在一起有1万多亿。生产环节的税是不能作为地方税的,因为在生产环节作为地方税,如果政策出现变化,它收的好或者不好,这个产业链就会影响到相邻地区的生产和经营情况。到了零售环节可以是地方的,因为零售环节它已经退出生产,退出产业链了,税率提高一点或降低一点,对相邻地区基本上没有什么影响。在纽约消费税是8%,华盛顿5%,同样一百美元到纽约和华盛顿买东西就不一样,但是它没什么大的影响。在零售环节由地方决定一个税率的高低,对相邻省份的生产经营活动是没有影响的。而且这个环节的数量规模是上万亿,还可以有其它几个改革的红利。
    一是我们多年说的给地方政府下放一定税收的权力。零售环节下放,地方政府根据本地情况可以在税目上增加一个税目或减少一个税目,税率上提高一点或减少一点,这对于我们国家解决各地差异是很有用的。二是现在地方政府特别愿意投资,它有两个目标,第一个目标是就业,第二个目标是税收。如果我们把消费税移到零售环节以后,出厂价就不含消费税,所以出厂价会大幅度降低,生产环节的税会减少,消费环节税会增多。对于地方政府来说,你要想多得税收,生产环节上的冲动就会有所减弱,而相应的在本地区鼓励消费的冲动就会有所增强。消费越多政府收入越多,它的导向作用会适当的削弱一点地方政府投资的冲动,会适当增强一点地方政府对于发展消费的冲动,而让消费成为我们经济发展的主要动力,这是我们的国策。但是现在这种税制格局,地方政府的动力主要是奔着生产去而不是奔着消费去。假如我们这么调整的话,消费环节的税增加这么多,等于给地方政府一个信号,对于调整地方政府的行为,对自己把现在的行为导向做一些调整,最终符合我们国家总体的战略。
    二是在生产环节交了消费税,到最后卖出去才能收回来这个钱,从征收消费税这个时点到最后把产业链完成销售出去,时间的财务成本也是相当高的。如果消费税转零售环节,所有生产消费税的企业出厂价价会降低,它的财务成本会降低,对于我们生产消费税的企业是个利好消息,所以这也算是一个改革的红利。
    1994年我们研究新税制讨论过,零售环节我们是搞价内税还是搞价外税。曾经建议像美国那样搞价外税,买一个杯子10块钱,后面写着税款1块7角钱,后来想想可能还不行,因为当时老百姓接受不了。如果杯子卖11块7角,老百姓觉得可以就买了,其中企业拿到10块钱,还有1块7角是税金,所以当时我们说生产环节是价外税,因为企业好办一些,在零售环节就不要写了。现在如果这样做,我觉得对税务局来说是个很大的制约,因为现在零售缴税控制很难,如果价外税一张发票多少税,税务局不收不行,减少执法机关的随意性,同时老百姓能监督税务局。我觉得如果实行价外税的话,老百姓的纳税意识也会有很大的变化。所以我认为从1993年改革到今天,我们已经具备了在零售环节实行价外税的条件,对我们国家整个各方面都会有很大的好处,所以这是我们提的方案。
    还有另外两个方案,一个方案把我们增值税从17%降到15%,降两个点,然后由地方政府对所有商品和劳务统统征收2%的零售税。这个方案从零售税的角度跟我刚才说的差不多,但是它的面很宽,所有的商品和服务都收。我说的消费税车购税是有限的品目,地方政府可以增加几个品目减少几个品目,并不是所有商品都收。而降低增值税两个点,等于地方政府对所有的商品都要收。我认为这种方案至少在现在是不现实的。现在地方政府在零售环节收税,能把现在消费税收好十几个税目就不容易,要马上所有商品和劳务都收2%,我估计税收秩序会非常混乱。所以我认为这个方案要多少年以后才能考虑,至少目前是不能考虑。
    还有一个方案是房产税。有人建议把房产税作为地方税主体税种,有的专家说的更让人震惊,说要搞一个房产税来替代土地财政。土地财政多少钱呢?最高一年卖了4万多亿,现在一年是3万亿,最低有2万亿,我不知道谁能设计出一个2万多亿甚至4万亿的房产税,我个人觉得是这是天方夜谭。因此我是一直反对上海、重庆试点这个房产税的。很多人有这个主张,但是我认为这三种方案里面唯一可行的还是我们提的这个方案,这是关于营改增最后一个必然的结果。
