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新型城镇化与深化改革
演讲者:韩俊 论坛成员 中央财经领导小组办公室副主任    时间:2014-04-10    阅读:1160次   


    韩俊:大家晚上好,非常高兴又一次来到50人论坛的长安讲坛。这是我第三次到长安讲坛和大家交流。今天我想围绕新型城镇化的问题讲一下我的看法。

    中央最近召开了城镇化工作会议,国务院又颁发了我国第一个“新型城镇化国家规划”。前不久,国务院发展中心和世界银行共同发布了关于中国新型城镇化的联合研究报告。这个问题现在是社会各个方面高度关注的一个热点。今天主要是想给大家介绍我们跟世界银行合作研究这个课题,包括一些基本的判断和一些主要的政策建议。

    我们国家城镇化的水平已经超过了50%,去年城镇化率达到53.7%,去年城镇常住人口是7.3亿。过去二十年我们的城镇化速度非常快,我们仍然处在一个快速城镇化的过程当中,这个过程远远没有结束。我们国家城镇化的峰值,估计是在70%-75%。按照国家新型城镇化的规划目标,到2020年我们的城镇化率是60%,2030年将达到66%左右。也就是说从现在起到2020年,中国要新增城镇人口大概1.26亿人。到2030年,新增城镇人口要达到3亿人。

    这是一个什么概念?这就是说到2030年,中国估计会有10亿城镇常住人口,其中相当一部分是中等收入阶层。这在世界城镇化历史上也是一件大事。外国很多机构都在研究这个问题。中国已经出现了一个暴富阶层,虽然这个阶层很小,但是它可以把伦敦、澳大利亚的房价都抬起来。最近伦敦很多楼盘,包括伯明瀚等城市,由于中国人有钱人去买,它的售价比正常的市场价高出20%-30%。随着城镇化进程中中等收入阶层不断壮大,中国将需要进口多少粮食,需要进口多少石油,需要进口多少芯片?我们现在进口石油加大豆花了一千二、三百亿美元外汇,我国整个IT产业高级芯片80%要靠进口,进口芯片花的外汇比进口大豆和石油加起来还要多。前世界银行副行长斯蒂格利茨教授讲过,21世纪对世界影响的两件大事,一个是美国的高科技,另一个就是中国的城镇化,可以说中国城镇化的速度和规模是史无前例的。

现在大家已经越来越达成一种共识,城镇化可以创造巨大的内需,可以为经济增长注入新的动力。人口向城镇的集聚,产业向城市的集中,可以产生集聚效益,可以提高生产率。经济活动在城市的集聚有利于新思想的传播,有利于创新,有利于产业结构的优化。只有城镇化同步推进,服务业才能发展起来。城镇化是现代化的必由之路,中国要解决农业、农村、农民问题,不能单独的就农业论农业,就农村论农村。只有通过城镇化来转移农民,才能够最终从根本上化解城乡的二元结构。

但是从全世界的经验来看,城镇化也可能会带来一些负面的影响。这几年我去非洲、拉美和亚洲的一些国家考察,他们问中国怎么把城镇化作为一个重大战略?他们认为在他们国家城镇化会带来一系列问题。有些国家因为城镇化,城市出现大量贫民窟,失业率很高,人们集中到城市里来,对城市的社会管理和社会稳定也提出了新的挑战。就我国而言,如果城镇化急于求成,片面的追求城镇化率,用这个政策导向的指挥棒去鼓励各个地方提高城镇化率,地方政府像崇拜GDP一样崇拜城镇化率,那一定会带来很大的风险和挑战。这绝对不是危言耸听的。

    前几年到地方调研,当地政府不会讲我这里的城镇化率是多少,而现在去调研,都喜欢说我的城镇化率多高多高了。但是如果问一下,你们的城镇化率是怎么统计出来的?往往说不太清楚。到目前为止,国家统计局并没有建立一个完善的流入地人口统计制度。农村有多少农民出来了,大数是清楚的,但是这些农民都流到哪里去了,基本上都是粗略估计出来的,没有建立在一个真正科学的统计制度基础上。

