魏革军：谢谢您接受《中国金融》杂志的专访。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出要全面深化改革，提出“健全城乡发展一体化体制机制”。对此我们应如何理解？如何全面深化农村改革？

　　韩俊：十八届三中全会《决定》提出“健全城乡发展一体化体制机制”，其中“加快构建新型农业经营体系”，是三农领域很重要的一项内容。《决定》中提到几个“鼓励”：鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社，农业企业流转，发展多种形式规模经营；鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营；鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式；这些都是亮点。

　　我国农村改革已经35年了，农民经营一直处于小、散、弱状态，一家一户的小规模土地经营有很大的局限性。《决定》提出鼓励农村土地承包经营权向新型农业经营体制流转，实际上就是为了发展多种形式的规模经营。另外，《决定》也提出，土地承包经营权要在公开市场上流转，就是要求政府不能搞强迫命令。在这方面我们是有过教训的。过去土地流转，只要政府介入，代替农民流转，就一定会出问题，很容易损害农民的利益。所以这次《决定》提出要在公开市场上流转，不搞强迫命令。农民土地流转是一个很重要的问题，习近平总书记在十八届三中全会前到湖北考察时就明确提出，要好好研究农村土地流转问题，以及与土地所有权、承包权和经营权的关系问题。

　　全国农村土地流转市场体系已经基本建立，但这个流转基本都限定在农村农民内部。据农业部统计，截至2013年6月底，全国农村家庭承包耕地的流转面积大概为3.1亿亩，占农村承包土地总面积的23.9%；农民之间流转的占62%，流转给企业的大概3050万亩，还不到10%。《决定》提出要建立农村产权交易市场，这跟土地流转市场的含义不一样，更多的是指集体资产的股权要在这个公开市场上流转。

　　《决定》特别强调了家庭经营在三农中的基础地位，就是说，无论土地怎么流转，是流转给公司、企业还是合作社，都不应替代家庭经营的地位。这一点是符合世界各国农业发展规律的。农业和工商业最大的区别就是农业以家庭经营为基础。即便是农业现代化程度最高的美国，农业也是以家庭经营为主。过去人民公社为什么失败？就是因为没有搞家庭经营。也就是说，即便我国实现农业现代化，也不会改变家庭经营的基础地位。在理解新型农业经营体系构建方面，我觉得需要把握两点：一是土地的流转必须在公开市场上进行，政府不能干预，让市场在资源配置中起决定性作用；二是家庭经营具有基础性地位。只要把握好这两点，农业经营体系的创新就不会出偏差。

　　魏革军：我国很早就已经提出“城乡一体化”发展的概念。这次《决定》中又明确“健全城乡发展一体化体制机制”，现在的提法有哪些新的内涵？对金融业会带来哪些机遇？

　　韩俊:“城乡一体化”的确很早就提出了，从党的十六大提出的城乡统筹，到十七大提出推进城乡经济社会一体化发展,再到十七届三中全会提出推进城乡要素平等交换，公共资源均衡配置，是一个完整的论述。这次十八届三中全会《决定》在“健全城乡发展一体化体制机制”方面还是有很多创新的，比如提出要赋予农民更多财产权利。这句话具有重大的政策含义。

　　这次对城镇化没有单独列一部分，是因为城镇化的含义很广，无法在专章里表述清楚。但城镇化相关的改革在《决定》里都体现了。比如，户籍制度改革、土地制度改革、融资体制改革等，还有整个社会保障体系如何保基本、守底线、促公平，这些都表述得非常清晰。再比如，城镇化需要的税收制度改革，有专章来讲；城镇化要重视生态文明，也有专章说明。税制改革、社会事业发展、社会管理创新、生态文明建设，这些内容都跟城镇化关系密切。应该从更系统的角度来看待这个问题。

在强调农业转移人口市民化方面，《决定》也有一些新的表述，如明确提出建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。我们前期做过一项调查，广东省农民工大约2600多万，大概有330多万农民工子女在义务教育阶段就学，这些孩子中有160多万没有到公办学校去。假如这160多万孩子中有70%要上公办学校的话，就需要追加四五十亿的学校公用经费，加上雇老师，每年就需要130多亿。建学校需要占地20000多亩，光盖学校的一次性基建投入就需要200多亿，合计就近400亿了。但是中央财政每年给广东的义务教育奖励补助资金只有5个亿。所以说，农业转移人口市民化如果不跟财政转移支付挂钩的话，对地方政府是没有激励的。现在政策提出来了，未来还需要在落实上下工夫。

