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新历史起点,新改革征程
演讲者:吴敬琏(50人论坛学术委员会荣誉成员、国务院发展研究中心研究员)    时间:2014-06-11    阅读:633次   


今天我的题目是 “新的历史起点,新的改革征程”。我想分四个问题来讲。

一、20世纪中国改革的成就和不足

现在我们有一个总的口号,叫做“在新的历史起点上全面深化改革”。要讲这个问题,先要回顾一下,我们中国的改革是在一个什么样的历史平台上开始起步,第十八次代表大会以后,又是在一个什么样的历史平台上开展新一轮改革的。

首先我们来回顾一下中国二十世纪改革所取得的成就。因为今后的改革是在二十世纪改革所构筑起来的平台上继续前进的,在讨论今后的改革以前,我们先要回顾一下我们在二十世纪做了些什么,构筑了一个什么样的平台。

1984年是中国改革的一座里程碑。当时中共中央十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》,它把“建立社会主义有计划的商品经济”确定为改革的目标,从一定意义上可以说开始了市场取向的改革。其间经过八十年代后期的曲折,到了1992年的中共十四大,决定要建立社会主义市场经济。1993年十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定(50条)》作出了全面改革的总体部署。根据这个部署,1994年开始了一轮新的改革。那是上一个历史起点。

从1994年开始进行的一系列改革,使我们在二十世纪末期初步建立了社会主义市场经济的经济体制,为我们迎来了中国经济和对外贸易的高速度增长。

但是,二十世纪末期建立起来的社会主义市场经济,仍然保留着许多旧体制的遗产。

所谓旧体制,我们通常把它叫做计划经济。实际上它并不是理论上所说的、按照经过计算做出的资源配置计划运行的经济。它保留着计划经济用行政手段配置资源的特点。所以更准确地说,它不能叫做计划经济,而应当叫做命令经济或统制经济。在二十世纪末期建立起来的社会主义市场经济初步框架,实际上是一个半市场、半统制的经济。它的半统制经济的性质主要表现在两个方面:一个是国有经济在整个经济中占有统治地位;另一个是政府对于经济活动有多方面的干预,这就使市场在资源配置中无法起应有的作用。

应该说,主流观点是认识到这一点的,所以,在2003年召开的中共中央十六届三中全会上,通过了一个《中共中央关于完善社会主义市场经济的决定》。《决定》指出,我国的经济发展仍然存在许多体制性的障碍,所以需要进一步推进改革来消除这种障碍。但是,后来的情况并没有按照人们的愿望发展,这些体制性障碍始终没有消除,有时还有所加强。

    十八大以后,我们就是在半市场、半统制经济这样一个历史平台上开始全面的深化改革的。

半市场、半统制的经济是一种过渡性的经济。这种经济的特点,就是它既有过去经济制度的因素,又有未来经济制度的因素。两种因素之间存在一个此涨彼消还是此消彼涨,哪一个因素在成长、哪一个因素要消亡的问题。

于是,它就有两种可能的前途:一种是旧体制的遗产逐渐被消除,政府从它不应该起作用的、主要是微观经济的领域退出,只做它应该做的事情就是提供公共品。这样,经济体制就会逐渐完善起来,就会越来越接近于以法治为基础的现代市场经济制度。另外还有一种可能性,就是新的因素没有能够得到成长,旧体制的遗产反而变的越来越扩张和强势,就会形成这样一种政府主导的体制,人们也把它叫做国家资本主义体制。这种开倒车的走势,特别在中国的历史条件和政治文化背景下,这种国家资本主义十有八九会演化成权贵资本主义。

我们刚才讲到,2003年的十六届三中全会决议要求消除那些阻碍生产发展的体制性障碍,使得社会主义市场经济完善起来。但是,经过了若干年以后我们回头来看,这个决议并没有得到很好的执行。为什么会发生这种情况?在一些高层论坛上曾经讨论过。许多人指出,主要原因一是二十一世纪初期,二十世纪改革的后续影响使中国经济表现得生机勃勃,正在向成为世界第二大经济体快速接近,人们觉得没有必要做进一步的改革。二是要继续进行改革,就要舍弃一些旧的东西,势必会影响到一部分竭力保持寻租权力的权贵们的特殊既得利益。于是出现了改革的停顿、甚至倒退。