    李克强总理在今年政府工作报告中,对新型城镇化给出一个定义。他的表述是,坚持走以人为本、四化同步(农业现代化、工业化、信息化、城镇化)、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路。这应该是一个最新的表述。国务院发展研究中心在研究这个问题的过程当中,提出走新型城镇化道路要处理好三大关系,第一个关系是产业发展、就业吸纳和人口集聚的关系。因为城镇化是一个人口聚集的过程,人口聚集的背后是产业的发展,是就业机会的创造。如果片面追求让人到城里来,没有产业支撑,没有就业机会的创造,一定会带来严重的城市病。第二个关系是城市的经济发展、资源利用和环境承载能力的关系。全国城市常住人口已经达到7.3亿,北京、上海是特大型城市,人口过了2000多万。有的经济学家讲,北京可以搞到6000万人,深圳可以搞到3000万人。其实任何一个城市的资源和环境承载是有极限的,我估计深圳的市长和北京的市长,根本没办法想象拥有3000万人和6000万人的城市怎么来管理。如果北京再增加3000万人,水资源根本就没法承受。第三个关系是如何处理好城市空间优化布局和城乡协调发展的关系。中国不可能像新加坡那样,完全搞成一个城市化的国家。中国的现代化程度无论多么高,将来一定有一部分人住在农村,而且到了一定阶段还可能会出现“逆城市化”,有些城里退休的有钱阶层,肯定愿意搬到农村去生活。现在韩国就鼓励一些老人从城市到农村去,他们制订了一个国家计划,每年有5万人到农村去,政府帮助他们去找住所,帮助你在农村重新创业。我估计中国总有一天也会走到这样一个阶段。一方面要推进城镇化,另一方面人口在大中小城市之间如何布局?在城乡之间如何布局?这是在做顶层设计的时候必须要考虑的一个问题。

    根据李克强总理和世界银行金墉行长去年11月会谈达成的共识,在过去15个月的时间里,世界银行和国务院发展研究中心包括财政部三家,联合启动了关于新型城镇化的重大课题的研究,参与研究的包括我们聘请的专家有110多人,有人说这是迄今为止国内最大的一个课题组。在座的各位如果有兴趣的话,可以到国务院发展研究中心网站上下载我们总报告。我们这项研究,包括一个总报告和七个专题报告。它的英文版今年3月25号已经在世界银行的网站上全部挂出来了,如果对英文版感兴趣可以到世界银行网站下载。

    在这项研究中,我们对新型城镇化给出了一个定义:中国的新型城镇化应该是高效的、包容的、可持续的。研究围绕着高效、包容、可持续三关键词展开。高效就是促进生产要素在城乡之间、城城之间、城市内部优化配置,增强城市创新能力,实现城镇化的集聚效应。包容就是让全体人民,特别是农民和弱势阶层要参与发展,而且要公平分享城镇化的成果。参与最重要的是要创造更多的就业需求,共享最重要的是获得平等的公共服务。可持续的城镇化,就是以生态文明理念为引领,构建绿色产业体系,形成绿色消费模式,增强绿色保障能力,实现人与自然的和谐相处。这是我们对高效、包容、可持续的新型城镇化给出的一个定义。

    下面我想围绕着这三个方面,先讲一下研究中的一些主要发现和一些判断。

关于高效,我们认为城镇化在增进经济效率方面的作用还没有充分发挥,城市的集聚效率还不强,城市资源利用和配置效率还不高。突出的问题是资源利用,其中最突出的是土地的利用效率不高,土地市场在配置土地资源方面发挥的作用还远远不够。

    这是一组城市开发强度的国际比较数据。城市开发强度就是建成区的面积占城市国土面积的比重。中国的城市开发强度已经很高了,北京扣除山区后开发强度已经高达57%,上海是43%,深圳为47%。深圳的国土面积将近2000多平方公里,几乎开发过半了。前不久有人说,深圳可以搞到3000万人,实际上它已经没有地了,你不能把所有绿地改成城市,而且它还有山区呢。整个日本全国的开发强度只有16.5%,日本三大都市圈的开发强度只有16%。法国巴黎大区为21%。香港特区面积很小,只有1104平方公里,不到北京的十分之一。香港的人口有700多万,它的建成区面积只有260平方公里,还有500平方公里被划成受保护地区,这说明香港对土地的利用是相当节约的,香港还储备了大量的土地。到香港大家最大的感受是它的容积率非常高,到处是高楼。

    我们国内地级市两百多平方公里的开发区很多,随便就搞出一个上百平方公里的开发规划,从土地利用结构来讲,明显不合理,当然这和我们的发展阶段有关。比如现在城市土地利用结构当中,工业用地占的比重太高,大约占到30%,而居住用地占的比重偏低,这和我们的城市产业结构有关系。像伦敦、纽约、巴黎这些大都市,它们的GDP当中,工业增加值没有一个超过10%的。北京整个经济结构当中,工业仍然占到30%以上,天津占到50%以上,武汉占到了56%,我们的工业占比还是太高了。

    大家看看这些数据,我们的土地利用结构,北京居住用地只占30%,而伦敦占到46.7%,首尔占到62.5%,纽约占到42.2%。最新的数据,全国城镇化、工业化每年需要建设用地超过73万公顷,其中基础设施建设用地去年已经达到31.7万公顷,工矿业用地21万公顷,房地产用地20.3万公顷。在这20.3万公顷房地产用地中,保障房用地占到三分之一以上,商品房建设的土地供给比重还是偏低。房子越来越贵的原因之一,是居住用地占的比重明显偏低。

