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贤能体制与中国经济发展
演讲者:姚洋(论坛特邀专家、北京大学国家发展研究院院长)    时间:2014-05-22    阅读:680次   

     很高兴来长安讲坛分享我最近的一些研究成果。我今天要给大家讲的中文叫做“贤能体制与中国经济的发展”。我曾经在别的地方讲这个话题,有人提出来说,“贤能体制”好像有一定的表彰政府的意思,他们提议是不是用一个更加中性的词,所以我在用英文生造了一个词Selectocracy,翻译成中文叫“选拔制”,这个似乎更贴切一些。

    我分四个部分内容来讲。第一个,讲一下从纯粹学术的角度和民主做一个对比,如何认识中国当前的体制。我最近和学生搞了两篇文章,作为中间这两部分,大体上把两篇文章的内容给大家介绍一下。最后讲一下我们的体制存在的一些问题和矛盾,下一步怎么去改这个体制。

    第一个内容,选拔制和民主制度的比较。这个问题,好像是政治学家关注的问题,但经济学界这个问题也非常重要。如果观察一下二战后的世界经济发展,我们发现成功的经济体是极其少数的。世行公布的全世界大概200多个国家和地区,真正的高收入国家大概是50个左右,也就是说绝大多数还是中低收入的国家和地区。战后实现从一个穷国到一个富国转变的经济体有多少呢?我们的计算只有11个。我们用的标准,是你达到美国人均收入的45%就算高收入国家,能达到这条线的国家只有40多个。全世界绝大多数国家要比美国穷得多,这说明经济赶超是一个小概率事件,大概只有5%左右的概率。我们也研究了所谓的中等收入陷阱的决定因素,或者说摆脱中等收入陷阱需要做些什么,最后发现和托尔斯泰在《安娜·卡列琳娜》这本小说的开篇说的一样:“所有幸福的家庭都是一样的,所有不幸的家庭都有各自的不幸”。幸福的家庭就是这些赶超的经济体,基本是一样的,有很多相同的地方,只有满足了这些相同的条件才会有经济的增长。相反就不会有经济的增长,甚至你满足了这些条件也未必有经济增长。不幸的国家有各种各样的不幸,有各种各样的原因。经济赶超从这个意思上讲是非常困难的。到目前为止,中国的情况极其像这些发生赶超的经济体,我们现在的指标和赶超经济体的指标基本上是一致的。我们现在和台湾、韩国差距大概是二十七、八年,几乎所有的经济度量都相当于韩国和台湾上世纪80年代中期水平。所以,我认为有理由相信,我们也可以避免中等收入陷阱,在不远的将来成为一个高收入国家。这里所说的高收入定义,是达到美国人均收入45%。要达到美国的人均收入水平是非常困难的,没有几个国家的真实收入能达到美国的水平。也有很多国家名义收入超过美国,比如新加坡已经超过美国,但真实的收入还是没有美国高,因为新加坡的物价太贵了。

    所以我们需要一个解释,中国到底在哪些地方和哪些事情上做对了?这是我们要问的问题。我们在经济上几乎都做对了,不用再去解释。但是,我们需要给出一个政治经济学的解释,回答为什么我们几乎都做对了。谈发展不谈政治经济学是没有多大意义的,我这里算是一个尝试,从政治经济学的角度给中国经济增长一个解释。我以前用“贤能体制”这个的词,有人觉得我在表扬政府,希望大家不要给它戴上一个道德色彩的帽子,学术就是学术,今天我申明一下自己的观点纯粹是学术性的,和价值判断无关。

    我们这个体制到底是一个什么体制?老外说你是独裁,是一党专政,但是我们这种威权体制和其它的威权体制有很大的不同。我们不是曾经在历史上发生过的,或者在别的国家仍能看到的那种个人独裁,肯定不是。我们也不是中东的那种威权体制,也不是拉美曾经发生的威权体制。东亚的威权体制有自己的特点,共同的地方是高度的制度化。我们的体制也是高度的制度化。虽然是共产党一党领导,但是还有很多制度对党的行为进行约束,包括对党的高级干部的约束。另外,中国也有很多民主的因素。我研究过农村的选举问题。有人说农村的基层选举根本就没有意义,都是走过场。我是经济学家,相信数字,我们收集了全国(除西藏和新疆)二十多年来有代表性的250多个村子的数据,看的结果是农村实行选举是有用的,对村干部、对改善农村的公共品投入、对村级的财政支出都有约束。在城市里,我们也有很多民主的因素,今天在这儿没有更多的时间去讲,我有一篇文章写了这方面的问题。

