自十八届三中全会《决定》拉开全面深化改革大幕以来，人们就开始关注、期待新一轮国企改革的具体方案与施工图。一向对中国改革与发展有重要影响的“中国经济50人论坛”，近日假座钓鱼台国宾馆，召开了第53次内部研讨会。论坛成员、论坛企业理事、特邀专家等参加了会议，吴敬琏、杨伟民、onmouseover=ShowBlogInfo(this,622006263,event);>樊纲、王保安、盛洪、许善达等专家在热烈讨论和深入分析的基础上，提出了国企国资改革的新路径与系列建议。

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　　国企问题与 机制体制弊端有关

　　与会专家认为，就当前的情形，国有企业主要存在以下问题，对经济社会发展产生不良影响：一是经营效率低下，部分国企亏损严重，给国家造成了损失；二是无偿占有国有土地，享受低利率贷款，少交或不交租，在获取经济资源和财政补贴方面，与其他市场主体处于不公平竞争地位，扰乱了市场竞争秩序；三是一些行业的国有企业利用垄断优势，损害消费者利益，典型的如石油行业，通过控制原油进口，获取垄断利润，并在一定程度上扭曲了宏观经济政策。

　　专家认为，国企问题主要与机制体制弊端有关。一是由于企业领导人是由组织任命和委派，可以与行政部门官员互换身份。他们在很大程度上对政府部门负责，而不对企业负责，部分企业领导人还从企业向外输送利益。二是部门立法在很大程度上保护甚至固化了一些行业国企的特殊利益。当前我国一些垄断行业的垄断权是通过部门行政性文件形成的，而西方发达国家企业的垄断权是国家立法授予的。三是土地、资金、资源等要素市场化改革滞后，给国有企业获取垄断利润带来了空间。

　　有的专家认为，尽管国有企业存在这样那样的问题，但在解决市场失灵方面具有重要作用。国有企业需要在投资周期长、市场风险大、民营企业不愿进入的领域（典型的如大飞机制造）进行投资，国有企业还要肩负稳定就业、稳定价格等重任。

　　但也有专家认为，很多市场失灵问题可以通过其他手段解决，不一定要通过国有企业来解决。如公益性产品的提供，政府可以通过从民营企业购买、补助民营企业生产、PPP（公私合作模式）等形式解决；又如保障就业可以通过就业补助、改善社会保障等方式解决，也不需要通过国有企业容纳冗员（经济效益onmouseover='ShowInfo(this,"HSY.N","200","-1",event);'>好时不裁员）的方式解决；再如，国有企业发挥的稳定价格功能，也可以通过价格补贴等形式解决。综合看，解决市场失灵的手段很多，通过举办国有企业来解决，不一定是最好的手段，甚至可能是最不好的手段。

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　　改革为何 裹足不前

　　专家认为，我国国有企业和国有资产管理体制经历了30多年的改革，取得了一系列进展，但还存在：企业管理水平不高，造成国有资本经营效率低下；国有资本布局仍然过宽，而对创新、风险投资等领域却又投资不足；国资监管过度和有效监管缺失并存，管理部门在一些方面对国有企业管得过多过细，而在有些领域监管不到位，造成国有资产流失；行政化倾向比较严重，国有股一股独大、垄断经营问题比较突出；国有企业参与国际竞争和创新能力不足，在TPP等新的投资规则下，很难“走出去”进行国际化经营；国有资本收益分配使用尚不合理，上缴国家和补充社保比例过低等问题。此外，专家指出，因思路的调整，2006年提出国资国企在七大行业保持“绝对控制力”，在九大行业保持“较强控制力”之后，国有经济对整个国民经济的控制开始加强，国企和国资改革在世纪之交取得了重大进展后，逐步慢下来还出现了停滞。