    刚才我讲的中央地方各收50%,但是中央花15%,地方支出85%,这样一个格局是有问题的,是需要调整的。从两个方向进行调整,一个方向是中央支出的15%再扩大一点,多负责一点支出责任。曾经有很多人提建议,把支出上收中央,有人提出把社保上收中央,现在设备是分省统筹,要搞成全国统筹,讲道理是非常好的,但是目前没有落实。后来又有人提议说把司法体系上收到中央,跟我们国税局一样,结果这次法院垂直到省,只解决了市县法院的隶属关系,没有解决地方、中央的支出比例问题,是由省财政给钱,还是由地市财政给钱,没有区别。现在还有建议,说环保税。生态环境是个公共资源,排污增加了排污企业所在地的地方政府的收入,因为这个企业它排污赚钱给政府缴税,排污减少了排污者的个别成本,而把这个污染的成本让全社会承担,但是污染所及的其它地方利益就受到损害。所以应该有个制度,这个制度到现在没有建立起来。地方政府心里明白,我的企业要排污,虽然污染了环境,但是我还有收入。如果我的企业不排,别的企业排了又污染了我,我既受污染又没有收入。所以这个利益机制刺激了企业和地方政府多排污,排污越多企业越受益,当地政府越受益。我在东北工作时有一个朋友,他后来当了县里的环保局长。他跟我说,现在排污费国家有标准,如果企业排污超过标准就会罚款。他说但是有某个厂子排污我是不治理的,因为它最严重所以我坚决不能治理,因为不治理我就能每个月跟它去收罚款,我的职工就有工资,就有福利可发。因为上面不给我钱,我只能把收排污费当我的经费。由此可见,现在的排污利益机制有问题。我们方针是节能减排,但是从利益机制上讲哪个企业排污哪个企业受益,哪个地方排污哪个地方受益,哪个地方排污哪个地方的环保部门受益,这个机制肯定是不行的。我曾经设想环保管理权收回中央,再建立起配套的制度,由中央出钱直接插手,彻底扭转谁排污谁受益这样一个机制。因为环境保护不是一个地方的事,比如对排污的测试要异地执行,我派驻石家庄环保队伍到济南去测试,或者派长沙的排污队伍到广西去测试,可能就把这个利益机制它扭转了,只有这样环保管理才能真正兑现。但是到目前为止,中央支出15%能够上收多少还都在建议之中,问题是你支出的15%还没有增加,那边营改增地方50%的收入还要减少,这种中央、地方的关系还能维持吗?所以我说把消费税和车购税划给地方,也只是对冲了营业税分成以后地方减少的部分,能够维持五五的格局就不错。但是五五收入的分配格局还没有解决地方支出85%,中央支出15%的问题。如果中央不能够上收相当规模的支出责任,假如地方政府从85%降到80%,那还是一样的。这样高的依赖程度仍然是不行的。所以我觉得中央和地方分税制的关系,即使现在这些建议都兑现了,还是没有彻底解决问题。
    我个人认为,我们不能退到1993年以前。虽然地方财政对中央财政要有一定的依赖程度,但是依赖度也不能过高,现在这个依赖度太高了。我的建议是,地方自己组织的收入能够到它支出的80%,对中央的依赖程度不要超过地方支出的20%,从“调动中央地方两个积极性”的角度讲这个比例是合适的。但是如何实现这个比例,怎样中央上收支出责任再给地方增加收入,到现在还没有拿出一个非常完整成熟的方案。我认为不能再拖的时间太长了。
    很多人议论,国家要减少间接税增加直接税,这个说法没有错,但是其中有一个说的不够准确的东西。间接税和直接税的比重不是人为可以确定的,它和经济体的经济发展水平高度相关。经济发展水平越低的经济体,间接税比重越大,经济水平发展越高的经济体,直接税比重越大。随着经济发展,间接税比重逐步下降,直接税比重逐步上升,我们这二十年来的实践证明了这样一个规律。1994年我们设计的方案,曾经提出要间接税和直接税双主体,但是真正到了实施方案定下来,第一年的实践间接税占75%,直接税占16%、17%,其它的财产税和行为税加在一起7%-8%,我们期望的双主体实际上是单主体。随着增值税、企业所得税等改革的推进,现在是间接税60%,直接税28%左右,财产税和行为税是12%,也就是说二十年里间接税降低了15个百分点,直接税上升了10到11个百分点,财产税和行为税是3到4个百分点,就是这么一个自然过程。随着营改增的推进,间接税的比重还会进一步下降,而间接税的比重下降,营业税、增值税税负降低,企业利润会提高,利润提高企业所得税就会上升。所以营改增的过程,本身就是一个间接税降低比重直接税上升比重的过程。