    中国是一个混合体,不是我们通常意义上的独裁。还有一种说法,说这种制度是一种以行政为主导的独裁体制。一位印度裔政治学者甘地从纽约大学毕业,在自己的博士论文就问,为什么这些非民主体制国家里面还需要制度。她解释说,这是因为独裁者需要这些制度来笼络人心,比如说谁支持我,我就让他进入议会,或者给他好处让他来支持我。用这种方式来理解中国的体制就太片面了。还有一种解释提出来,政治家的目标和政客的目标都是要政治生存,民主制度也好,非民主制度也好,大家的目标是一样的;我们应该从这方面理解政治,包括不同国家政客的行为,纯粹都是为了政治生存。我不否认,你既然坐在这个位置上,当然要努力保证自己的生存。但这是不是唯一的目标呢?个人的取向是政治生存,但是,一定要推广到非民主国家的制度安排也是为了政客们的政治生存,这个就有问题了。如果这样的话,是不是也可以说,民主制度也是为了政客政治生存才造出来的?人在这方面的动机很复杂,哪怕在非民主制度里面也一样。

    回到1949年,当时的领导者在设计制度和想像中国未来的时候,很难否定他们是为了创造一个更加美好的中国,绝对不会建造这些制度只是为了保证他们自己的政治位置。我们作为学者的任务是,要解释这些政治家或者政客们的行为,什么时候是和社会的追求是一致的,或者是能实现制度所要求他做的事情。西方理解中国之难,就难在这里。西方认为中国这些制度全是为了某些人的生存而建立的,我觉得这种看法是有问题的。我们应该把这个制度说清楚,然后告诉世界说我们这个制度是怎么工作的,两者并没有多大的差别。在中国学术界我非常敬重汪晖的学问,他绝对是有追求的人,作为中国当代的知识分子,他试图把中国的东西呈现给世界,在努力尽到自己的一份责任。

共产党的合法性来自哪呢?就是来自于服务大众,要搞经济建设,要给大众提供不断的好处,所以有强大的激励效应。我们有一大堆法律制度,不都是为了共产党执政,更不可能只是为了少数人坐在那个位置上。我们的绝大多数法律的制定,是为了社会总体的进步和秩序。其实,中国共产党在某种意义上,并不是我们通常所说的那种政党,我们有八千万党员,每个人的想法可能都不一样。如果我们还用通常的政党的概念来想像,我们就得不出来正确结论。共产党的地位是我们宪法决定的。共产党做的最重要的事情是替代民主机制。民主机制无非要干两件事,一是挑选干部,二是约束干部。我今天没有时间却去比较民主制和选拔制的差距在哪里,但是我们可以想像,我们的这个选拔体制是民主机制的一个替代。这个替代有哪些功效和问题我后面再谈。

我前面提出,为什么共产党选择了有利于经济增长的政策,有什么样的激励使得它愿意采取这样的经济政策。下面先讲第一篇文章,disinterested governments,翻译成中文是“中性政府”。这个词在中文和英文里都有一大堆歧义。别人因此经常批评我。我说,那你们给我一个词,他们想了半天也想不出来,所以我还是接着用。什么叫“中性政府”?这里并不是说,政府或者政府官员没有自己的利益。政府是由官员组成的,官员都有自己的利益和目标追求。我这里说的“中性政府”是指当它面对社会的时候保持中性。社会上有很多利益集团,政府是不是选边站?1927年4月12号蒋介石发动“四一二”政变,叛变革命并开始清党,他这么做就是代表了他自己的阶级,代表了国民党内的右翼。蒋介石1927年掌权之后,很快就颁布了三个土地改革法案,但最后都没有实行下去。因为地主阶级是支持他的,他不可能把自己的阶级利益根源挖掉了。从这个意义上说,蒋介石代表的是国民党的右翼,他打心眼里要保护这些人的利益。

    有人说,过去我们的政府一会儿偏向这个群体一会儿偏向那个群体,政策是有偏向的。比如国企改革的时候,很多工人下岗利益受到了损害,怎么能说是中性的呢?我的意思是说,这并不是因为它想代表某些人的利益才那么干,而是有别的目标,只不过在当时只能这样做才会更好些。“中性政府”在分配资源的时候,不管你姓什名谁,该出手时就出手,这就少了一点政治的羁绊,才容易关注长远的目标。我想说的是,在面对各种利益集团的时候,采取一种没有偏向的态度,才能放开手脚去做采取有偏的政策。蒋介石在大陆做不了土改,跑到台湾第一件事就搞了土改。因为国民党是外来的,和当地没有利益瓜葛,所以就很容易做这个事情。