城市建设要讲一个容积率。现在北京的住宅容积率一般限制在2.5以下,上海是2.5,香港是10,纽约甚至高达12。我听樊纲教授说,他不理解为什么土地这么短缺,而容积率却定的这么低。据说主要理由是要让居民能够看得见太阳,房子建得太高太密集就看不见太阳了。

 

    这张图中我们把广州和首尔做了一个比较。这张图非常有意思,横轴是城市的国土面积,纵轴是人口密度。白色的是广东,绿色的是首尔。在100平方公里以内的人口密度,广州可以高达1.5万到3.5万人,首尔是2万到2.5万人。我国一些城市市中心人口密度是非常高的。但是你看一下其中的差别,城市越往外扩展,广州的人口密度就急剧下降,而首尔的人口密度下降却非常平缓,100平方公里和500平方公里内的人口密度差距不大,人口在城市的分布相对均匀。 我们的城市到了300平方公里以外,人口的密度就降到5000人以下,很多小城市人口密度都达不到一万人。甚至很多国家级开发区,人口密度很多都在5000人以下,有的连3000人都不到。这就使我们理解了为什么北京的郊区都叫“睡城”。在北京郊区买房的人,无法在当地就业,当地没有建立完善的公共服务体系,在郊区买房子就是为了在那睡觉。早晨五点出来,晚上九点到家,成“了朝五晚九族”。

    这样一种城市规划模式,造成在郊区居住并就业的人占比重偏低,而通勤人群占的比例太高,给我们的城市交通造成巨大的压力,也使中心城市的房价抬得非常高,城市病非常严重。这反映了我们的城市规划理念有问题。如果达到首尔的人口密度,广州还可以再增加420万人,深圳还可以增加530万人,当然这样的假设毫无意义。城市一旦建起来,相当于泼出去的水,覆水难收。你不可能把楼推倒重新再盖。我们很多城市的规划刚搞了二十年就已经落后了。

 

    这个图(PPT)也非常有意思。中国的城市路网的密度只有欧洲一些城市的六分之一,中国的街区比国外的街区要大的多,都是大院子套围墙,所以城市的连通性就很差。第一张图是意大利的都灵,城市街区很小。巴黎和东京的银座,很多街区只有150米乘以150米,几乎见不到1500米乘1500米的街区,而这样的街区在中国比比皆是。上海浦东和北京的北高楼地区的街区都很大。如此大的街区使土地利用的集约度也受到很大影响。现在世界上有一个慢城市运动,就是鼓励建立小街区,你出门五分钟就能见到草地,上班步行距离不超过20分钟,城市节奏要慢下来。现在中国什么都要快起来,北京很多人每天花在上下班路上的时间需要两、三个小时,这就是效率的损失。城市本身可以产生集聚效率,提高效率,但是如果城市规划布局不合理,城市病严重,本身也会造成效率的损失。

    我国土地的城镇化明显快于人口城镇化。现在城镇建成区面积在过去十年增长了76.4%,但城镇常住人口只增加了50.5%。过去十年,我们的城市人口密度下降幅度超过25%,主要是很多城市搞了一些新区,搞了一些开发区,人口密度很多在每平方公里5千人以下。城市土地的利用不是越来越节约,而是越来越粗放。中国的城镇化存在一个突出的问题,就是对土地财政依赖过大,可能世界上找不到任何一个国家的政府,是通过依赖卖地来维持城市基础设施的运营,包括通过卖地的收入来搞城市基础设施的建设。这里给大家提供一个最新的数据,2000年我们的土地出让收入只有596亿,2013年土地出让收入已经达到了4.2万亿,年均增长38.7%。土地出让收入占地方财政收入的比重同期从9.3%提高到60.9%。2000年到2013年,城市建成区的面积扩大了不到一倍,同期卖地的收入20万亿。

    这种城市土地出让制度我们是从香港那里学来的。香港回归以来,卖地收入一共只有1626亿元,占同期财政收入比重是4.92%。2009年香港特区政府财政收入是3184亿港币,卖地的收入144.7亿港币。去年上海卖地的收入超过了两千亿,北京也接近了两千亿。我到一个沿海地区的县级市去调研,市长告诉我,他们去年卖地的钱是120亿人民币。一个县级市卖地的钱就可以跟香港卖地的钱差不多。香港已经高度城市化了,没有多少地出让了,它也不能靠土地来发展。

 

    我们把这些年土地出让收入画了一张图,从中可以看出土地财政是不合理的,是不可持续的。上世纪80年代末、90年代,我们从农民那里征来一亩地就2000元,到本世纪初提高到两、三万元。即使在上海郊区,征农民一亩地给的补偿也就七、八万元。最近媒体大量报道平度土地引发的群体性事件,平度这次征地81亩,给农民将近800万补偿,一亩地还不到10万块。一亩地给农民的青苗补偿费和地上附着物的补偿费才2.5万元,给每个农民的就业安置费才6800块钱。平度承诺土地出让净收入的20%几再给农民,还要补偿农民1600多万元,这个补偿标准不低了,但是农民还是不答应。现在我们的土地出让收入是4.2万亿,但是土地征用的成本越来越高,所以土地出让的净收入是下降的。净收入占土地出让收入的比重高时能占到30%,这两年已经降到10%以下,也就是说政府靠卖地来赚钱越来越不可持续。

