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2014论坛年会纪要(主题发言一)——杨伟民:《决定》关于经济体制和生态文明体制方面改革的十个亮点
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中国经济50人论坛2014年年会
 “突破难点 推动改革”


会议纪要
主题发言一:杨伟民

《决定》关于经济体制和生态文明体制方面改革的十个亮点

    我主要讲十八届三中全会决定中关于经济体制和生态文明体制改革方面的十个亮点,之所以成为亮点,因为也是下一步改革的重点,当然也是难点。如果这十个方面今后逐步展开推出,将对到2020年完成全面改革60条起到重要的支撑性作用。

(一)推进国家治理体系和治理能力现代化
    这是新提出的目标,既丰富了我国现代化的内涵,同时从现代国家层面提出了改革和制度现代化目标。这是改革的总目标,同时也对经济体制和生态文明体制建设改革提出了新要求。包括四个要点:一是治理体系的全面性,二是治理主体的多元性,三是治理方式的法治化(这是目标的基本要求),四是治理能力的现代化(是检验一种社会制度比较完善、比较定型的重要标志,对改革提出更高的目标要求)。


(二)使市场在资源配置中起决定性作用
    十四大和十四届三中全会提出的改革目标是要建立社会主义市场经济,但当时的定义是在社会主义国家宏观调控下使市场在资源配置中起基础性作用,做出这样的决定是非常重要的,但定义本身存在一定的局限性,所以这次决定把“基础性”改为“决定性”,这个改变意义重大,体现在三方面:一是抓住了社会主义市场经济体制的本质特征。市场决定资源配置是市场经济的一般规律,社会主义市场经济同样需要遵循这一规律。二是明确了经济体制改革的主线和路线图。《决定》提出,要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,而这也是深化经济体制改革及引领其他领域改革的主线和方针。如果在理论上仍然停留在原来对市场配置资源的认识水平上,停留在原来市场经济的定义上,据此设计出的各个领域的经济体制也不可能是彻底的。同时,这也是下一步改革的突破口、路线图,是检验经济体制改革的重要标尺。三是抓住了我国现实经济问题的根本。我们在发展中有很多难题,根源在于体制不合理,包括财税体制、金融体制、城乡二元结构等等,体制不合理的最根本原因在于政府对资源的直接配置过多,不合理干预过多,所以这次《决定》中要求大幅度减少政府对资源配置的直接干预。

(三)清晰界定政府职责和作用
    把市场在资源配置中的基础性作用改成决定性作用,绝不是否定或弱化政府在现代国家治理和现代经济发展中的作用,要认识到政府作用和市场作用的内涵不同,只有界定政府的职能和作用,政府不越位,才能使市场在资源配置中起决定性作用。《决定》对政府的职责和作用做了新的界定,我觉得就是20个字,即“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境”。十六大曾经对政府职责作过界定,当时提了16个字,叫做“经济调节、市场监管、公共服务、社会管理”。这次《决定》删掉了“经济调节”(这4个字含义太宽泛,给政府干预资源配置留下空间),增加了“宏观调控”(这是一个新变化,定位更加准确),突出了“保护环境”(保护环境属于公共服务,但考虑到我国生态环境的现状,有必要强调“保护环境”是政府的职责之一)。同时《决定》对中央政府和地方政府的职责做了分工,提出加强中央政府宏观调控职责和能力,加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、保护环境等职责,这意味着地方政府没有宏观调控的职责和作用。

(四)更加公平地对待各种所有制经济
    这是《决定》的一个基本精神和理念,也是完善基本经济制度的一个突破和创新。体现在几个方面:一是公有制经济和非公有制经济的地位平等。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济体制的重要组成部分,这是首次把两种经济成份放到一起讲,和过去是不一样的。二是在保护产权、使用生产要素、参与市场竞争等各个方面都强调各种所有制经济平等、公平、公正、统一等关键词。比如讲到“两个不可侵犯”,即公有制经济产权不可侵犯、非公有制经济产权同样不可侵犯。比如讲到“三个平等”,即权利平等、机会平等、规则平等。同时强调依法监管各种所有制经济,过去经常讲要鼓励、支持非公有制经济发展,同时强调对非公有制经济依法加强监管,这次强调要依法监管各种所有制经济,包括了对国有经济的监管。