    在过去三十多年里,中国共产党搞的就是中性政府。我只说两个方面,一个是改革本身是对精英阶层特权的革命,今天这种特权很少了。有一位领导人接见美国人时说,你们老说中国要垮,其实我们垮不了,就是因为我们党不断向自己革命。他说的有一定道理的。另一方面,党章明确写共产党是工人阶级的先锋队,也就是说共产党的基础是工人阶级。但是十年前我们搞企业改制,1995年到2005年间有5千多万人下岗失业,你把工人阶级得罪了还想不想执政?但是为了实现市场化必须坚持这么改。

共产党能变成这样一个中性政府或者中性的执政者,首先有政治上的基础,是集体的领导,不担心有人来挑战我的权力,基本上和民粹的压力能保持一定的界限。我们这篇文章更想谈的是社会结构。

    什么决定了经济的长期增长?有本书叫《为什么国家失败》(这本书应该有翻译成中文版的了),作者提出来制度最重要。比如南、北朝鲜制度不同,现在的差别就很大。我也承认制度是重要的,但是我们做一个思想实验。假设坐着时光机回到上世纪50年代,有一帮世界银行的人设计了完美的制度给一个非洲小国,这个小国能不能有很高的经济增长?多数人会说不太可能,所以光有制度是不行的。我个人认为可能人力资本更重要,或者说整个社会的发展更重要。为什么经济赶超发生在亚洲,或者说经济比较好的国家都在欧亚大陆?深究起来,欧亚大陆是产生人类文明的地方,当你的制度合适或者宽松,它们就自然发展起来了。社会结构可能会起到有利的作用。诺斯和温加斯特认为,英国光荣革命之后,国王的权力受到限制,他想发动战争去借款要经过议会同意,于是国王承诺还款就变的比较可信了。张雨燕老师有不同的解读,说产权保护在经济发展的早期不应该是中性,而应该是有偏向性的,光荣革命使新兴的商人阶层得到保护并且得势,因此经济上更强大了。带来先进生产力的这批人一定要掌权。中国明代和晚清时期为什么没有发生工业革命?虽然中国的商人阶层也是代表先进生产力的,但是他们必须要拿到红顶成为朝廷赐封的官员,要用官帽保护他自己,皇帝没有真正保护他们的财产,还时不时要敲诈他们一笔。所以在这种情况下中国的工业革命就没有发展起来。这是反面的例子。

    另外一个例子是智利。皮诺切特统治智利十七年,他邀请在国外留学的一帮年轻人,就是所谓的“芝加哥男孩”,回到智利,帮助他搞新自由主义的经济政策,智利从上世纪80年代初到90年代末这段时间增长达到7%。这个和皮诺切特的统治有关系,他要让智利成为资本家的国度。虽然皮诺切特统治期间很残暴,有2000多人莫名其妙失踪,找不到尸体,但是他非常支持资本家,而且也得到了很多中产阶级的支持,因为大家的生活水平确实改善了。

    东亚的情况又是不同的。这里没有出现一个很强势的阶层。台湾、韩国社会一直很平等。中国大陆也没有某个阶层拥有不可逾越的权力,虽然现在有这个苗头,但总体而言还没有出现足以挑战政府的强势阶层。在其他国家,政府不给这样的强势阶层服务,它就会被推翻掉,拉美的政权就是这样来来回回倒腾。东亚政府的经济政策就更加的灵活一些,因为没有大的政治羁绊。

    看一下这个图(PPT),我们原来把它叫“平等锥”,现在觉得不太好,可能叫“适应锥”更好一些,即经济权力和政治权力要匹配。有两个群体,横轴是它们相对的经济权力,纵轴是相对的政治权力的度量。政治权力有什么用?可以推翻政府。你不同意政府的政策,就可以推翻政府。政府则可以跟另外一个群体结盟,最后是两个群体之间的争斗,再加上政府所谓的镇压能力。我们的模型是一个动态的,在锥体里面,政府只关注群体的经济能力,而群体的政治权力不会影响它的决策。原因在于,当比较平等的时候,你可以把经济转化成政治权力,但你去转化别人也会转化,最后会相互抵消掉,因此,均衡情况下谁也不会去投资政治,因为投资政治没有任何生产性。这样政府就会不去依赖任何的组织,他的决策会更加倾向于搞长期经济建设。

