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《农村土地产权抵质押创新的实现路径》——序言
作者:韩俊    时间:2015-10-16    阅读:10836次   

   近年来,党中央、国务院对我国农村金融改革作出了一系列重大部署,农村金融取得长足发展,覆盖面不断扩大,服务水平不断提高,对推动农村经济发展发挥了重要作用。但必须清醒地看到,农村金融仍然是我国整个金融体系中最为薄弱的环节。农村金融改革明显滞后,农村金融产品单一、金融服务层次较低、金融资源流失等问题依然存在,农村金融服务体系不健全、农村地区金融机构竞争性不足、农户贷款难问题仍很突出。

  创新农村金融体制,就是要主动适应农村实际、农业特点、农民需求,加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合,资本充足、功能健全、服务完善、竞争充分的农村金融服务体系,引导更多的资金投向农业和农村。

  近年来,为了解决农村金融服务不足问题,金融监管部门和农村金融机构做了大量工作。一方面,鼓励金融机构大胆创新,结合供应链金融模式,灵活采用订单、仓单、动产抵质押的方式,扩大有效抵押物范围;另一方面,促进农村整体金融环境改善,完善农村征信机制和融资担保、农业保险等风险分担体系,通过多户联保、担保公司担保等方式,提升信用担保的使用比例。

  总体看来,这些措施在对缓解农村金融供需矛盾方面发挥了重要作用。但也应该看到,在我国农业现代化进程加快的背景下,无论是农村整体资金需求规模,还是新型农业经营主体的单体需求规模,都大幅增加。这都迫切需要进一步增强农村经济金融活力,建立农村金融供给持续快速增长的长效机制。

  在现有法律规范框架下,我国城市国有土地使用权抵押最早放开,农村“四荒”土地使用权抵押全面放开,而农村土地承包经营权、农民住房财产权、农村经营性建设用地使用权“三权”抵押一直受到严格限制。抵押权是处分权的表现形式之一,如果允许“三权”抵押,则意味着对农民和农村集体组织赋予了包括处分权在内的更加完整的土地产权。从现实情况来看,确实有一部分农民和农村集体经济组织希望用承包地、住房和集体经营性建设用地抵押来获得贷款。如果允许“三权”抵押,有利于实现资金向农业农村回流,对促进农村发展和农民增收无疑会起到积极的作用。由于涉及农民生产生活保障、农村社会稳定,以及法律和制度方面的限制,农村土地产权的融资能力一直未能得到有效开发和利用。

  党的十八届三中全会提出,赋予农民土地承包经营权抵押、担保权能,审慎稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点,实行农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。十八届三中全会的重要决定,将为农村土地产权抵质押创新打开政策闸门,对促进土地流转和土地适度规模经营,提高农业资本和科技投入,加快农业现代化进程,将会产生重要作用。

  当前,农村土地产权抵质押试点正有序开展。允许“三权”抵押,就必须考虑尽快修改一系列相关法律,做到改革于法有据。应该看到,“三权”抵押可以发生在自然人和法人之间,如抵押人无能力赎回,被抵押的财产权就自然归债权人所有,如果这样,也就形成了土地承包经营权和住房财产权甚至宅基地使用权实际上的买卖。这将会对农村集体经济的组织制度、农民作为集体经济组织的成员权制度、农村基层社会的组织和治理制度等都发生一系列变化。从这个角度看,“三权”抵押确实是涉及农村基层经济社会组织和管理体制的重大问题,需统筹考虑、慎重对待。

  “三权”抵押改革能否见效,不仅取决于农民的愿望和政府的态度,还取决于金融机构是否有积极性。我国农村承包地细碎化、土地权证不完善,承包地和农民住房抵押权处置难,不可避免地推高抵押的成本,会影响金融机构的积极性。