    现在有人建议做一次税制改革,把间接税大幅度降低,把直接税甚至有的说是财产税大幅度的提高,我认为这个建议是不符合全世界税制结构演变的规律的。从全世界所有的相关材料看,没有一个经济体发展水平是低的,直接税比重却是高的。世界银行对此都有多年来详细的数据统计,它把人均GDP作为最基本经济水平发展的参数,算出各个经济体间接税的比重和直接税的比重,你可以看出是高度相关的,不是人为可以设计的。想要设计一个把间接税大幅度降低,直接税大幅度提高,甚至财产税大幅度提高的方案是不现实的,也从来没有一个经济体有过这样的实践。所以我认为它是自然的历史过程,随着改革的推进,间接税的比重一定会逐步下降,现在是60%,营改增都改完了我估计会降到50%以下。那时候企业所得税和个人所得税从27%-28%上升到34%-35%之间,这样就基本形成了两个主体。我不相信在中国人均GDP6000美元的水平上,能够让间接税马上降到50%以下,把直接税或者财产税提到20%-30%那么高,这是不现实的。提出这样建议的人,从他主观的设想上是有道理的,但是根据世界各个经济体的历史经验,人为设想大幅度改变间接税和直接税的比重不可能,也不现实。我们要保持一个非常清醒的头脑,对世界税制和中国税制的变化要有一个非常冷静的判断,否则的话我们可能就做成一个很不符合中国实际的决策,就会给我们的造成经济波动,给政府的收入等带来损失。这个比重问题说起来好像是理论问题,实际上它更是一个实践问题。
    关于房产税的问题。今天中午在财新分会上,我和胡祖六博士、哈继铭博士讨论了房产税的问题。他们讲了一个相同的观点。首先说根据全世界的经验,想靠房产税来抑制房地产中的泡沫,抑制房价过快上涨,这样的目的是不可能实现的。全世界发达经济体出现过很多房地产泡沫的情况,但是这些经济体都是有房产税的。所以他们共同的观点,是要否定通过房产税来消除房地产业泡沫这样一个目的。他们认为出于这个目的搞房产税,是不可能成功的。他们举了很多例子,讲到很多经济体都有房产税,也都曾经出现过防地产业的泡沫。这是他们第一个观点。第二个观点是他们都同意征房产税,但是他们认为,房产税的用途是给最基层政府提供公共服务的财政资源。他们举例说,在很多国家比如学校要建一个电化教室友,如果大家都同意建,就按照一定比例由各家各交多少给学校建,国外的房产税就是这样来用的,因此他们很赞成中国也搞这样的房产税。我给他们提了一个问题,我说如果按照你的介绍搞这样的房产税,就意味着所有房产所有者都要交,是房房必交吗?他说对,出于对于基层政府筹集提供公共服务财政资源的目的,就是所有的房产所有者都必须交。我个人认为,在当前的中国国情下,每个住宅所有者都要缴这样一个房产税,不符合中国当前国情,所以我说我是不赞同的,我认为还是应该在交易环节征税。他们说交易环节征税能够抑制房地产泡沫,我说那好啊,同时我说可以由财政把那个税的收入拨到基层来解决公共服务的财政资源问题。我说这是我的建议,所以上午讨论了以后,我们的观点还不能完全一致。有一条是一致的,就是靠房产税抑制房价上涨,抑制房地产泡沫。他们二位在世界银行和在国际货币经济组织工作过,了解全世界的情况,他们认为这样的目标房产税是没有这种功能的。他们建议搞一个所有房产的所有者都交税,然后把这个税用于最基层政府的公共服务。我同意他们第一个观点,但对第二个观点不赞成。我觉得在中国所有房屋的所有者都要缴税,这样的制度征收成本太高,征收效率也会比较低,而且容易发生政府和这些住宅所有者之间不必要的矛盾和冲突。不利于建设一个比较和谐的税制。在交易环节征税,房屋增值,政府收到一部分税款,对于交易者来说很容易接受,是增量的分配。现在在保有环节征税,实际上是个存量的问题。如果销售环节、交易环节增值了,政府拿一块属于增量的分配。在中国目前这样一个人口众多、经济增长水平、法制环境和现行的财产关系等等条件下,要想实现他们所说的那种房产税制,我个人认为是不现实的。