如此一来,在经济制度中旧的遗产不但没有消亡反而被强化了。原来体制中存在的两个问题变得越来越严重:一个问题是经济增长模式,或者叫经济发展方式变得越来越粗放。1995年制定的“九五计划”(1996-2000)就已经提出,要在经济体制从计划经济到市场经济转变的推动下,从这种粗放的经济增长模式向靠技术进步和效率提高来驱动的经济增长模式转变。但是由于存在体制性障碍,始终转变不过来,因此这种增长模式所带来的问题愈演愈烈。从微观经济来说,资源的匮乏、环境的破坏;从宏观经济来说,货币超发、资产负债表的负债率不断推高。特别是后者出现系统性经济危机的危险正在积累。

另外一个问题是腐败活动日益猖獗。上世纪80年代后期,因为物资分配双轨制和价格双轨制的延续,同一种商品的价格,一部分是由行政规定,一部分是由市场供求决定的。在存在短缺的条件下,后者的价格比前者的价格要高得多。当时十分紧缺的钢材的市场价比调拨价高了一倍。于是,就出现了有权力背景的“官倒”用在双轨制下倒卖调拨物资或调拨指标发财致富的黑洞。这引起了大众和正直官员的义愤,甚至在一定程度上推动了80年代末期政治风波的形成。到了21世纪,虽然物资调拨制度已经取消,商品寻租的空间大大压缩,但是,由于各级政府手里掌握的资源越来越多,腐败寻租现象不但没有消失,而且越来越猖獗。21世纪初期城市化的加速,本来是一件好事,但是在现行的产权制度特别是土地产权制度下,政府手里又掌握了一个非常重要而且规模非常庞大的资源,这就是土地。从农民那里低价征购来的土地和利用土地抵押取得的资金大量掌握在各级政府手里,这就使得寻租活动的制度基础迅速扩大。由于权力有价,以致买官卖官现象变得越来越普遍。这意味着寻租腐败活动一直侵入到党政军组织的机体中,引起了大众的严重不满。

二、十八大的历史性决定

    十八次代表大会的历史意义,在于明确地回答了上述这个“中国向何处去”的问题。它根据人民大众、包括广大知识分子的要求,做出了“要以更大的政治勇气和智慧全面深化改革”的正确决定。2013年11月的十八届三中全会根据十八次代表大会的方针,对于怎样进行全面的改革做出了战略部署。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求通过16个方面的336项改革,在2020年以前建立起《决定》所要求的体制。这样,今年,我们就迎来了全面深化的改革元年。

    根据十八届三中全会的决定,全面深化改革的重点是经济体制改革。经济体制改革的核心问题,是处理好政府和市场的关系。习近平总书记在对十八届三中全会《决定》的草案做说明的时候说,“进一步处理好政府和市场的关系,实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用,还是政府起决定性作用的问题”。所以,经济改革要达到的目标,就是使市场在资源配置中起决定作用。

    怎样才能使市场在资源配置中起决定性作用?要使市场在资源配置中起决定性作用,这是《决定》表述的一种愿望。怎样才能做到?《决定》突出了问题的症结:“建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。这句话说得非常到位,只有建立了这样的制度基础,市场才可能在资源配置中起决定性作用。如果没有这样的体制基础,再强烈的愿望也是做不到的。所以经济改革的基本任务,就是要建立这样一个体制基础。《决定》中提出336项改革任务的大部分都是环绕这个体制基础做出来的。

