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中国经济发展的制度基础
演讲者:白重恩 论坛成员、清华大学经济管理学院副院长    时间:2015-05-07    阅读:792次   

 

    今天我讲的题目可能学术性强一些,是我多年研究的一部分的总结。有一些研究2004年就发表了,这两天我把它好好整理了一下,发现很多研究是能够串到一起的。今天要讲的内容来也来自多年共同研究的合作者,我首先要向他们致谢。

   首先是对中国经济发展制度基础的度量。根据世界上不同的机构对制度的质量进行度量,来看一下我们在全世界处于什么地位。我们制度的质量,如果用指标来看的话并不是特别高。在经济学中,经济发展的速度、经济增长的速度与制度质量的指标是高度相关的。中国应该说是一个例外,我们这些指标看上去并不是很漂亮,但是我们经济增长的速度却是举世瞩目,这就给经济学带来一个挑战,怎么解释中国经济的增长,我们经济增长的制度基础到底是什么?我在第三部分希望能回答这样的问题说服大家,我们的经济增长有一个指标的基础叫做“特惠模式”,在中国过去30多年的经济增长中,特惠模式起到非常重要的作用。

    下一个问题是这样一个模式是不是完美的?是不是它还有一些问题,这些问题是不是会经济随着经济的增长越来越严重?我们这样一个模式是不是还可以持续?这是要回答的问题。

    最后讲的是如果这个模式有一定的问题,我们怎么样从这过渡到一个更好的模式。这是今天要讲的内容。

    

    首先来对中国经济发展的制度基础做一个评价,有不同的人可以做不同的评价。在这里我用一个比较熟悉的评价体系,这个评价体系是世界银行在12年前组织一批在经济学方面非常有造诣的研究人员设计的,我把它翻译成营商指数,可以用一套指标来衡量不同国家的环境,对企业的发展究竟是有所帮助,还是有所阻碍。

    指标的思路大致是这样设计的。比如一家外资企业,在这个国家开展业务的过程中可能会遇到很多障碍,这个障碍到底有多大?方法是找普华永道,这是一家很有名的会计事务所,全世界每一个国家都有分支机构,因此找普华永道可以对每一个国家进行研究。首先请他们看这个国家关于各种各样规章制度的文本,看这个文本里面的程序有多么的复杂。然后让普华永道的人在这个国家选择一个中心的商业城市,假装要去设立一家企业。在中国选择的是上海,普华永道去上海申请成立一家仓储公司,他们设立的企业是标准化的。之所以这样做,就是为了这个指标有一致性,在每个国家获得指标的方式都是一样的。在申请的过程中一步一步地做记录,比如说走完这个程序需要多少时间,我要花多少经历、多少钱,然后做整个记录。根据这些制度文本的阅读,根据申请这家公司过程中获得一些数据,然后把每个国家的数据都拿来进行一些处理,最后做比较。

    大家可以看到是2014年版的数据,数据包含12个方面,对189个国家和地区来做出的评价,有一个综合排名,这是对下面十项指标进行综合得到的指标。本来下面有12个分指标,除此之外还有一个税收和劳动力市场指标。劳动力市场指标被国际劳动力组织给反掉了,税收也有很多的反对声音,指标的说法是税率越高商业环境越不好,但也有很多人反对,因为有一个适度的税收才比较好,把这两个拿掉以后剩下的十个指标。根据这个指标,中国的排名是很差的,在189个国家和地区中排158位。

    第二项是获得建筑许可。你要盖一个房子,走什么样的程序,需要花费多少时间、多少人力、多少财力,他们也有一个办法做这样一个指标。结果是我们在189个国家中排名185位,几乎排在最后面。