    这次三中全会决议写的是房地产税立法,我问他们一个问题,这个房地产税和我们以前所说的房产税是一个税还是两个税?这需要有人来权威解读。文件里没有说推动房产税立法,而是推动房地产税立法,这个房地产税和原来说的房产税是一个税吗?从字面上看它不是一个税,因为房地产税它包括地。 按照英文来说也是有实质差别。按照这种理解,我认为上海、重庆扩大试点的意见就算结束了吧,我最近没有听说是不是还有人要坚持扩大上海、重庆的房产税试点。我今年曾经和华生还有倪红日在北大开会,他们说2013年一定会扩大房产税试点范围,我说一定不会,这个可以打赌一千块钱。当时会场坐了有二十几个人左右,我说如果2013年还有另外的地方试点房产税,我说我认输,要是没有你要认输,一千块钱请大家吃冰激凌。到11月下旬再碰到华生,我说这几个月我已经赢了,还剩30多天,你得把钱准备好,别过了年你输了要买冰激凌再说没带钱就不好了。现在看只剩下十几天,我的这个冰激凌看来是吃定了。
    刚才我介绍过,上海搞营业税改增值税试点,从来没有说过让别人怎么跟进,可是别的地方都要很积极的跟进。结果上海试点不到一年,全国有三分之一的地方,三分之二的税款都跟进了,到今年8月份全国都跟进了。从上海开始试点,只过了一年零八个月全国就都推出去了。而房产税在上海和重庆试点三年了,你们看到有哪个地方政府表态愿意跟进吗?都没有。如果媒体上出现传闻,说哪个地方要进行房产税试点了,别管这消息来源是哪儿,不出三天保证辟谣。北京市的辟谣是在今年两会上,市领导在两会上专门讲我们没有试点房产税的计划。深圳的市长讲了三句话,很有水平,第一句话,如果中央要求深圳试点房产税,我们一定积极做好试点。第二句话,到现在为止我们没有收到中央要求我们试点的指示。第三句话,深圳市政府没有试点房产税的计划。其实他真正要说的是后面两句,一个是中央没有让我干,二是更重要的是我没想干。像深圳这样的辟谣不只一次了,南京、杭州、武汉、长沙都有过,媒体一传闻,三天之内政府立即出来辟谣。其实湖北和湖南当时传的并不是房产税,而是国家税务总局曾经要搞一个商业房地产评估的方法,就是对酒楼、写字楼这种房地产要搞评估。是对商业房地产评估办法,还没有试点,也就是测算测算,结果传来传去就成了湖南、湖北要搞房产税试点。
    三年来的现实情况说明,尽管很多专家在推这个事,但是所有地方政府都不认可上海和重庆的试点。不能说是反对,是不认可,没有人想干。而且最近又有一个重要的变化,是财政部自己的变化,上一任财政部长主政的时候,他们推动上海和重庆试点,是现有交易环节收的税保持不动,增加一个对居民住宅征房产税。最近新上任的财政部的领导有一个讲话,要研究减少交易环节的税收,来做保有环节的税收。这个意见跟原来的意见虽然都是要在保有环节住宅征税,但是两个完全不一样的方案。一个方案是说我什么税都不减,维持现有格局再加一个税。另一个方案是我把这边减的那边加上。这个意图的方案,我还没有看见哪个专家提出来交易环节减什么税,减多少,然后你少收多少到保有环节去收,保有环节怎么收,面有多大?是少数的房子收,还是多数的房子收?像他们所说的所有的房子都收,但目前没有方案。现在讲要推动这个税的立法,且不说房地产税是不是房产税,就算它是,立法和试点是不一样的。试点中你的方法可以在实践中间逐渐修改,考虑的可能并不一定周全,通过试点摸着石头过河再逐步调整。但是如果你要立法的话,理论上你应该站得住,法理上你要行得通。假如房地产税包括地产的话,中国的土地是国有的,房屋是私有的,而美国这些国家土地是私有的,房屋和土地的所有人是一个主体。我现在不排除可能怎么设计,但是有一点可以肯定,你把美国的房产税或者房地产税搬过来肯定是不行的,因为我们的土地是国有的,和国外是不同的,两个所有主体和一个所有主体的税收办法是不可能完全复制的。因此,推动房地产税立法,还需要经济学家和法学家在理论上和法理上先解决房地产税立法的原则问题,才能去涉及立法的条款和立法的程序。这个我估计需要一个时间过程,不是那么简单就能解决。
    刚才说到环保税,环保税不是个税的问题,而是利益机制的问题。不解决刚才说的利益机制问题,你开征环保税也没用,环保税归当地和政府还不是一样吗?你多排污我都收税,这种利益机制不调整,环保的问题解决不了。必须让排污的人受损,你才能有新的利益机制,才能解决制度问题。环保税的立法,要和整个环境保护排污利益机制调整做成一揽子方案去设计,如果机制不改变,单独设计个税来解决排污问题是没有用的。
今天我就讲这些,谢谢大家。