    它的不合理还有一个方面。政府把土地市场完全垄断起来,以很低的价格把土地征过来,然后用一个很高的价格把土地卖出去。尤其是房地产的用地价格过高,地价越来越贵,房价也就越来越高,使得一些大城市的普通老百姓力根本无法承受这么高的房价。我们这种土地财政可以说是两头都侵害了民生,既损害了农民的利益,也损害了城市普通收入阶层的利益。所以说它既不合理,也不可持续。

 

    这是2012年土地出让收益的情况,一年净收益是6000多亿。现在土地出让的收入是取之于农,但是主要用之于城。城市建设支出占到55%以上,城市保障性安居工程的支出占到10.23%,农村基础设施建设支出只有8.42%。中央曾经出台文件,说土地出让纯收益用于水利建设的支出不低于10%,但是还没有达到这个标准,现在比重只有3.87%。中央有关文件也讲土地出让的纯收益一部分要用于教育,但2012年这方面的比重只占到4.66%。我讲的这些,都说明现在的土地利用是非常粗放的,土地收益的分配是不公平的。这是我们国家城镇化发展面临的最突出的问题。

    我们为什么要强调城市化应该是包容的呢。目前我们城市内部的二元结构越来越突出,城市化的包容性远远不够。刘易斯提出了城乡二元结构理论,说农村有大量剩余劳动力。对剩余劳动力是怎么鉴定的呢?这些劳动力的边际生产率为零。形象的讲,一个家庭有5亩地,种这5亩地只需要3个劳动力。但是这个家庭有5个劳动力,3个人的活5个人干,有2个人的劳动力边际生产率就为零。这就是刘易斯对二元结构最经典的定义。如果有工业化,有新的就业机会,农村劳动力中边际生产率为零这些人就可以大量的转移出来。这种转移对农业部门的生产率并没有影响,但是转移到一定程度,到了“刘易斯拐点”,城乡二元结构很快的就会走向一个现代社会经济结构。我们国家现在已经到了这个拐点,起码已经接近了这个拐点,这是我们现代化有决定意义的发展阶段。

    问题是大量农村的剩余劳动力来到城市,但是现行的户籍制度使这些人只能在城市打工,却不能够融入城市,他不能够获得和有户口的城市居民同等的权利。这是一个非常突出的问题。现在城镇常住人口中,不到4个城镇常住人口中就有1个是流动人口,这是一种典型的城市内部的二元结构。我们一定要下决心打破城乡之间和城市内部的“双二元”结构。

农民工的规模已经接近2.7亿人,举家迁移占的比重只有20%左右。农民工在城镇就业不稳、家庭不全、居所不定、服务不均。这是对城市内部二元结构的一个概括。由于这种城市内部二元结构的存在,使得中国在快速的工业化和城镇化过程当中,收入差距并没有出现明显缩小的趋势。

 

    这是我们根据世界银行的有关数据,做的一个不同国家基尼系数的分布图。中国的基尼系数是上升的一条曲线,最近有轻微的下降。中国并不是世界上收入差距最大的国家,但是我们越来越接近0.5的警戒线。拉丁美洲有些国家基尼系数是0.6甚至比0.6还高。台湾的经济系数只有0.2左右。台湾是工业化、城镇化过程中最成功的控制了收入差距扩大的这么一个经济体。

 

    我们城市化的包容性,最重要的是体现在对庞大的农民工阶层,我们的制度存在严重缺陷。大家看上面这张图。最近5年,农民工在城市参加养老和医疗保障的比例都在20%以下,而且过去5年提高的速度也很慢,5年只提高了4个百分点。农民工在城镇参加正规社会保障的比例为什么这么低呢?我们做了一些研究和实地调查。以武汉为例,一个农民工要参加城市社会保险,企业承担的费用占工资总额的31%,养老保险占20%,医疗占8%,失业占0.5%,计划生育占0.7%,工伤保险到0.5%-2%,个人达到10%,养老8%,医疗2%。武汉一个农民工要交足“五险”,企业每月要支付516元,个人支付165.71元。制造业的工资成本大约占到总成本的10%-15%,服务业大约占到30%-35%。如果企业给农民工交齐保险的话,很多企业的成本要增加1.8%到6%。所以很多企业出于成本的考虑,多方规避法律规定,少报缴费基数和参保人数,甚至拒不为农民工参保。

 