前面假设两个群体的生产能力是一样的。如果假设两个组织或者两个群体生产能力不一样,则即使是在适应锥里,有一个群体也会在经济上越来越富有,那么,经济上弱势的群体的政治权力就会变得相对比较大,它就会得到政府的关注,因为如果政府不去关注他,不给他更多的好处,这个群体就可能会把政府推翻掉。在这种情况下,政府就变得有偏向了,它就会把一部分资源给这个政治上比较强势的集团,但是这未必对经济增长有好处。最后的模型显示,政府会在适应锥的边界上来回振荡。中国跟这个模型有点像,社会已经变的非常不平等了,高能力的群体财富不断积累,积累到一定程度老百姓就会起来反对,于是政府就要做点事,因此就产生这个振荡的过程。

下面讲第二篇文章,探讨一下如何选拔地方官员。中央领导人面临两个选择。第一是选择有能力的人,要选有能力的人出来做地方领导;第二是忠诚度也非常重要,一定要选忠诚度高的人上来。我们在写一个理论模型,也可以应用到大公司里面。大公司有很多层级,越到基层选拔可能越注重能力。这些人在底下不可能挑战你的权威,因此,选出来的人越有能力越好。长江北岸有一个县,县委书记每个月给乡镇排一次名,连续两次排名垫底,书记、镇长立马下课。所以大家都拼命的干。但是,到了上层,忠诚就变得重要了,因为上层干部具有了决策权力,让不忠诚的人上来可能会动摇领导人的权威。

    2005年李洪彬老师和周黎安(音)老师在一篇很有名的文章中发现,经济增长的表现在省部级干部的提拔上是有用的。经济增长率和周边的省、市相比,如果你能提高一个标准差,那么你升迁的概率就会增加15%,这是相当高了。但是,其他人的研究发现,从省到中央的升迁更重要的是政治关联。

张牧扬是我的学生,在上海财大工作,花了很大的精力收集城市级别的数据,全是从网页和图书馆的资料上,一个人一个人的收集,收集了两千多个城市领导人1994-2010年的数据。在这个数据中,我们还构造了连通样本。为什么要连通样本?这是因为,在通常的固定效应模型中,城市和领导人对经济增长的贡献是没法分别出来的。连通样本足够大,可以来比较官员的能力。最大的连通样本是175个城市,将近1200个领导人,可以用来估计领导人的相对能力。这幅图是我们估算出来领导人能力的分布,由此可以知道领导人的相对排名。我们第一个结论是,领导人是有用的,因为他们之间的能力差异很大;把最高的那个人换成能力最差的人,这个城市的经济表现就要变坏。第二个结论是,最高能力和最低能力相比,最高能力比最低能力的人升迁概率高22-31%。在我们的样本里,从市升到省这一级的概率是30%,也就是说最高能力和最低能力比,最高能力铁定能升迁的,最低能力的人铁定不能升迁。