　　“城乡一体化”还涉及一个重要的问题就是土地问题。农民的财产主要是土地。农村土地在坚持土地集体所有的前提下，使用权是农民的。在考虑赋予农民更多财产权利的时候，首先要考虑农村土地还是集体所有，农民的财产权指的是承包权，而经营权是可以搞活的。现在很多农民承包土地后又不种地了，流转出去了，经营权是别人的了，这样承包权和经营权又分离了。所以我们建议的提法是“坚持集体所有权，稳定农民土地承包权，搞活农民土地经营权”。赋予农民更多的财产权利，更重要的就是要让农民土地承包经营权的权能更加完整，允许农村土地承包经营权抵押。承包经营权的抵押应该理解为经营权的抵押。农民抵押贷款还不了钱，银行收走的是土地的使用权，农民丧失的是经营权。目前土地经营权抵押在全国已有试点。

　　金融部门最关心的是农村土地是否可以抵押的问题。土地抵押权的突破，可以解决农民贷款难题，继而做大金融业务，盘活农民资产。据社科院专家估算，中国农村农用土地价值大约为10万亿元。这么大的资产现在是一项沉睡的资本。通过抵押，就可以为农民发展现代农业更方便地融通资金。这方面还需要构建风险防范体系，财政应提供激励机制，比如成立担保基金等。假如形成债务拖欠、银行形成呆坏账，财政可以承担一点儿，银行承担一点儿，农民承担一点儿。比如，重庆政府就拿出5个亿成立了一个担保基金。如果银行有损失的话，财政可以承担三分之一。实际上，这项担保基金成立三年来，没有还钱的农民很少。这也是财政资金和金融资金结合引导社会资金投入农业的一个很好的机制。

　　所以，对金融机构来讲，十八届三中全会后要做的一件大事，就是怎么落实农民土地经营权的抵押、担保问题。金融机构应积极落实这项政策，大力拓展农村市场。

　　魏革军：《决定》提出要赋予农民更多财产权利，包括农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，并指出慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，以及建立农村产权流转市场，这些会对金融支持三农带来怎样的影响？另外这是否意味着小产权房流转解禁？

　　韩俊:《决定》提出农民住房财产权可以转让，但讲得非常明确是先试点。至于在什么范围内试点，农民可以在什么范围内转让他的住房财产权，还需要看下一步试点方案怎么定。这个问题现在社会上很关注，我觉得要特别注意。

　　允许集体经营性建设用地入市的目的是什么呢？不应该理解为放松对建设用地规模的控制，更不是鼓励随便到农村去占地，《决定》提出要从严合理供给城市建设用地，提高城市用地的利用率。允许集体经营性建设用地入市最重要的目的是为了保护农民和集体经济组织的土地权益，让农民和集体经济组织直接分享土地的增值收益。长期以来，土地增值收益的分配实际上是向城市、向政府、向开发商倾斜的，农民和集体经济组织在土地增值收益中分到的份额还是太低。今后如果集体建设用地可以直接入市的话，农民和农村集体经济组织就可以更多地来分享土地的增值收益了。

　农民住房财产权的抵押在温州等地已有实验。应该说，这个政策对金融是好事，对农民也是好事。那么中央为什么提出要慎重稳妥？因为住房财产权的抵押直接涉及农民的居住权。城市对只有一套住房的抵押都非常审慎，对农民来讲就更是这样了。目前法律在这方面有非常明确的两个严禁：一是严禁城镇居民在农村购买宅基地，二是严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证，这两个严禁现在仍然是有效的。农村集体建设用地主要有三类：一类是公益性用地，一类是经营性用地，还有一类是农民的宅基地。按照《决定》精神，集体经营性建设用地可以有条件入市，可以说，宅基地并不包括在内。农民住房财产权转让也是有条件的，目前只能在本村内转让。《决定》里讲的“转让”应该理解为可以扩大转让范围，至于扩大到什么范围还需要国家有关部门制定明确的政策指引。但是，现阶段，宅基地首先应该满足农民的需要。如果对宅基地的流转对象不加限制的话，势必会挤压农民的居住用地。如果放开让城镇居民到农村去可以购买宅基地的话，那对城镇居民肯定是有利的，但是农民的居住成本肯定会大幅提高。因此现阶段完全放开宅基地流转的限制，条件还是不具备的，所以说在这个问题上还必须要先试验，在试验的基础上积累一些经验。目前，不会扩大到所有的城里人都可以到农村去买农民的房。