    这张图中,从1995年以来,我们的最低工资标准是逐步提高的,全社会的工资水平也在不断的提高。我们的最低工资占城市平均工资的比例是一个下降的趋势,虽然最近几年趋势稍微有点变化,但是总体来讲,我们的最低工资水平相当于城市工资水平的比率只有25%左右,和世界其它国家相比这个水平是偏低的,有不少国家达到35%左右。

前几年富士康接连13个人跳楼,媒体做了很多的报道。很多地方就把最低工资当成了一个最高工资的标准,就按最低工资标准给农民工发工资。如果工人不加班一个月就挣一千多块钱,农民工一半的收入是靠加班。我们对世界上130多个国家工资契税做了一个比较。工资契税定义为社会保障的各种扣除占工资的比例。

 

大家看一下,中国在133个国家里面,工资税排在第13位。如果不包括住房公积金,我们的比重超过30%,如果包括住房公积金,比重就高达40%以上。包括住房公积金,比我们高的只有法国和德国,很多国家比我们要低多了。所以,十八届三中全会明确讲,要适当降低社会保障的缴费水平。对庞大的农民工阶层,社会保障缴费水平的门槛太高了。

    

    新型城镇化必须走可持续发展的道路。现在我们的城市环境包括空气污染、水土资源短缺、交通拥挤等问题非常严重,城镇可持续发展的基础非常脆弱,这些都是老百姓感受最直接的问题。全国资源性城市有118个,资源枯竭性的城市占到了接近60%。全国现有的661个城市,资源性的水,包括生态污染性缺水的大中城市有400多个,北方城市缺水更是非常普遍的问题。在我们的500个大型城市当中,只有不到1%的城市达到了世界卫生组织公布的空气质量标准,全球10个污染最严重的城市有7个在中国。国务院发展研究中心下属机构和有关其它研究机构,联合发布了一部全球环境竞争力的研究报告,对133个国家的环境竞争力做了一个评估,中国是排在大约在第87位。我们的城市空气质量排在全球倒数第二位,倒数第一位是印度。

我们的单位GDP能耗是世界平均水平的2.2倍,是发达国家的3-4倍。城市人均建设用地182平方米,发达国家、发展中国家只有80多平方米,我们高出了人家100多平方米。现在大家最关注的是空气污染的问题,实际上土壤污染、水污染你还看不到。我们已经对全国74个城市的PM 2.5进行检测,今后还要扩大检测的范围。京津冀13个城市中,有7个城市空气污染排在全国的前10位。全世界空气质量最差的城市在中国,中国空气质量问题最大的城市在京津冀地区。

 

 

    所有的工业化国家都经历了环境污染的阶段。我们对伦敦1952年的烟雾事件做了研究。1952年12月,持续4天的烟雾导致伦敦10000多人死亡,于是1956年英国就在这方面开始立法。另外还有美国的洛杉矶烟雾事件和东京的空气污染事件等等。空气污染治理是一个漫长的过程。伦敦的二氧化硫黑烟从上世纪50年代的很高水平降到100以下,花了20年,降到50以下花了30-40年。日本东京还好一点,加大的治理以后水平很快就降下来了,但是东京对二氧化硫污染的治理,从上世纪60年代一直持续到90年代,投入了巨额的资金,其中还不包括对土壤污染和水污染的治理,日本在这方面的教训也是非常惨痛的。现在京津冀已经制定了大气污染的防治计划,北京市领导立下军令状,要用壮士断腕的决心,投入8700亿元来治理大气污染,治不好提着脑袋来见。

 

    我们计算了一下,如果我们的资源利用方式不转变,城市化推进的这么快,到2020年以前,人均碳排放有可能超过美国。上图是世界上包括中国的城市人均碳排放的比较,谁也没有想到无锡竞排到最高。红色的城市都是中国的城市,都排的很靠前。

 

 

    有关专家对中国236个地级市产业结构做了一个研究,发现这些中等城市产业结构当中,工业占的比重都非常高,都是一种工业主导性的产业结构,服务业占的比重都是偏低的。中国人均碳排放这么高,原因就是我们的工业人均碳排放过高,工业使用的能源占到了70%以上。东京、伦敦、纽约这些城市人均碳排放为什么这么低?就是因为它们的人均工业碳排放已经很低了,工业占的比重不到10%。如果产业结构不调整,工业比重总是这么高,人均碳排放是降不下来的。 

另外,现在我们的城市面临很多环境问题,与资源价格没有理顺有直接关系。哥本哈根的水费比北京要高出大约15倍。所以城市可持续发展不光是政府的责任,不光是企业的责任,每个居民也有责任。如果我们在资源环境方面的收费水平弥补不了成本,城市怎么可以实现可持续发展。

 

    再看看电价的国际比较,哥本哈根是全球最高的。图中前面这些城市都是国外的城市,蓝色的都是国内的城市。我们的电价和它们相差很大。当然,我们的收入差距也很大,我们不可能按哥本哈根的水平来收电费,老百姓也承受不了。