  目前看来,为促进政策落地,在更广泛范围内推广农村土地产权抵质押,还有以下几个问题需要重点关注和深入研究。

  一是明确土地承包经营权抵押的客体是经营权。土地承包权是农民基于集体成员资格而获取的土地权利,不因土地使用主体转移和利用方式变化而变更。这是我国农村基本经营制度的基础。在承包土地上设置抵押权,应以经营权为客体。农民将承包土地一定年限的经营权抵押给金融机构或其他债权人,不影响农民和集体承包方的关系。农民到期不能偿还抵押债务,债权人并不能取代承包方成为集体新成员。

  二是限制农户承包地抵押比例、抵押期限等。可规定农民只能抵押部分土地,以防范农民因失去土地承包经营权而影响基本生计。抵押期限不能超过土地承包经营权证上的剩余年限。

  三是严格遵守土地用途管制,维护土地流转秩序。进行土地用途规划和管制是维护土地流转秩序、保障粮食安全的必要措施。在农村土地产权抵质押过程中,应避免因抵押品处置而改变土地用途。

  四是对农户住房财产权抵押设定风险防范机制。在农民家庭主要财产中,农房大多是农民唯一住宅,农户住房财产权抵押必须设定风险防范机制。要对取消抵押品赎回权加以合理的限制,为不能及时还贷的农户提供救济渠道。特别是如允许农房抵押,需要参照城市国有土地上商品房屋抵押的规定,在做出强制迁出的裁定并执行强制迁出时,被执行人无法自行解决居住问题时,须由申请执行人为被执行人及其所扶养家属提供临时住房。

  五是支持金融机构开展土地产权抵押借贷服务。通过竞争方式选择合适的金融机构,给予金融机构承办土地抵押贷款税费减免的扶持。可由财政出资设立“三权”抵押融资风险补偿专项资金,对经办金融机构因发放抵押贷款产生的损失进行补偿。政府投入资金,建立融资担保公司,为农村“三权”抵押融资提供担保服务。为支持金融机构开展“三权”抵押业务,在相关法律没有修改前,可由省级高院出台为农村金融改革创新提供司法保障的意见,对“三权”抵押的有效性予以明确。金融机构要完善“三权”抵押贷款业务的管理制度,创新信贷管理体系和信贷产品。当前阶段,金融机构应稳健开展农村土地产权抵质押试点,找准风险防控的关键环节,形成专门面向农村土地产权抵质押的风险防控体系。待试点成熟,再广泛推广农村土地产权抵质押贷款,从而避免金融系统性风险。

  六是加快推动“两权”抵押配套体系建设。加快土地确权登记颁证工作,为开展“三权”抵押奠定基础。发展农村土地和房屋评估中介机构,培育专业评估机构和人才,为农民“三权”抵押贷款提供低成本的评估服务。加快培育农村产权交易流转体系,为行使抵押权提供平台。

  阎庆民同志所著的《农村土地产权抵质押创新的实现路径》,围绕土地制度改革的关键环节——农村土地产权抵质押问题,对农村土地产权抵质押创新的要点、主要问题、下一步的创新路径进行了系统性研究。一方面,该项研究提出了我国建立农村土地产权抵质押制度的总体政策框架,具有较高的政策参考价值。另一方面,该项研究对试点阶段农村土地产权抵质押的经验和问题进行全面梳理和总结,对农村承包土地经营权、宅基地和住房财产权、集体经营性建设用地、集体资产进行分门别类地细致分析,为下一阶段更好地开展农村土地产权抵质押,引导金融机构进行产品创新与实践,提出了操作性建议,因而具有较高的实践指导价值。

  毫无疑问,主要依靠土地产权抵押难以解决农村贷款难问题,治本之策在于,放松管制,扩大准入,加快建立健全符合农业农村特点和实际的农村金融服务体系。当前,扩大农村有效抵押物范围,无疑是改善农村金融服务的一个重要切入点。衷心希望此次该书能够引起大家的广泛思考和研究,为促进农村金融健康发展,为农业现代化建设和农民致富,提出更多建设性的意见和建议。