　　《决定》关于农村土地制度的改革还有其他许多重要的论述，《决定》提出要赋予农民更多的财产权利，允许农民的土地承包经营权可以抵押，实际上农民对承包地不仅有占有、使用、收益的权利，还应该有处置的权利，但是我国农民的处置权长期是残缺的。

　　《决定》提出农民的土地经营权可以抵押的话，这就意味着赋予了农民更多的土地财产权。《决定》中也明确提出要缩小征地范围，要保障农民公平来分享土地的增值收益，还提出要建立农村产权流转市场，包括承包地的流转市场；《决定》再次重申要稳定农村的土地承包关系，并保持长久不变，这些关于土地制度改革的基本政策基调，我觉得是非常重要的。

　　对于小产权房入市问题，《决定》中讲得很明确，在符合规划和用途管制的前提下，允许集体经营性建设用地入市。我国现在的小产权房有些是建在农村的集体建设用地上，有些甚至是建在了农地上。按照目前的规划和用途管制，农村的集体建设用地是不能够用来建商品住宅的，农用地更不能够随意转为建设用地。小产权房不符合土地利用规划，也违反了土地的用途管制，所以说它是不合法的。如果现在一下子让小产权房合法化，那毫无疑问就意味着是鼓励违法，那这一定会让人们产生法不责众的错觉。小产权房没有缴纳土地出让金，也没有分摊城市基础设施建设的成本，如果让其合法化，就对那些已经购买了商品房，分摊了城市基础设施建设成本的人来讲，是不公平的。所以说决定提出允许集体经营性建设用地入市，绝对不是要为小产权房合法化开绿灯。

　　魏革军：《决定》重点提出，让市场在资源配置中发挥决定性作用，更好地发挥政府作用，这一点在三农领域如何体现？

　　韩俊：让市场在三农领域资源配置中发挥决定性作用，是下一步完善农产品价格、完善农业支持保护政策的一项重大原则。现在农产品价格政策都有最低收购价制度，目的是防止农产品价格下滑，起到一个托市的作用。这几年农产品的价格每年稳步上升，政策弊端也就越来越明显。农产品价格只涨不跌，国家库存压力越来越大，而且很多国外廉价的农产品也流到我们的收储库里。下一步，需要探索一些新的政策机制。总的原则就是充分发挥市场在农产品价格形成方面的作用。这方面国外比较普遍的做法是实行目标价格补贴制度。如果农产品市场价格低于目标价格，政府不干预，不过中间差价由政府直接补给农民。也就是说，政府没有干预价格形成机制，不会扭曲资源配置。这是今后我国农产品定价机制改革的一个方向。

《决定》提出更好地发挥政府的作用，就是要强化和完善政府对农业的支持和保护政策，也包括对农业的各项补贴政策。对农业的支持和保护政策，首先是财政支持三农的投入要增加，但更重要的是要优化财政支农资金的使用结构。过去支持和保护农业主要是增加产量，而忽视了农业的环境保护，以及农业的可持续发展。所以，现在要把确保农业的生态安全，把发展环境友好型的农业作为农业保护政策的重要目标。今后，财政资金要更多地支持农业环境保护，以及农业可持续发展的项目，如土壤治理、节水农业、草原治理、森林保护等。

　　魏革军：《决定》提出，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农村输入现代生产和经营模式。对于引导工商资本有序流向三农领域，我们应如何理解？

　　韩俊：对于工商企业参与农村土地流转，决定中用了两个“鼓励”，一是鼓励农民土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转。二是鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业。之所以作出这两个“鼓励”，是因为工商资本进入农业可以为农业带来现代的生产要素和管理方式，有助于提升农业现代化水平。实际上，近年来工商企业租赁农户承包地，从事农业生产经营的越来越多。那么，《决定》提出鼓励工商企业参与土地流转，是不是今后工商企业都可以到农村去大量租地，甚至圈地呢？