    还有一些其他的指标,比如保护投资者,我们的排序是98位。纳税是排在120位。表现最好的指标是执行合同的情况。

    大家对这个指标有很多的异议,有很多不同的意见。比如说执行合同,基本上是看法律文本,但是法律文本上的表现和实际是不一样的。建筑许可也是,看书面的程序和实际去做也是很不一样的。但是不管怎么样,根据这一套指标得出来的排序,拿过来和各个国家的经济增长速度做了一个相关性分析,发现这个指标跟经济增长确实有高度的相关性,至少在统计意义上来说有一定的道理。

    根据这个指标我们如何来解释中国的增长,我们的增长在全世界大国里肯定排第一,但是营商环境的质量却排在96位,这很难解释。是不是这个指标完全没有道理呢?其实也不是,它在一定程度上反映了一些现实。我有幸曾经代表中国学者参加世界银行组织的十人专家组,对这个指标进行评估,我们提了很多的问题。专家组里有学者、官员和来自于商界的人士,大家基本认为这一套指标有它的学术意义。

    这里举一两个例子:我们现在大力推动的一个东西是PPP,社会资本参与公共设施的建设。PPP很重要的体现形式就是民营资本参与建公路,然后从公路收费中获得回报。企业家抱怨多的一件事是高速公路的收费。2012年7月24日,国务院发了一个文件,提出“重大节假日免收小型客车通行费实施方案”,对这个方案有很多的争议。比较大的争议是,这个方案到底能不能解决拥堵的问题。还有一个比较少的争议是这个方案对投资者的影响是什么。我们来看一下这个方案对投资者的影响有多大,2015年免收费的有春节7天,五一节3天,国庆节7天,清明节3天,总共是20天。对于投资者来说,这20天的收费收入应该比平常日子收入明显要高得多。即使这20天的收入跟平常时间一样,20天占365天也是一个显著的比例。重要的是这本来是收入比较多的20天,你把这20天免收了,投资者一年的收入就会受到很明显的影响。

    当企业家来投资的时候,我们承诺它可以整年收费,但是你又突然下了一个命令,说这20天不能收费,对投资人的回报肯定有显著影响。不管怎么样,如果我们尊重投资者的回报,尊重对产权的保护,要实施这样政策,至少应该给投资者一定的补偿,但是根据我的了解,没有什么补偿。文件中说,要切实做好与收费公路经营者的沟通,争取其理解和支持,确保各项工作顺利开展。其实就是说,你理解不理解都必须顺利开展。我们现在推行PPP,吸引社会资本来参与公共建设,如果人们还担心未来再发生这样的事,参与投资的积极性会不会受到影响?这是一个问题。

    实际生活中还有很多其他的例子。比如说产能过剩,行政命令把你关了,关了是没有补偿的。但是为什么关我却不关其他的厂,这里面有什么依据吗?产能过剩不是一件好事,但是关停某一家企业的时候要不要有一个程序,要不要有一个补偿呢?宏观调控的时候,说限制投资,找一个理由说某家企业投资违规,然后就把它关了。有一本书讲了中国的一个例子,是江苏的一个钢铁企业,做了大量的投资,后来因为在投资审批过程中有一些程序不是很合规,也因为当时碰上宏观调控,就把它给关掉了。如果投资者每次投资的时候,都要想到我在申请投资的过程中,会有哪一项做的不是很完美,如果说要把我的企业关了能不能够得到补偿,他还敢去投资吗?这是一个很现实的问题。

    还有一个说法,叫做所谓的原罪问题,跟这个是相关的。因为我们的制度上障碍比较多,所以不少企业在运行过程中或多或少可能有一些违规,这些违规有可能成为未来被强制关门的一个说法。2002年的时候,辽宁有一家企业金杯汽车,企业领导人叫仰融,当时的省长薄熙来跟仰融说,你运行这么多年不可能没有违法,你把你的股份放出来吧,最后是法律判的把他的股份拿走了。这样的问题很多企业都曾遇到,有一些企业甚至面临着灭顶之灾。人们要规避风险,就会设想最差的情况,在这种情况下投资者对产权的保护是不放心的。