    这句话里面的统一、开放、竞争、有序、市场体系等五个概念都是关系重大,并且是切中现行体制的时弊的。例如,市场规模越大,效率就越高,这是一条经济学的定理。但现在政府还在资源配置中起着主导作用,而政府组织不外是按“条条”和“块块”两种系统构建起来的,于是我们就长期存在“条块分割”的问题,就把市场主体之间的横向经济联系切断了。世界上许多国家在发展初期,都要在民族国家的范围内形成一体化的市场。中国本来是一个统一的国家,拥有广大的国内市场,是我们的一项巨大优势。但是,由于条块分割,却把我们的国内市场“切块、切条、切丝、切末”,大大损害了我国的市场效率,所以第一项要求,就是要消除条条块块的分割,建立统一市场。

    第二个概念是“开放”。现在我们的市场,不是对所有市场主体平等开放的,而是分三流九等的。所谓国企入“正册”,集体入“副册”,民营经济虽然允许存在,但是往往被看成异类,只能放在“另册”里面,这是违反市场经济基本原则的。所以,我们要建立一个对所有市场主体平等开放,保证它们都能够平等地获取生产要素的市场。

    第三个概念是“竞争”。竞争是市场的灵魂,但是因为行政权力的干预,各种各样有行政背景的垄断,所以我们的市场就缺乏竞争性。由于跟权力的关系不同,不同主体力量就不同,有些企业不是靠核心竞争力赚钱,而是靠与权力的关系赚钱,这使我们的市场失去了竞争性,大大损害了市场效率。所以,我们要建立一个具有竞争性的市场体系。

第四个概念是“有序”。现代市场是规模巨大的“非人格化市场”,这种市场的交易只能在明确和统一的规则的基础上进行。但是,在当前,由于有各种行政权力的干预,由于用长官批示和“红头文件”治国而不是实行法治,市场常常是混乱无序的。针对这种致命的缺陷,必须建立有序的市场,也就是以规则为支撑的市场,建立在法治基础上的市场。

第五个概念是“市场体系”。从上世纪八十年代改革开放初期起,人们对于市场的理解,往往局限在商品市场的范围内。实际上在中国最落后的还不是商品市场,而是要素市场。比如说我们的资本市场就存在严重缺陷。其实,要实现市场有效配置资源的职能,最重要的正是要素市场,所以,《决定》强调市场建设不是局限于商品市场,而是要建设整个市场体系是十分重要的。建设统一开放、竞争有序的市场体系所涉及的改革,有些超出了狭义经济改革的范围。比如说建立法治、实现司法公正、审判独立等等,都是建立这样一个市场体系所必不可少的。如果所有这些改革能够顺利地进行,我们就能在2020年以前建成十八届三中全会所讲的,“企业自主经营,公平竞争;消费者自由选择,自主消费;商品要素自由流动,平等交换的现代市场体系”,为富裕、民主、文明、和谐的中国奠定经济基础。

三、实现三中全会《决定》必须攻坚克难

    三中全会通过了一个非常好的决议,但是这并不等于说有了这个决定就万事大吉,我们的目的就会自然而然地实现了。必须有这样的思想准备:在这个新的征程上是充满着艰难险阻的。

所谓的艰难险阻,大体上是指四方面的困难和阻力:

第一,是来自旧意识形态的障碍。因为我们国家曾经长期实行计划经济,引进了前苏联的一套政治经济体制,反映这一套政治经济体制的意识形态有着深远的影响。我们这代人基本上是中华人民共和国建立以后上大学的,1952年“院系调整”以后就全套更换为从苏联引进的教材,老师也到人民大学受苏联专家培训两年然后来教我们。我们下来的几代人也许比我们好一点,但是也好不了多少。由于没有经过认真的清理,这套意识形态至今仍然保持着一定的迷惑力。所以有些人很容易对进一步的改革产生抵触情绪。另外值得注意的是,一些在旧体制中有利益的人往往会打着旧意识形态的旗帜说话。邓小平倡导中国特色的社会主义,他的针对性是十分清楚的,就是这种社会主义必须有别于苏联模式的社会主义。现在有些人虽然嘴里也讲建设中国特色社会主义,可是内容还是苏联的那一套。总而言之,不管真是出于思想意识的原因,还是出于物质利益上的原因,都会有一些人打着旧意识形态的旗帜反对十八大和十八届三中全会所要求的改革。