　　对于这两个“鼓励”可以理解为，工商资本到农村不禁止，不限制，是鼓励，当然还有引导。虽然工商资本到农村来可以为农村输入现代的生产要素和经营模式，但是也有弊端，否则就不会有那么多的地区和国家对工商资本到农村来租地、买地实施非常明确的限制甚至是禁止的政策。中国台湾、韩国、日本在相当长的时间里都严格工商资本到农村租地，买地就更难了。工商企业参与农村流转土地是有条件的：一是一定要在农民自愿的前提下进行；二是一定要在公开市场上进行，这在《决定》中讲得非常明确。同时现在也需要建立健全严格的工商企业租赁农户承包地的准入和监管制度，防止工商企业使土地流转非粮化，甚至非农化。

　　正如开头所谈，《决定》在构建新型农业经营体系时明确提出，要坚持家庭经营在农业中的基础性地位，要依法维护农民的土地承包经营权。从世界各国农业发展的经验来看，家庭经营是农业中最适宜的经营方式，它不仅是适合传统农业，也能适应现代农业发展的要求，不存在通过提高农业现代化水平来改变家庭经营这个最基本的经营方式的问题。所以说，让企业成为农业的经营主体、让农民变成企业的产业工人，并不是下一步农村土地制度改革的方向。而以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，仍是我国农村的基本经营制度，是我们农村改革35年最重要的成果，也是农村长治久安的基础。任何时候我们都不要去动摇这个基础。

魏革军：完善农业保险制度也是《决定》提出的重要内容,您谈谈如何完善农业保险体系？

　　韩俊:《决定》明确提出了建立农业保险制度。中国的农业保险在财政支持下，这些年发展势头很好。我国农业保费收入已经位于世界第二。其中人保公司在农保市场上已经占到了56%的份额。未来，我认为在农业保险方面需加强五方面的工作。

　　一是应当扩大覆盖面。我国农业保险覆盖面还很低，主要农作物还没有实现全覆盖，一些特色农产品还在农业保险之外。农民参保的比例还很低。二是增加对农民的保费补贴，增加保费的配套资金。从国际上看，我国的保费补贴并不高，特别是地方政府还要有配套资金。如果再逐步取消县级政府的保费补贴配套，将更加削弱农业保险的保障能力。三是对农民的风险保障程度还要提高。现在我国农业保险主要是保成本，而国外比如美国主要是保收入。应汲取国际成功经验，逐步提高保障程度。四是农业保险在大多数国家具有公益性，与商业保险是不一样的。比如，美国对农业保险机构的运转费用补贴比例很高，有的高达60%～70%。今后我们应该研究对农业保险机构，特别是在贫困地区、粮食主产区、边远地区的农业保险机构，如何增加运转费用的补贴。另外，我国还需要大力发展新的保险业态，如农村合作互助保险。五是农业巨灾保险需要破题。农业巨灾保险必须在财政支持下才能建立起来。

　　魏革军：从大农村角度看，中国农村金融存在哪些主要问题？金融在协调推进城镇化和新农村建设中应发挥哪些作用？

　　韩俊：农村的金融体系，应该是一个商业性金融、政策性金融和合作性金融三位一体的体系，三者缺一不可。金融机构肯定要强调商业性，强调其商业的可持续性，这没错。但是农村金融改革这么多年过去，农村金融体系的商业性越来越突出，合作性和政策性却越来越淡化。如果按这个思路改下去，合作性金融功能可能会慢慢丧失殆尽，政策性金融的功能也会越来越有限。这是一个问题。所以，深化农村金融改革，最大的突破就是怎样建立符合农业特点和农民需求的农村金融体系。这几年虽然建立了一些村镇银行，现在也只有一千多家。但这些村镇银行贷款对象也主要是那些种植大户、好项目。真正的小农户、农村的新型经营主体在村镇银行贷款是很难的。所以，下一步需要研究农民合作社如何开展信用合作，如何真正开展农民自己的合作金融。在这个问题上需要破题。

　　《决定》也提出允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。我认为落实这项政策首先应该在县级。让民营资本到县级地区组建一些中小型民营银行。在监管政策上，对这些民营银行应该提出明确的经营范围，特别是要引导这些银行为农村专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业提供贷款。现在强调农民土地可以抵押，但只靠这一条政策无法破解农民贷款难题。因为很清楚，其他土地私有的国家土地都可以抵押，但是农民贷款难的问题照样解决不了。关键是要建立一个符合农业特点和农民需求的合作性、普惠性农村金融体系。从这个角度来讲，我国农村金融改革还任重而道远。