(五)深化国有企业和国有资本管理体制改革的新思路
    一是积极发展混合所有制经济,“混合所有制经济”不是一个新概念,但是有了新的内涵和定位,比如“三个允许”(允许更多国有资本和其他所有制经济发展成为混合所有制经济;允许非国有资本参股国有资本投资项目;允许混合所有制经济实行企业员工持股)、“两个鼓励”(鼓励非公有制企业参与国有企业改革,鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业)等等。把发展混合所有制经济作为完善基本经济制度的一个重要实现形式、上升到一个新的高度来看待。
    二是界定国有资产监管的主要功能。十六大提出了建立国有资产管理体制,当初的定位是管资产和管人、管事相结合,这次《决定》强调要以管资本为主加强国有资产监管,意味着要强化对国有资产的监管,弱化对人和事的监管,同时提出对企业管理人员要增加市场化选聘比例,这与发展混合所有制经济的思想是一致的。
    三是改革国有资本授权经营体制。
四是确定了国有资本投资运营的领域。前面讲要改革授权经营体制,组建新的国有资本运营公司,国有资本运营公司的投资重点也有一些新变化,重点是提供公共服务、保护生态环境等。
五是国有资本要体现全民所有的性质。
六是准确界定不同国有企业的功能。对国有企业要分类进行改革,一方面国有资本要加大对公益性企业的投入,另一方面特别强调了自然垄断行业的国有企业如何改革,国有资本继续控股经营自然垄断行业,但实行以“政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”为主要内容的改革,同时强调根据不同行业的特点,实行网运分开,放开竞争性业务。

(六)明确现代市场体系涵义及改革重点
    《决定》指出,现代市场体系的涵义,对生产者来讲就是自主经营、公平竞争,对消费者来讲就是自由选择、自主消费,对商品和要素来讲就是自由流动、平等交换,这是建立现代市场体系的一个基本要求。要实行以下几方面的改革加快现代市场体系建设:一是实行统一的市场准入制度,二是制定负面清单,三是对市场进行统一监管,四是改革价格形成机制,政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务和网络型自然垄断环节,这与自然垄断性行业的改革思路是相一致的。

(七)界定宏观调控的任务和体系
    宏观调控的主要任务是16个字——总量平衡、结构优化、防范风险、稳定预期。这次《决定》界定了宏观调控体系(即一个导向、两个政策),同时界定了政府投资审批的范围。

(八)明确财税体制改革的基本思路
    财税体制改革的目标是建立现代财政制度,基本思路是16个字:明确事权(平衡中央与地方的事权与财力,上收部分事权,下沉一定财力)、改革税制(完善地方税体系,提高直接税比重)、稳定税负(维持宏观税负和中央与地方财力格局)、透明预算。

(九)健全城乡发展一体化体制机制
    农村土地制度和农业经营体系改革,总的理念是稳慎,要坚持三个原则——守住底线、问题导向、试点先行,重点对三块土地提出改革的方向和要求。对承包地,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转,关键是承包经营权抵押、担保权能,这需要尝试。对农村集体经营性建设用地,在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。对农村宅基地,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权(而不是农村宅基地)抵押、担保、转让。
    推进以人为核心的城镇化,重点解决三个问题——人、地、钱。一是人的问题,要推进农业转移人口市民化。二是地的问题,要健全用途管制,守住耕地红线,从严合理供给城市建设用地,有效调节工业用地和居住用地比价。三是钱的问题,增加了三个渠道:允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。

(十)建立系统完整的生态文明制度
    《决定》首次确立了生态文明制度体系,从源头、过程、后果的全过程,按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路,阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。“源头严防”主要有7个制度,一是健全自然资源资产产权制度,二是健全国家自然资源资产管理体制,三是完善自然资源监管体制,四是坚定不移实施主体功能区制度,五是建立空间规划体系,六是落实用途管制,七是建立国家公园体制。
“过程严管”有5个制度,一是实行资源有偿使用制度,二是实行生态补偿制度,既包括纵向生态补偿制度,也包括横向生态补偿制度,三是建立资源承载能力监测预警机制,四是完善污染物排放许可制,五是企事业单位污染物总量控制制度。
“后果严惩”主要有2个制度,一是建立生态环境损害责任终身追究制(主要针对领导干部),二是实行损害赔偿制度(针对企业和个人),加大违法违规成本。
     以上是我个人的体会,仅供参考。