最主要的是第二类,就是来自特殊既得利益的阻力。“既得利益”应该说改革三十多年来绝大多数中国人都得到了利益,因此可以说,他们都是改革的既得利益者。有些人认为过去30年的改革只使少数人得益,多数人并没有获得利益。我不这么看。如果你有认识的农民或“农民工”,你不妨聊一聊他们过去的生活和现在的生活。千千万万的人在新的体制下靠自身的努力,不管是靠勤于劳动还是靠善于经营得到了经济地位和物质生活的改善。这也是一种既得利益。这种既得利益并不会导致他们对进一步改革的反对。另外还有一种既得利益,说到底,是从改革停滞倒退得到的既得利益,这就是靠权力寻租取得的利益,我把它叫做特殊的既得利益,以便和大众从改革得到的利益作出区隔。这种靠权力发财致富的特殊既得利益,肯定会形成我们进一步改革的障碍。由于政府在资源配置中起主导作用的行政权力是特殊既得利益者发财致富的制度基础,他们是不会轻易放弃的。而且21世纪以来,由于寻租活动的蔓延和猖獗,代表这种特殊既得利益的贪腐势力也变得相当强大,所以,这种势力必然成为全面深化改革的阻力和障碍,我们切不可以掉以轻心。

第三个方面的困难,是现代市场体系的建设对每一个参与其中的人提出了很高的要求,我们的学养和能力很难满足这样的要求。我们现在的改革跟以前的改革不一样。不管是上世纪的80年代还是90年代,整个中国经济还处在比较低的水平上,只要采取一点放开搞活的措施就能够马上取得解放人们的创造力、提高人们积极性的效果。我们现在所要建设的,是现代市场经济体系。这是一个极其巨大、又无比精巧的系统。改革所面临的问题还非常复杂。拿我自己来说,常常感到过去在学校里和后来自学的经济学不能应付现在需要完成的任务。比如说怎样进一步发展我们的资本市场,就不断有新的东西需要学习。

还有第四个问题,是在过去带病的体制和错误的增长模式下运作多年所积累起来的矛盾和现实困难。我下面还要具体来讨论如何克服这些矛盾和困难。

总之,实现全面深化改革的任务面对着许多阻力和障碍。在这种形势下,我们只有横下一条心,以更大的政治勇气和智慧来攻坚克难。我体会,所谓要有更大的政治勇气,就是要毫不动摇捍卫改革的伟大旗帜,克服意识形态的障碍,克服特殊既得利益的障碍,把改革推向前进。所谓要有更高的智慧,是说一方面要有很高的专业素养,另一方面还要有很巧妙的运作艺术去解决问题。

四、如何克服由于体制和发展模式缺陷造成的实际困难

    下面来讲一下如何处理当前面对的实际困难的问题。

因为多年来我国经济在有缺陷的体制和粗放的增长模式下运行,使得我们的社会经济中积累了很多实际的矛盾和困难,出现了增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的态势。要善于处理这些矛盾和困难,才能使改革能够比较顺利地进行。

第一,粗放发展方式大量耗费资源,造成了资源的严重短缺。我们很多重要的能源和原材料进口依存度都变得非常高。粗放发展方式也导致了高污染,使生态环境越来越恶化。以致人类要生存的三个最基本的条件:土地、空气和淡水都发生了问题。统计局的经济学家前两天做了一个报告,讲到空气污染时说了一个段子,说有个北京人发一个短信给哈尔滨人,说雾霾都让我看不清楚天安门上毛爷爷了。哈尔滨人回北京人一个短信,说我们这里的雾霾比北京还严重,连钞票上毛爷爷我都看不清了。

第二,是市场需求乏力、资金短缺。一方面我们的货币流通总量超大,2001年的货币流通总量才十几万亿,现在110万亿了。总体来说是货币过多,但是由于资源错配,在很多环节上都表现为需求不足,资金短缺。