    前面我主要是讲问题。那么如何才能解决这些问题,实现城市高效、包容、可持续的发展?关键要靠改革,要推动重点领域和环境关键环节的改革。

    第一,要提高城市的包容性,户籍制度的改革是绕不过去的。户籍改革的方向,大家是有共识的,就是要注重社会公平,实现基本公共服务对常住人口的全覆盖,逐步消除户籍人口与非户籍人口之间不平等的待遇和差距,保障外来人口与本地居民平等享有基本公共服务,逐步创造居民自由迁徙的公平环境。对这些目标大家没有根本性的分歧。现在中央已经开始实施差别化落户政策,这也是符合中国国情的。计划经济体制下形成的制度,存续时间最长的就是户籍制度。户籍制度从1958年开始一直持续到现在,不可能在很短的时间彻底把它改过来,它需要一个过程。实施差别化的落户政策,就是全面放开建制镇和小城市落户限制。城区人口50到100万的城市落户也是放开,100-300万的是合理放开,300-500万是合理确定落户的条件,500万以上的特大城市人口规模严格控制。国家有关部委在发布新型城镇化规划的时候,大城市并不是没有落户希望的。北京市要控制人口规模,每年合理落户10万人,过去10年每年新增常住人口增加45万人。伦敦、纽约这些城市在发展最快的阶段,每年新增城镇人口5到10万人。上海增加的速度更快,50万左右。所以说在500万人以上的特大城市落户,门槛还要有。    农民工是不是能在城里留下来,跟改不改户籍制度没有直接的关系。有这个户籍制度,2.34亿的农民工也照样进到城里来。你不改革,他也不一定就得离开。我们对全国20多个城市7000多位农民工做了一个问卷调查。八成左右的农民工说,你不放开户口我也不回去了。我们发现,农民工选择在哪儿居住,跟他的就业路径是高度一致的。他在城里就业,肯定就希望在城市定居下来。农民工的市民化,不是简单给他们发一个居住证或者是户口本,户籍的改革是形,公共服务均等化才是实。农民工的市民化,就是农民工群体平等分享城市公共服务和其他居民权利的过程。我们提出农民工市民化的目标,就是个人要融入企业,子女要融入学校,家庭要融入社区,农民工群体要融入社会。国家新型城镇化规划采纳了 “四个融入”的这个提法。

    个人融入企业。现在大量的企业包括大的国企,使用的都是劳务派遣工。过去只有农民工被劳务派遣,现在连大学生、硕士生甚至博士生都被劳务派遣。劳务派遣是跟企业有劳动关系,但是没有签订合同。现在国家有了政策,劳务派遣工比例几年之内要降到10%以下,目前有的企业高达70%甚至80%。

    子女融入学校,是农民工融入城市的基础。现在北京的小学和初中里,农民工的孩子在学校占到快近50%了,有的城市是农民工孩子和本地人的孩子单独编班,甚至有极个别的学校是一校两区。我们曾经对武汉做过调研,主题是“同在蓝天下,共享好教育”。武汉实行混合编班,农民工的孩子和本地人的孩子在一个班里面。我们专门总结了他们怎么让孩子融入学校的经验。孩子融入不了学校,家庭就很难融入城市。

国家新型城镇化规划提出,农业转移人口落户要跟财政转移支付挂钩。意思是农民工在地方定居下来,地方政府给它户口,给它提供公共服务,但是现行的财政体制存在明显的不适应。广东农民工有3600万,在小学和初中阶段农民工随迁子女337.8万人,占到全国20%以上。现在广东农民工的随迁子女,在义务教育阶段只有一半在公立学校读书,162万是在民办学校。如果想把这162万在义务教育阶段的随迁学生,其中四分之三转到公办学校就读,需要多少钱?我们算了一下,年度生均公用经费需要43亿,年度教师开支需要130亿,一共是173亿。此外,还需要新建学校用地2万多亩,一次性建设投入200亿,这就将近400亿了,而中央财政给广东省的农民工随迁子女义务教育阶段奖励补助资金一年只有5个亿。   按常住人口确定转移支付的机制还没有建立,中央要求再高,要推动农民工市民化,公共服务要对常住人口全覆盖,但是地方做不到,也没有动力和能力去做。国家新型城镇化规划明确讲,要建立农业转移人口落户跟财政转移支付挂钩的机制,就是要从体制上解决这个问题。