　　专家认为，当前国有企业改革难以深入推进，主要与以下几方面有关。一是意识形态上对公有制经济和非公有制经济的认识不同。改革开放以来，我国对民营经济的认识在意识形态上经历了一系列突破，尽管党的十八届三中全会明确提出公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是经济社会发展的重要基础，但受传统观念和思维惯性的影响，现实中往往将国有经济与国家安全强大等同起来，对民营经济仍然存在认识上的误区。二是平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护的市场竞争环境尚未完全建立起来。一些部门在市场准入方面对国有企业和民营企业掌握的尺度不完全相同，国有企业难以成为真正的市场竞争主体。三是政企分开和党政分开问题没有有效解决。四是一些企业解决历史遗留问题任务繁重。涉及到厂办大集体，人员安置、医疗保险制度的接续等，而相关制度（如社保制度）不配套。

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　　关键：从管企业转向管资本

　　与会专家系统、全面地阐述了国企和国资改革的理念、总体思路和路径，基本理念和原则是各类市场主体地位平等、公平竞争、由管企业向管资本为主转变、调整国有经济布局、打破垄断、促进国家发展更可持续等。基本思路如下：

　　—对国有企业实行分类改革。将国有企业分为两类：一类是国家仍有必要直接掌控的企业，如垄断性行业、具有一定公益性的企业、有民族品牌效益的企业等，原则上实行国有独资或者控股，改革后仍然以国有企业形态存在，主要领导人由国家直接任命，属于准公务员。另一类是除了上述企业之外的所有企业，将其划归国有资本投资和运营公司管理，不再保留国有企业的身份，企业领导人在市场上选聘，薪酬和待遇按照市场水平确定。

　　—完善国有资本监管制度。第一类企业即国有企业，由国资监管部门行使出资人和监管人职责。第二类企业即国有出资企业，由国有资本投资和运营公司行使出资人职责，国资监管部门负责监管国有资本投资和运营公司的资本运营，从而实现由管企业到管资本的转变。

　　—改革国有资本授权经营体制。国务院授权投资运营公司行使国有资产所有权的职责，以股东身份参与出资企业的经营管理，按照出资比例获得资本收益，资本收益要上交公共财政。国有投资公司在改造现有条件成熟的中央企业母公司基础上形成，国有资本运营公司可以通过新设方式成立。

　　—积极发展混合所有制经济。绝大部分竞争性国有企业可以通过上市、引进战略投资者、管理层收购、员工持股等方式发展成为混合所有制企业，改革后这类企业中的国有资本由国有资本投资和运营公司行使所有权。

　　—建立有效约束的法人治理结构。与第一类国有企业一样，国有资本投资和运营公司的党委书记、董事长、监事长等主要领导人由中央任命，组织部门和国资委负责考察提名，薪酬略高于同级公务员。国有资本参股企业的董事长和法人治理结构按照公司法由市场决定。国有控股企业的董事长由国有资本投资和运营公司通过市场化方式选聘，董事会成员由国有资本投资和运营公司推荐，但最终决定权在企业董事会。

　　国资改革的关键是从管企业转向管资本，专家认为实现这一转变有三种方式。一是逐步过渡，在现有制度框架下国资委做些改革，逐步从管企业、管人、管事、管资产转变为管资本；二是在国家层面上建立国有资产管理委员会，由国有资产管理委员会负责设立类似于淡马锡的投资经营公司，来运营国有资本；三是拨付国有资本充实社保基金，社保基金委员会可以建立几个社保基金理事会，或成立若干家养老基金管理公司，来运营国有资本。

　　部分专家认为，国企改革应以国有资本改革为前提，发达国家政府对国资管理干预很少，如负责运营新加坡国有资产的淡马锡公司、负责管理国有资产的英国铁路资产管理公司和英国电信运营公司等，我国的国资管理体制改革思想应该再放开一点，市场化程度应该更高一些。

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　　突破口：降低国有控股比例

　　多数专家认为，打破当前国有企业改革停滞不前的僵局，突破重围，首先要进一步解放思想，淡化国有和私有的观念，在重大理念和原则问题上形成共识。要充分认识到公有制企业和非公有制企业都是在现有资源条件下最大限度地为社会创造财富的经济组织，不应该赋予企业很多的政治色彩，更不能将国有企业改革与国家安全强大挂起钩来。另一方面，国有企业改革不能追求一个无所不包、全面完美的方案，要尊重市场选择，尊重基层创新，允许地方探索，对于失败的做法，不打棍子，不扣帽子。