    第三,是产能过剩,企业经营困难。多年来过度投资造成了两方面的问题,一是产能增加得很快。二是与投资率过高相对应,我国的消费率太低,导致最终需求不足。目前主要的产品几乎都存在产能过剩的现象。1958年大炼钢铁,当时年产量要从535万吨增长到1070万吨,结果还没有完成,而现在我们钢的年生产能力是10亿吨,一个唐山的生产能力就超过了欧洲各国生产的总量,但是却销不掉。所以钢厂普遍亏损,经营很困难。

    第三,各种具体经济问题在宏观经济上的集中的表现,是国家资产负债表的负债率(杠杆率),主要是企业的负债率和地方政府的负债率高了。根据去年的统计,国民资产负债表或者国家负债表的负债率超过了GDP的200%。资产负债表的杠杆率过高就酝藏着发生系统性风险的可能性。

应当采取什么样的方针来应对以上的情况?现在有两种主要的意见:

一种意见是采取扩张性宏观经济政策,刺激经济的增长。也有另外一种意见,认为不应该采取强刺激政策,而应当在保证不发生系统性危机和市场崩盘的条件下,把主要的力量放在推进改革、提高效率上。

持有后一种主张的人们提出的理由是:2009年4万亿的投资和10万亿贷款,所造成的负面的影响到现在还没有能够消化掉。2009年以后,也采取过几次较强的刺激政策,比如2012年、2013年都在短时期中采用过这样的政策。但是这两年刺激的效果越来越差。诺贝尔经济学奖金获得者索洛指出,如果单纯依靠投资来拉动增长的话,投资的回报一定会递减。这一规律的作用正在明显地显现。2009年的2万亿投资、10万亿贷款虽然留下了不小的后遗症,但多少维持了好几年8%以上的增长。但是2012年的刺激只维持了几个季度,增长率继续下降。所以靠刺激走出困境并不是一种可行的办法。不过最近主张采取刺激政策的呼声越来越高,我认为还需要慎重地考虑:为什么这个刺激政策的副作用很大,而它的正面的作用也在衰减?到底为什么要努力地保持GDP的增长速度?

今年在两会以前有过一个争论,到底应该把今年预期的增长速度定在7.5%还是7%?看来后来吸收了两边的意见定在7.5%左右。实际执行情况是,第一季度是是7.4%,有一种预计是还有可能继续下降。那么继续下降是不是可以接受?这就有很大的争论了。

主张保增长的人们提出,保增长的目的在于保就业。由于需要明确的一点是,就业对于大众来说有直接的影响,保就业是政府的一项重要责任。但GDP增长速度与就业之间的关系并不是线性的,两者之间并没有一种固定的比例关系。增长有一个结构问题,不同产业对就业的贡献是不一样的,结构不一样对就业的影响就是不一样。比如说在旧的增长模式下,投资主要投在重化工业,就业弹性是很低的。什么样的产业就业弹性高?总体来说是服务业吸收就业的能力更强一些。这几年就出现了这种情况,虽然增长速度持续下降,但是就业情况却有所改善。2013年政府提出的计划新增就业900万,实际完成的情况是新增就业1310万,完成计划的145%。虽然实际情况可能没有统计数字那么好,但就业的情况良好,新增的劳动力基本上消化了,所以登记失业率维持了原来的水平却是确定无疑的。

为什么会发生这个情况?就是我刚才说的,跟增长的结构变化有关系。最显著的变化就是第三产业开始起来了。在2005、2006年“十一五”规划时提出的促进经济增长方式转变、提高效率的主要措施大致上是四项:一是农村剩余劳动力向市民的转化;二是制造业的产业链向微笑曲线两端的服务业活动延伸;三是大力发展服务业,特别是生产性服务业;四是用信息化改造整个国民经济,而信息产业本质上也是服务业。这四条中有三条都是讲的服务业。