第二个改革是关于土地。实现城市的高效发展,包容发展和可持续发展,土地问题是一个必须要推进的改革。中央已经明确,土地制度改革总的原则就是守住底线、试点先行、稳步推进。守住什么底线?首先是土地集体所有制不能改变。其次是耕地红线不能破。中国有13亿人口,城镇化过程中耕地面临的压力非常大。我们对城镇化对粮食消费产生的影响做了一个调查,基本的判断是,一个农村人口到城里来工作、生活,适应了城市现在的消费结构,他每天直接和间接消费的粮食要增加20%。中国的粮食自给率现在不到90%,要想保持85%的自给率,必须要有耕地16亿亩以上。要保持90%的粮食自给率,耕地必须是在17亿亩以上,如果要保持95%的自给率,耕地必须要接近18亿亩。为什么中央要定18亿亩的红线?我们现在养活中国人需要30亿亩的播种面积,现有的这点地已经不够养活中国人了。每年我们要进口粮食8400多万吨。我国的小麦、玉米、稻谷自给率高达98%,但是大豆的自给率现在只有18%点几,大豆去年进口了6千多万吨。我们进口这些粮食,相当于在国外使用了8亿多亩的土地播种面积。中国现在播种面积不到24亿亩,每年还得进口这么多粮食和大豆,才能够保持平衡。

    我接待过很多美国的代表团,我说中美两国最大的差异是什么?我们的人口比美国多10亿人,但是我们的耕地比美国少10亿亩。我们的人口比印度多一亿人,但是我们的耕地比印度少6亿亩。美国不存在国家粮食安全,印度人也没有像我们把粮食安全当成治国安邦的根本。在城市化过程中,我们要划定耕地红线,如果不保护耕地,我们的粮食尤其是我们的主粮不可能靠国内来解决。如果中国大米的自给率降到80%,把全世界可以出口的大米都买来也不够我们消费。有人说国外可以多种稻谷,但全世界可以出口大米的国家只有5、6个。有的经济学家说只要有市场,粮食就是安全的,但是在稻谷问题上这种说法是不成立的。除非南方人不再吃大米,改吃小麦等。最重要的红线是,要把保护农民的土地权益放在最重要的位置上,不能以牺牲农民的土地权益为代价来推进城镇化。

    现在对土地问题的分歧还是很大的,所以中央讲要先试点。现在任何一个改革都可能会会跟现有的法律相冲突。作为执政党,要讲以法治国,改革就是破旧,要突破一些法律界限。改革开放之初我们没有几部法律,现在有了两百六、七十部法律。习近平总书记讲,改革要依法有据,要突破法律还要依法获得授权。有的经济学家讲,在城镇化进程中农民进城了,就应该让资本下乡。中国的国情使我们在制定政策的时候,对资本下乡还得保持警惕。我们欢迎鼓励资本下乡,但是资本下乡是要有条件的。现在资本下乡真正种粮食的没有多少,农业部调查的数据是不到9%,去年在江苏一个地级市调查,发现土地流转用于种水稻的土地不到1%,都去种草种花种树了,都去养鱼了。将来大米谁来生产?搞非农化更是不可以的。所以在现阶段,我们的政策不能够鼓励土地、农地集中于少数大公司手中,这样会过分挤压农民的就业空间。我们的政策允许多种形式流转土地,主要还是以专业大户、家庭农场、农业合作社等形式的适度规模经营主体。对工商资本下乡要有准入和监管,特别是对资本下乡搞非粮化搞非农化,要严格的监管政策。

    中国城市土地资源实现更加高效利用,主要是怎样更好的发挥市场作用。现在工业用地占的比重很高,工业用地的价格只有商业用地的十分之一,出让一平方米大约五、六百块钱,而商业用地一平方米大约是4千到6千块钱。一亩地工业用地是二、三十万到三、四十万,商业用地一亩地是两、三百万。但是,很多地方工业用地说是三、四十万一亩,实际上跟企业谈的时候,很多压到了三、五万甚至零地价,所以很多企业本来只用五十亩地但圈了五百亩,因为土地太便宜了。要解决土地资源更加高效利用,主要是靠市场手段,更多的让市场来配置土地,更重要的是要解决土地增值收益的分配问题。土地增值分配最主要的是征地制度改革,山东平度因为土地引发的群体性事件,把我们征地制度存在的所有缺陷全部暴露出来了。给农民一亩地的补偿就几万块钱,但是土地一出让,80多亩地卖了1个多个亿。农民说你一亩地卖一两百万,我一亩地只能拿到不到10万块钱。征地过程也完全不透明,农民在不知情的情况下土地被征走了,什么权利都没有。这就是典型的行政权侵犯财产权,公权侵犯私权,农民的土地财产权是他的私权。全世界没有一个国家,是因为保护土地产权经济发展就受影响了。现在就是要提高对农民的补偿标准,农民可以参与整个征地过程。

