中国经济50人论坛2014年年会
 “突破难点 推动改革”

会议纪要
主题发言二：夏斌

突破难点 推动改革

       今天是命题发言，主题是“突破难点，推动改革”。在去年11月19日的50人论坛会议上我作了书面发言，主要针对十八届三中全会刚刚公布的60条决定和几百项改革措施，提出改革方向已明确、关键在落实，并提出了抓落实的几点意见，包括应成立若干专门领导小组，制定提高改革方案部门会签效率的制度，各专门改革领导小组应成立相应固定和临时的专家小组等建议。

       十八届三中全会之后，中央成立了相关领域改革的若干专门领导小组，财政、金融、土地、社保、简政放权等各项改革措施在相继出台。我相信，各改革领导小组对相关领域的改革，也已提出“定部门、定时间”，拿出改革方案的要求。

        现在推动改革的难点在哪里？在党中央、老百姓积极呼吁改革的“高压”下，我相信这次各部门按时拿出改革方案不难，最后难在哪？主要难在以下二个方面：

        第一个难点是，在大规模、广泛地启动各项改革中，如何确保不主动引发难以驾驭的系统性风险？
       因为这个问题会影响有些改革的决策。这次中央下决心要改变发展方式，不唯GDP至上，经济增速正在合理下行。而推出的一些改革措施，有的措施短期内可以促增长，有的措施需要长期才能看到效果，有的措施短期看是负增长效应。短期内的改革效应，总体上难以量化。但是，面对以前铺开的投资摊子，现在货币供应要回归正常，改革中要强调市场约束和财经纪律，有些僵尸企业和银行坏资产就要“市场出清”，就会出现“八个瓶子七个盖”，因此闹“钱荒”是必然的。问题是，弄得不好，就会引发系统性风险，把潜在的风险引为明的风险。我个人认为，因为好的改革时机已错过，现在要进一步加快改革，不仅要考虑增长与就业的问题，还不得不考虑经济系统能否稳住，社会能否稳住的问题，这是一个大问题。在这方面可举出不少例子。比如，最近媒体上讨论存款保险制度将推出。但在美国、日本、韩国和台湾等国家和地区，这项制度的推出，有的是在大危机后推出，有的是在危机前、经济比较平稳时推出，不同的推出时间有不同的经验和教训。我们什么时候推出为好？在当前存在巨大潜在风险的时候推出，可能会引发什么样的社会影响和后果？会不会“节外生枝”有没有详细的预案？这是一个非常具体的难点。

        第二个难点，中央、国务院的各部门对某项改革方案的意见，最终如果不统一、难以协调，怎么办？
       首先要看到，意见不统一、难以协调是必然的。因为第一，各部门有不同的管理职责和压力。目前政府各部门管理职责之间仍有重复、交集，矛盾的地方，并没有完全理顺，职责不同，意见自然不统一。第二，30多年来我们一直是渐进式改革，从理论上说，到今天、到2020年之前的改革都是渐进式改革。只要是渐进式改革，就会不断蕴生新的矛盾种子，引发新的问题，从而对各部门形成新的不同的改革压力。第三，大家都说改革进入了深水区，什么是深水区？很大程度就是指各部门、各领域的改革互相制约，不好改，难以改，怎么办？对部门间改革方案协调、会签文件效率低的问题，我相信中央可以下“死命令”，限期完成。但是协调出来的方案最后意见仍不一致，怎么办？谁来定夺？全部交给中央几个领导小组定夺？这么多非常具体、非常专业、操作性非常强的改革方案，如果全部交给身兼数职、日理万机的个别行政领导来拍板，会不会影响改革的质量和进程？实事求是的讲，在这方面，过去我们是有教训的。

       针对这两个难点，如何突破？我个人建议：

       一、对这轮改革既不能“叶公好龙”，要坚持不断改革，同时又不要不自觉地引爆难以驾驭的系统性风险，这是非常难以把握的。关键取决于领导的改革策略。一定要清醒认识到，一是潜在的巨大风险已是客观的存在，不能回避。 二是要真正改变发展方式，要让市场机制起决定性作用，对部分僵尸企业和银行坏资产采取市场出清是必然的过程，是逃避不了的，否则改革就不可能深入。但是，我们又不愿意看到经济出现“大地震”，所以要有底线思维。关键是怎么去具体把握底线思维？我认为讲底线思维要讲具体原则。

        我提两条原则。首先，在这轮全面深化改革过程中，仍要继续坚持渐进改革的原则，改革方案的推出要讲时机、讲策略。其次，金融是经济的核心、是国民经济的血脉，金融机构的特点是负债面广、风险传导快，金融本质上是玩的“预期”、玩的“信任”。改革必须要有“市场出清”，在市场出清过程中不是不可以出现个别金融机构的倒闭破产，但是要防止传递效应，要确保稳住金融大局，避免出现公众对多数金融机构的不信任和挤兑，这是必须当心的。而相对而言，在这一轮“市场出清”过程中，对实体经济中工商企业的风险处置动作可以大一些，因为一个一个具体企业的风险传递和风险范围相对好控些，但也要做好预案。

       二、针对改革意见最终难以协调，应尽快建立尽可能的科学、有效的决策机制。要形成科学有效的决策机制。
      1、建议各项改革方案的提出，可以委托中央、国务院有关部门研究制定，也可以面向社会研究机构进行公开招标，或者两者同时进行。如果委托社会研究机构制定改革方案，中央改革领导小组应确保其在研究过程中能够获得相应的基础性资料。
      2、中央若干专项改革小组，可以根据各自任务的轻重，聘请成立固定或临时的专家小组，包括聘请部分海外专家，其主要任务有两方面，一是对有关改革方案提出评估意见，包括要求有关部门进一步完善改革方案等意见，二是对改革方案协调会签中的不同意见，提出第三方的独立评估意见，供领导决策参考，以便专项改革领导小组减少进一步重复调研，缩短决策时间，以加快推进改革。