虽然党政领导和主流媒体从2006年起一直强调要发展服务业,但直到“十一五”结束没有多大起色,从2012年开始有了明显的变化。2012年第三产业的增长速度追上了第二产业,2013年第三产业的比重更第一次超过了第二产业,成为中国规模最大的产业。这是一个历史性的变化。服务业吸纳就业的能力比起制造业要强得多。因为这个结构的变化,虽然GDP增速下降,但是就业情况不但没有恶化还有改善。

为什么我们从2006年就开始强调第三产业服务业发展的重要性,但是到了这两年才发生了变化?在我看来,就是因为全面深化改革的序幕期间的两项小改革促成服务业发展的加速:一项改革是从2012年1月开始试行的上海营业税改增值税。上海改了以后,别的城市都纷纷响应。到了7月国务院决定在全国推广。“营改增”为什么能够对分工起促进作用?营业税是一种对营业额全额征收的税种,它会对转移价值重复征税,因此有阻碍分工深化的负面作用;而增值税只就增加价值征税,就有利于分工深化。亚当·斯密说,经济发展效率提高的最主要的推动力量就在于分工。“营改增”的主要好处就是促进分工,这一点在服务业里表现的最明显。我们看网购分化出来多少个产业?快递、结算、广告等等,容纳了多少人就业。

另外一项改革是2012年从广东开始的工商登记便利化。本届政府把它列为政府职能转变和简政放权的一项重要内容。工商登记的简化和便利化,降低企业登记的门槛。根据去年的统计,很多地方新登记的工商企业、主要是一些服务业的小企业增加了百分之几十。

虽然这些改革只是全面深化改革序幕期间改革的“小试牛刀”,它所起到的作用应当能够大大增强我们对于改革能够解决问题的信心,因为只有改革才能提高效率,才能够从根本上解决我们所面临的这些困难。

    剩下的问题,是要控制和化解风险,防止发生系统性危机我们应该做些什么?对此,我的建议是:

    第一,要尽量释放现存的风险,防止风险积累。比如说,要停止没有回报的无效投资。有人说基础建设投资没有关系,反正东西在那儿。这种想法完全不符合经济学的思考方式。经济学的思考问题的基本前提条件是资源具有稀缺性。既然资源是有限的,干了这样就干不了那样,就应该把它尽量投放到最有效的地方去,避免低效的和无效的投资。

    第二,对僵尸企业停止输血。现在有一部分企业实际上已经是僵尸了,无望回生,但还是用银行贷款和政府补贴来维持。这是对社会资源的极大浪费。政府应当做的是提供公共产品,帮助处理企业歇业引发的社会问题,而不是听任僵尸企业无谓地耗费宝贵的社会财富。

    第三,动用国有资本偿还政府的“或有负债”。所谓或有负债就是在资产负债表上看不见的负债。比如,我们的社保基金有缺口,而且从中长期看缺口还不小。三中全会决议里面明确规定要拨付一部分国有资本去充实社保基金,这不仅对国家的经济社会稳定大有好处,而且对社保体系的建立、创建新的公有制的形式和促进国有企业改革都会有很大的好处。

    第四,对资不抵债的企业实施破产、清盘或破产重整,以便释放风险。对于负债率太高的企业也要进行资产重整,把小的风险释放出来,把大震变成一些小震,不至于让风险积累起来,最后引发整个系统的震荡。

    第五,盘活“晒太阳”的开发区、“死城”等资产存量。现在全国征了地但是没有企业进来的开发区很多,有的省有上百个开发区,但大部分都处在“晒太阳”的状态。需要盘活这些死资产,冲销债务。

   除了以上堵塞漏洞、控制和释放风险的措施之外,还要辅之以灵活的宏观经济政策。比如说,在出现了某些地方资金链要断裂甚至可能引起市场崩盘的时候,就需要用货币和财政政策来加以调节。但是我不认为一个全面的刺激政策是好的政策。

十八届三中全会召开到现在,已经过了半年多,我们需要总结经验加强各项改革的推进。面对当前实际的经济困难,我们要抓紧在争取到的时间内把体制尽量完善起来。这样才能从根本上消除经济和社会存在的矛盾和困难,使制度完善和经济发展逐步进入良性循环。