　　鉴于当前国企改革的争论很激烈，有专家认为，应该寻找大家容易形成共识的地方，作为改革突破口，形成改革最大公约数。降低国有控股比例，可能是能够形成共识的改革内容。当前我国很多企业国有控股比例高达70%、甚至80%，如果将控股比重降到51%，将高出这个比例的国有资产置换出来，用于补充社保，则既可降低社保个人缴费率，也能减轻财政压力，还能降低企业负担。

　　在变现过程中，为了防止大规模出售国有资产造成股票价格大幅下跌，给股票市场带来震荡，建议采用可转债的方式，将企业高于51%的国有资产划拨给专门公司或者是社保基金，用于抵押，发行可转债，并允许购买者在一定条件下按照一定折扣来购买股票。也有专家认为，51%的控股比例仍然偏高，可以采用金股的形式保留国家对一些企业在关键时的否决权和最终控制权。

　　专家们还提出了加快国企和国资改革的“一揽子”建议。包括：在国家层面上成立国有资产所有权代表机构，负责制定国有资源配置和长远发展规划；加快完善国有资本收益分配制度，确定国有资本收益上缴公共财政比例，部分专家提出国有资本收益应全部上缴财政，企业投资和扩大再生产需要提出申请，经所有权代表机构批准后，由财政拨付；完善资源环境管理体制，消除国有企业无偿占有国家资源的制度基础，国有企业使用资源，必须按市场价值付费等。

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　　重点难点：如何反行政性垄断

　　垄断行业改革是当前我国国有企业和国有资产管理体制改革的重点和难点。与会专家认为，当前发改委主要管的是反经济垄断，如何反行政性垄断应成为改革重点。有专家比较系统地提出了垄断行业改革的思路：对石油、天然气、铁路、电网、电信等自然垄断性行业，政府应进行特许经营，实行业务分割、主辅分离，其中网络部分仍然保留在国有企业当中，竞争性业务加快放开，价格和服务标准由政府确定；对于军工、粮食仓储以及其他虽然不是自然垄断性行业，但仍然需要保留国有企业的，今后也实行特许经营；地铁、供排水、燃气、绿化、道路等市政公用事业由地方政府实行特许经营，也可以实行公私合营和BOT的方式，还可以实行混合所有制，政府负责监管服务和价格。不少专家提出，加快垄断行业改革，必须清理审查行政部门文件，废止部分行业的非法垄断权，加快消除行政垄断。

　　由于国企和国资改革涉及面宽，专家认为，必须同步推进以下领域的改革。包括：转变政府职能，加快推进政企分开、政资分开，切实减少政府对企业的干预；加快完善社会保障和失业救助制度，解决好国有企业改革人员安置、养老医疗保险制度接续等问题；加快垄断行业的价格改革，创建规则明确、信号清晰、竞争有序的市场环境；加快投融资体制改革，放宽市场准入，实行负面清单管理模式，各类市场主体可依法自由进入清单之外的领域；加强土地、资本、社会信用等市场体系建设，各类市场主体能够平等获得土地、资金等要素；完善产权交易市场，各类市场主体能够通过市场化方式公平退出市场；取消国有企业领导人的行政级别，建立职业经理人制度，完善经理人市场。

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　　主要手段：发展混合所有制经济

　　十八届三中全会再次强调混合所有制经济，并将发展混合所有制经济作为国有企业改革的主要方式和手段，有其新背景和重大意义。

　　关于发展混合所有制经济的方式，有专家认为，当前发展混合所有制经济主要是鼓励民营资本到国有企业投资，也可以鼓励国有资本到民营企业投资。通过后一种方式发展混合所有制经济，既可以解决民营企业资金短缺问题，也可以使国有资本搭民营企业管理水平高的“便车”，从而实现保值增值。应鼓励国有资本到民营企业进行财务性投资，不参与管理，不干预企业运营。通过这种方式发展混合所有制经济，市场定价很关键，否则容易出现利益输送问题。国有资本如果通过在三板、四板、场外市场转让，获取公开透明的市场定价，就不存在国有资产流失问题。国有资本经过市场公平透明交易后，相关部门和企业不能以国有资产流失为理由而违约，要切实保护民营企业的投资权益。