    关于要得到建筑许的评价指标,中国排名185位,我一直不相信。我去参加这个评估,说中国这些年盖了这么多房子,要是像你们说的这么糟糟糕,怎么可能盖得起来?确实,我们的房地产发展得很好,建筑业发展的很好,建筑业占GDP的比重在不断增加,不可能像他们想的那么糟。但是,2014年9月26号我看到一篇报道,房地产企业盖一栋楼,要交95种税费,要经过30多个部门,盖192个章,有些章是很多人签完字才能盖,过程非常复杂。这个报道采访了一个企业家,企业家说如果要按章办事,我规规矩矩把这些章都盖下来,至少要三年半的时间才能完成。同一篇报道说,在八年前盖一栋楼,需要100个章,用时一年半。如果这个报道可信,从2006年到2014年之间,盖章从100个增加到192个,用时从一年半变成了三年半。

    看了这些指标,听了这些例子,看了这些报道,我们似乎应该绝望了。企业家面临这么大的风险,面临这么多的困难,我们的经济和我们的企业怎么发展?如果你再去看看这本书,你就会更加绝望,书里面的结论是中国这样制度的国家是不可能发展下去的。但是,我们过去35年经济的平均增长率是将近10%,我们居然一直在发展。刚才说盖房子这么难,但是建筑业占GDP的比重从3%增加到现在的7%,我们并没有见到盖房子难影响了建筑业的发展。这到底是怎么回事?

    我参加世界银行关于这个营商指数的讨论,大家提出一个最大的问题就是,在文本上发生的事跟实际中发生的事很不一样。我想强调一下刚才报道中说的,按章办事需要三年半的时间,但是大部分企业并没有花费三年半的时间。说明什么?大部分企业不需要一步一步按照文本程序去走,它想方设法克服了这个困难,减少了很多程序,或者说找出办法使这个程序走得更快。它怎么可能不按章办事就把房子盖了?企业怎么可能会面临这么大的产权风险,企业会不会顾虑它的产权能否得到保护?这就是我们要问的问题。    

    我下面这一段话是我今天想讲的核心。在中国经济发展的过程中,地方政府起到了至关重要的作用,它们成了企业的保护者。虽然并不是对每家企业,但是大部分地方政府对大部分企业来说成了保护者,也成了它的帮助者,也成了它的推动者。尽管我们普惠的制度化营商环境还不完善,但是地方政府有能力也有激励和有动力为某些企业提供特殊的帮助和保护。这样特殊的帮助和保护,就帮助企业克服了不良营商环境和对企业发展的障碍。

    

    下面看看地方政府是怎么样来帮助企业的。

    我举一个例子。我去某地调研,看到他们一个招商引资的流程。这个流程中有几步,第一步是主动出击,寻找优质意向投资者。地方政府不是等投资者上来,而是走出去寻找投资者,看谁有兴趣来我这地方投资,就主动找过来。先是初步洽谈,了解意向投资者基本情况。看它需要什么,在我这投资可能面临什么样的困难。然后深入研究,对投资项目进行可行性分析。政府不仅要帮助它解决困难,还要对它进行可行性分析。然后是考察服务,为企业物色合适的厂房和土地。跟企业商定一个合同或者是投资意向书,最后领导审批,项目正式签约。在招商引资的过程中,我们看到地方政府是花力气去寻找有盈利潜力的投资者,然后为他们提供所需资源,比如土地、厂房。如果再细谈的话会,你还会发现他们可以在各个方面提供帮助,比如说贷款成本高,地方政府可以用地方财政的能力给你贴息;要从外地引进技术骨干,地方政府会安排技术骨干的孩子上当地好的学校。如果在企业审批过程中,在某个部门卡了壳,地方政府会有专人负责帮助你解决问题。所以对于地方政府认定的、想帮助的这些企业,政府肯定要想方设法帮助他们在当地获得成功。