有的同志跟我交流,问宅基地现在放不放开?中央的政策是审慎稳妥推进宅基地制度改革试点,现阶段也只能允许宅基地在农村内部的流转。城乡之间宅基地放开的条件是不具备的。在过去这些年,一些人集聚了巨大资本,如果这些资本跑到农村去炒宅基地,宅基地价格肯定会大幅度上涨。农村内部宅基地的供求矛盾也非常紧张,一部分农民的居住成本也会大幅度提高。这个改革肯定是有人受益有人受损,现在我们还没有看的很清楚,只能是先试点。像台湾、日本包括韩国,城里人也不可以到农村去买宅基地搞什么庄园,他们的法律规定是非常细致的。

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    还有一项改革是集体经营性建设用地入市,这个改革跟征地制度改革一定得同步推进。我最近去一个直辖市,主要领导亲自策划研究,38亩集体经营性建设用地,正式要到土地市场上搞招牌挂,到最后两个星期还是没有搞成。背后的问题是,你征农民一亩地就给10万,拿到市场上一亩地卖到500万,你今后再想征农民的地肯定是越来越难了。农民说过去你少给我多少钱,我还要找你算账。另外一个问题是,农民的集体建设用地在市场上出让以后,卖到500万一亩地,该交税还是要交税的,一系列的税收制度配套也得建立起来。征地制度改革,跟集体建设用地(主要是经营性的),这两件事必须同时推进。征地制度不动,集体建设用地让它入市,这个矛盾马上就会显现出来。所以说这个改革必须要有很好的顶层设计。

    现在土地方面需要加强的最基础性的工作就是土地确权。当土地的权利还没有明确,产权还没有界定清晰,就把市场开放了,肯定是一个扭曲的市场。2006年,我们在全国对2749个村庄做了一个调查,调查中问村干部,村里的地是谁的你知道吗?本来法律是非常清楚的,农村的土地是归农民集体所有。但是村干部五分之一说是归国家所有,4.1%的说不清楚,8.1%的认为归农民个人所用,回答正确的只有66.1%。你再问他归哪一个农民集体所有,是镇农民、大队农民还是小队的农民集体所有?更是一头雾水,很难说清楚。我们的农村改革改了35年了,土地究竟是谁的,农民和村干部的回答竟然五花八门。改革改了35年,农民和村干部对土地的产权归属认知还这么模糊,说明土地产权还没有界定的很清晰。许多农民把国家与集体混淆,把国家和集体等同。前些年,有的城市规定农民只有放弃土地才能获得城市户口当市民。我们对7千多位农民工的调查表明,八成以上的农民工进城以后,希望保留农村的承包地,因为他们很难做到举家全部进城。农民希望保留农村宅基地和房产的占到67%以上。我们在有关报告中提出,农民工的市民权不能以土地换。有人问,你怎么能让农民两头沾光?我们在调研时,农民说,你给了我馒头,也不能把我的窝头拿走。这个话说的很好,窝头本来就是农民的,土地是农民的财产权利。农民进城市享受公共服务,是政府的应尽的义务,不能说享受公共服务就要放弃你的财产权利。土地不是国家给农民的福利,农民的土地和房子是他的财权,不存在两头占的问题。现在中央的政策非常明确了,不能够强迫农民“双放弃”来获得城市户口,但是农民自愿我们也不反对。

    第三方面的改革是城镇化需要钱,钱从哪里来?最近有大量的研究,我们采用两种计算方法,算出来到2020年大约需要20万亿-27万亿。按现行的办法,这么庞大的融资需求是难以满足的。现在地方融资平台风险偏大,地方政府负有偿还义务的债务很大一块是用土地出让收入来还。如果现在地价掉下来,房价掉下来,这个问题马上会突显出来。在我们债务余额中市政债比重也就是10%,这个比重是很低的。扩大市政债的发行规模,让市政债更好的发挥作用,我们需要解决市政债发行和法律层面的问题,包括约束机制也要建立起来。在现行的体制下,民间资本很多领域进不来,所以我们提出要建立一个多元可持续的资金保障机制。比如说对融资平台在加强监管和风险管控的基础上,要使它更好地发挥作用。医疗、保健、教育、金融要放松管制,让更多民营资本进来。另外一些垄断性的行业,可以用特许经营权的方式来融资,包括资产证券化化,包括PPP都是很好的融资的工具。

第四个方面,要实现城市的可持续发展必须要向污染宣战。要改变高碳、粗放的城市化道路,推进绿色发展、循环发展、低碳发展,形成节能、节地、节水的新型城镇化道路。要理顺资源税和资源费的关系。要利用科技革命机遇,大力发展绿色经济和低碳技术。最重要的改革是加强绿色治理,要更多的采取市场化的手段,水、能源、交通、服务的价格能够覆盖成本,在这方面我们有很大的改革空间。特别是要建立对空气污染、水污染超越行政边界和采取跨辖区管理的机制。

    习近平总书记在中央城镇化工作会议上,引用了亚里士多德一句话:人们来到城市,是为了生活。人们居住在城市,是为了生活得更好。我们搞城镇化不是为了GDP,是为了让人民生活的更美好,这才是我们城镇化的根本目的。