    我们的研究可以解释一个“中国之谜”:中国的腐败非常厉害,但经济增长很快。这两张图的横轴都是CPI,即透明国际做的廉洁指数。我是用了2001年到2009年的平均。纵轴是同期人均GDP的增长速度。从左边这个图你会看到,越廉洁增长率越低,中国更是异常值。右边这张图控制了起始人均收入,因而不再是越廉洁增长率越低,因为比较廉洁的国家都是高收入且比较廉洁的国家。但是,中国仍然是异常值,比较腐败,但增长率很高。为什么腐败没有阻碍中国的经济增长?当然这里有很多理论。比较流行的是说,腐败是润滑剂,有了腐败好办事。但我不相信这个理论。很多国家的腐败拿了钱也不做事,没有润滑剂的作用。我一开始说不幸的家庭有各自的不幸,菲律宾的不幸在哪里呢?菲律宾的不幸是社会结构太差了,基本上被精英家族所统治。在上世纪60年代菲律宾是发展中国家的明星。它的人均GDP数是中国的五倍,但是现在它的人均GDP只是中国的二分之一。我到菲律宾访问,问菲律宾朋友为什么这么多年没有发展,而且差距还在拉大。菲律宾朋友说,是因为腐败。我说中国也有腐败,为什么中国经济不断在增长。这位菲律宾朋友给我讲了一个笑话,说有一位菲律宾议员到美国去访问,美国议员带他去家里看一下他在河边的大房子,非常漂亮。菲律宾议员问你哪来那么多钱,你又没有产业。美国议员把他领到窗口,指给他看旁边的一条河,问他,你看到河了吗?他说看到了。问你看到河上那座桥了吗?他说看到了。美国议员说我这栋房子就是那个桥的一半。是拿了回扣了。转过年美国议员到菲律宾访问,菲律宾议员领到他到家里去,也是在河边,但不是一栋房子而是一幢宫殿。美国议员说不可能吧,菲律宾这么穷的国家你怎么能住上宫殿呢?菲律宾议员把他领到河边,说你看到那条河了吗?看到了。你看到河上那座桥了吗?没有桥啊。那就对了,我这栋宫殿就是那座桥。这就是菲律宾的腐败,当然这是一个笑话。真实的情况是,2008年在我访问菲律宾的时候,阿罗约总统为了取得地方“独裁者”们的支持,把这帮人请到总统府,临走时每人给了一个小手提袋,说是一个礼物。记者听到了风声就堵在总统府外面,说你们拿了总统什么东西?有一个人只好打开,里面是50万美元的现金。你说菲律宾能搞好吗?连总统都在贿赂这些地方“独裁者”。

在中国,我觉得腐败不是一个润滑剂,而是有其它机制在解决这个问题,比如说升迁,升迁给予官员强烈的动机,让他们关注经济建设。

最后,我谈一下中国选拔制的问题。我们这个体制解决了一部分问题,就是经济增长问题,解决的相当好。但问题也很大。首先是政府无处不在。关于政府到底是管多了还是管少了的问题,直到今天还在争论不休,我是比较坚定的站在认为政府管得太多的一面。现在的政府实在没有必要管那么多,管太多就让社会缺少了活力。金融管制稍微放一放,你会发现金融创新像蘑菇一样往外冒,压都压不住。当国家管控的弹簧一松,我们的创新就活跃得不得了。政府管太多,自己也累,在民主社会,比如印度,天天上街游行,政府照坐在那里没事,这就是民主制度的好处。其次,政府的行政权力过大。行政把立法都给替代了,没有一个分权的机制。第三,我们的增长可能也许太多了,有一些是好的增长,但有一些却不是好的增长。比如说很多城市都搞太阳能电池板,江河湖泊全污染了,而且非常耗能。后来欧盟和美国征我们的倾销税。现在太阳能电池板价格下来了,又搞煤制气,想把煤变成气,这种东西在现在的能源价格下毫无生存能力。政府做事跟企业不一样,它可以不计成本,因为它花的钱要么是上一届政府攒下来的,要么是银行贷款,要么是市场上筹来的,没有几个市长想着把这个钱还了,想还钱的市长肯定会被认为是个傻瓜。这是因为制度决定的。所以,政府搞增长的成本实际上价格是零。我们征税也很有意思,主要是增值税为主,只要东西卖出去就开始征税,不管企业是否赢利。这种机制有问题,要改一改。

总结一下,我理解中国高速经济增长的原因,首先是因为过去三十多年有一个比较中性的政府,其次是选拔机制,这两点使得我们的政府从上到下有极强烈的激励机制要把经济搞好。这是一个政治经济学的解释。这里我要引用一段话,是两个很有名的印度学者写的。这两个人一个是政治学家,一个是经济学家:

It is well worth remembering that the difference in the economic performance between China and India is not the extent to which each has turned to markets, because both have. Rather, the Chinese Communist Party-state, as an economic institution, is more responsive, more meritocratic, and more skilled in human capital than the Indian state. Rebuilding the Indian state on firmer foundations may well determine not just what future India will have, but whether it has a future.Devesh Kapur (University of Pennsylvania) and Arvind Subramanian (Peterson Institute), Business Standard, September 6, 2013

 

他们认为经济改革不是中国成功的奥秘,至少横向比较不是。搞市场经济的国家很多,世界上90%的国家在搞市场经济,但成功的很少。市场经济有可能是个必要条件,但绝对不是充分条件。他们的理解很准确,这样理解中国共产党就对了,党就是国家,强调能力建设和理性决策。这个总结从印度学者的口中说出来,和我想说的是比较贴切的。

我就讲到这里,估计大家有很多的问题,也有很多的挑战,希望给大家留出时间交流。谢谢大家。