    我把几个词强调一下,一是普惠的营商环境还不完善;二个是地方政府有能力提供帮助;三是地方政府有激励提供帮助;四是地方政府为某些企业提供特殊的帮助和保护。所以叫做一个“特惠模式”而不是普惠模式。如果讲得更细一点,这样的特惠模式有以下几个元素。

    首先,政府面临很多可选的企业,其盈利潜力各不相同。

    二是因为普惠制度不够完善,如果没有政府帮助和保护,企业就会担心自己的盈利能力,担心厂子会不会被关掉,就不愿意投资或者说投资规模不够大。

    三是地方政府虽然有能力为企业提供帮助,提高企业的盈利能力,但地方政府提供帮助的资源有限,不可能帮助所有企业,只能帮助某一些被选定的企业。比如地方政府掌控的土地资源是有限的,它只能给少数企业提供优惠的土地。

    四是地方政府帮助企业的激励来自于企业中获得收益。收益包括成就感、晋升的资本、税收和其他可供支配的资源。因此地方政府肯定要选择和支持能带来最大收益的企业。 

    之所以叫它为特惠模式,就是因为最后一点,它不是帮助所有的企业,它只帮助那些它认为值得帮助的这些企业。跟特惠模式相对的就是普惠模式,这些措施所有企业都能享受,没有差别。

    这种特惠模式对经济增长产生什么样的影响呢?特惠模式在一定程度上能够改善经济的效益,能够为经济增长提供推动力。如果特惠对象大部分是效益比较高的企业,那么特惠模式的效率也会比较高。

    但是特惠制度也存在一些问题,比如,我花费力气帮了一家企业,但是又有另一家企业进来,要跟我帮助的企业竞争。我就会想,我愿不愿意让自己帮助的企业失败?当然不愿意让它失败。因为我的资源有限,如果重新来帮一家企业又要花很大的力气,新来一家企业对原来的企业构成竞争,有可能使原来的企业失败,自然政府就不会帮助新来的企业。所以,特惠模式可能会造成这种准入的障碍。

    在中国这个问题不是那么严重,因为如果一家企业进入市场,在这个地方得不到帮助,我还可以跑到另外一个地方试试。不同的地区之间是有竞争的,特惠模式带来的准入障碍,因为地区之间竞争可能得到解决。在某些国家,政府的力量特别弱,比如这个地方基础设施很差,需要修路,但是政府没有能力修这条路,企业也不愿意在这里投资。所以,特惠模式成功的重要关键,是地方政府有能力来帮助你。

    特惠模式有三要素,一是地方政府有能力帮助企业;二是地方政府有激励机制帮助企业;三是分权减弱了特惠带来的准入障碍,这三个要素缺一不可。如果没有这三个要素,特惠模式就不能有效地促进经济的发展。

    有些听众要问,中国地方政府之所以做这么多对经济发展有益的事,是不是因为地方政府有激励,它要跟别人比GDP增长,因为只有GDP增长的比别人快,它才能出人头地。这是一个常用用来解释中国经济发展的理论,就是GDP锦标赛模式。

    我和我的合作者认为,我们的特惠模式与GDP锦标赛模式尽管有相似之处,但是有本质的差别。差别在哪里?GDP锦标赛模式不能解释很多事。如果是在GDP锦标赛模式之下,地方政府的激励来自于促进当地GDP的发展,只要所有的企业能发展,能够创造GDP,就都有好处。所以地方政府应该是积极改善普惠制度,让所有的企业都能从地方政府所进行的改革中得到好处。但是在特惠模式下,改善普惠制度的激励是有限度的。如果企业面对的困难太大,我想帮也帮不了它,就不能促进经济的发展。虽然政府有一定程度的激励,试图改善普惠的制度,但是它又不希望企业对地方政府没有所求,否则它怎么会听政府的话。政府想让企业搞光伏,企业非要建饲料厂,政府认为光伏产品最好,世界的前途就在这里,而企业去建一家饲料厂太没有技术含量,所以就不愿意支持这家饲料厂。政府有它成就感的来源,它希望企业听话,希望企业按照它的想法来运行。如果企业不靠政府自己能活得好好的,企业为什么听你的话呢?所以这是GDP竞标赛模式和特惠制度的一个本质的差别。在特惠模式中,地方政府不一定有激励来改善普惠的制度,而在GDP竞标赛的制度下,地方政府有激励来改善普惠制度。

    现在简政放权遇到很大的阻力,阻力是来自哪里呢?有的人说来自于地方政府。为什么地方政府有这样的阻力?可能就是它希望能有一定的权力,这样企业才能听我的话,这跟GDP锦标赛模式很不一样。一是改善普惠制度激励的不同; 二是在GDP锦标赛模式下,地方政府会公平对待所有企业,只要你能创造GDP我都支持你。而在特惠模式之下,地方政府选择的特惠对象是有限的。这个也要做判断,到底地方政府是公平对待所有企业来提供帮助和保护,还是对某些特定企业提供帮助和保护,待会儿会讲一下研究得到的结果。三是在GDP锦标赛模式之下,激励来自于自上而下的考核。这个地方发展的快,我就鼓励、提拔你,那个地方发展的慢我就不鼓励、不提拔。而特惠模式的动力不一定是来自于自上而下的考核。我帮助这家企业能得到多大的收益,能得到多大的成就感,可能跟上面的指标没有关系;我从中能够得到多少的税收,我可以支配这些资源,跟上面给我的任务可能没什么关系。每个官员都希望自己能控制更多的资源,能够支配更多的资源,这不是坏事,但是这跟GDP锦标赛不一样。GDP锦标赛动力来自于上面的考核,而特惠模式的动力来自于地区的内容,甚至于来自于自下而上的动力。所以,这是特惠模式和GDP锦标赛非常不同的三个方面,我这里只强调三个方面,尤其是最后一方面,它对于未来改革路径的设置是非常重要的。

    有什么证据能够证明,我们过去的这种模式更接近于特惠模式而不完全是GDP锦标赛模式?其中第二点说了,在GDP锦标赛模式之下,地方政府会公平对待所有企业。我们来看一下是不是这样的。

    2006年我和两个合作者发表这样一篇文章,当时用的是统战部、工商联和中国民营经济研究会所做的一个调查。他们在调查中问了很多企业运营的情况。我们特别关心的是企业获得银行贷款的可能性受什么因素的影响。经过对这个数据的分析,发现影响银行贷款能力有很多因素。比如这个企业的信用评价级更容易获得银行贷款,这在所有国家、所有经济体里都应该是一样的,企业内部控制的质量越高,银行越放心,更愿意给他们贷款。大企业管理层资力比较丰富,它的贷款主要用来做固定资产投资,还有抵押,这也比较容易贷款。过往盈利性比较强,也比较容易获得贷款。这些因素都考虑了以后,是不是还有其它的因素可以影响企业获得贷款的可能性?数据分析,发现还有下面几个因素。如果企业所有者是人大代表,更容易获得贷款;如果企业参与了慈善活动,也有利于获得贷款;如果企业没有非正规收费、腐败或歧视等方面的问题,企业周围环境还挺好,也容易获得贷款;如果当地非国有银行在企业所在地起较大的作用,也容易获得贷款。后面两项是说,这个地方的制度环境比较好,企业就比较容易获得贷款。前面两项是说,即使制度环境不好,但如果我是某一些特定的企业,我也比较容易获得贷款。

    这项研究告诉我们,并不是所有企业都能得到公平对待。当然人大代表可能在其他方面做了贡献,但是我们看到的就是不同企业获得贷款的能力不一样。即使考虑到市场经济中应该影响获得贷款的一些因素以后,剩下来的因素里还有一些是中国比较特殊的一些因素。从中我们得出一个结论,不同企业获得贷款难度的差异,不仅仅是市场因素,还有一些其他的因素,这跟我们的特惠模式是吻合的,但是和GDP锦标赛的模式是不吻合的。这是一个发现。

    人们常说,不同所有制企业获得贷款的能力不一样。容易获得贷款的那些企业,即使投资回报不高它也会去投资,因为它比较容易拿到贷款。而那些不容易获得贷款的企业,只有当投资回报比较高的时候它才会投资,因为它投资的资源很有限,只能去投盈利最强的项目。这是我们做的一些分析,发现用工业企业数据控制了很多因素,考虑了各种各样可能出现的扭曲,最后发现民营企业的平均资本生产率要比国有企业高100%左右,差不多120%。改制以后的国有企业和没有改制的国有企业相比,投资回报率要高20%-40%。不同所有制企业投资回报率是不一样的,投资回报率低还能获得贷款,就说明获得贷款比较容易,不同企业获得贷款的能力确实不一样。特惠模式与GDP锦标赛模式的一个不同,就是不同企业获得资源的能力不一样。我们刚才提供了一些证据,说明了这个事实。

    特惠模式有它的好处,也有它的问题,这是一个不代表任何价值判断的一个东西。在普惠制度很不完善的情况下,如果没有特惠模式,企业就不会去投资,这时特惠就能起到促进经济增长的作用。但问题是这种促进经济增长的作用能够持续下去吗?如果只是在一定条件下能起到促进作用,如果环境变了它会不会从推动力变成阻力呢?这是我们需要考虑的问题。同样一个制度背景,同样一个制度基础,在一个阶段起到助力作用,而在另一个阶段就可能起到阻力作用。

    

    下面分析一下特惠模式到底是不是可持续,它有什么问题。

    首先,特惠模式中一个很重要的特点,是不同企业获得资源的机会不同,问题可能就是存在不公平。其次,它可能降低资源配置效率。当一家企业获得资源比较容易,必然是另一家企业获得资源更难了。当地方政府为某一些企业提供特惠的时候,另一些企业面临的困难就会更大。资源总是有限的,当你对企业提供获得资源的机会时,必然有一些企业被挤出了机会的竞争。假如效率低的企业反而获得投资,效率高的企业没有获得投资,那么效率就有问题。如果特惠对象并不是效率较高的企业,则对资源配置效率的负面影响更大,也更加不公平。

我们认为,随着经济的发展,这样的问题会变得越来越严重。

    第一个原因,当地方政府在选择特惠对象的时候,变得越来越困难。当我们的经济还处在追赶阶段的时候,我们只要看看其它发达国家20年前做什么,10年前做什么,我们就能大概知道我们应该做什么。所以,那时选择一个有发展前途的扶持对象相对容易。随着的经济发展,我们跟技术领先国家之间的差距越来越小,已经靠近前沿了,你想再去复制别人的成功经验变的越来越难。政府搞的特惠模式,越来越难以分辨哪一家企业效率高,哪一家企业的潜力大,哪一家企业潜力小。二是随着经济的发展,本来效率更高的特惠对象可能效率不再更高了。我们认为基础建设的投资本来是社会价值非常大的,但是到了一个阶段投资过度了就不会有那么大的社会价值。

    这两个因素导致随着经济的发展特惠模式的效果可能会越来越差。

    下面看一下基础建设投资的例子。在我国经济发展的早期,对基建实行特惠是有效率的。

    一是基建的社会回报可能高于投资者的个人回报。从整个经济的角度来看,我们要投很多很多的基建,但是投资者不能收到所有的回报,有些社会回报不能内化的,所以投资者的积极性没有那么强。所以应该去补助基础建设的投资。除了投资回报的差别,基建还会产生其他的社会价值,比如创造了很多农民工就业,农村有大量剩余劳动力的时候,能给农民工创造更大的就业就是一个很有社会价值的事。    所以在经济发展早期有剩余劳动力的时候,基建投资有两方面创造社会价值。一个是使得其他企业效率更高了,二是为农民工创造了更多的就业。但是随着经济的发展情况可能有变化,如果说某一些基建的存量已经很大了,是不是还要继续在这方面投资?这两天我觉得特别郁闷,从家里到清华大学因为修路堵车,那条路我觉得一点问题都没有,人行道也没有发现有什么问题,但是现在正在翻修要搞成新的,不仅浪费资源还造成交通的拥堵,我实在不明白这是为什么。

    我曾经到一个地方,当地一家建筑公司的老板带我调研,他很骄傲指出这两个桥是我们公司建的。这个地方看起来不需要桥,我就问他为什么要建桥?他说政府已经规划在这地方要挖一条河。连规划的河还没有挖呢,桥却已经建起来了,这样的投资有什么价值?在经济发展早期,没有河就有桥的情况是不会出现的,因为那时有大量的河流上没有桥,我们需要建很多桥。现在河上的桥已经建的差不多了,就开始在没有河的上面建桥。这就是浪费,而浪费是需要成本的。

    中国有一个非常令人奇怪的事,我们的储蓄率是50%,这么高的储蓄资金成本应该比较低吧?但是我们的利率呢?企业说利率高的不得了。为什么会出现这样的现象呢?当供给很充沛的时候,价格为什么会很高呢?说明需求也非常高。投资的需求应该来自于投资回报,但是现在投资回报率在稳定地下降,已经降到令人担心的水平了。即使在这种情况下,利率还这么高,违反了经济学最基本的原理,这就无法解释。原因就是,我们有一些投资是不求回报的。建了那些没有河的桥,就变成了投资。如果说我们很多资源被这种投资占用的话,剩下来满足企业需求的投资必然就少,投资供给少了,它的价格必然会高。所以在企业面临这么高的投资成本的情况下,如果我们还去继续建这样的桥真是犯罪。

    前一段时间去一个企业做调研,发现企业抱怨最多的是劳动力成本增长太快。初级劳动力的工资从2008年到现在,每年增长12%,这么快的劳动力成本增长速度对企业来说很难去适应,也很难负担。为什么劳动力变得这么贵呢?这是我们做的一个研究,从2007年到现在,我们投资结构的变化,可以分成七大类,现在主要看两类。一类是居民建筑的投资,通常所说的房地产。居民建筑投资占社会资本形成的比重是橙色这一块,基本比较稳定。通常我们在说房地产投资太多了,看这个图还行,20%左右。什么东西在变呢?是非居民建筑的投资占资本形成的比重。什么叫做非居民建筑?非居民建筑就是我说的这些桥、路、机场、港口、厂房、办公大楼等等,其中很大一部分是基础建设,这些投资的比重占资本形成的比重,2007年是38%,2012年是50%,短短几年时间从38%增长到50%,这是投资非常巨大的结构性变化。

    方之所以有这么多的投资,并不是因为这地方投资回报率高,而是因为这个地方的投资很多是得到补助的。如果我们把经济分成两部分,一部分是被补助的行业,做非居民建设的投资,主要创造的就是就业。左边这个行业因为得到补助大量投资,从38%增长到50%,创造了大量初级劳动力的需求,使得初级劳动力的工资增长速度很快。这样的投资,一方面使得其他地方的资本成本高了,形成在中国这么高储蓄率的情况下,资本、成本、利率还这么高。二是初级劳动力工资增长快,也使得别的地方用工成本增加,赚钱更难,所以也不愿意投资。资金贵、劳动力也贵,自然就不愿意投资,对教育水平较高的劳动力需求可能不足。

    现在劳动力市场的就业压力是一个结构性的。对于低端劳动力,绝对没有就业问题,只是劳动力不足的问题。而对大学毕业生,则是找工作比较困难的问题。我们找一些数据来支持这个理论,我们发现2008年以后,教育水平较低的劳动力工资增长的速度,要比平均增长速度更快。使用教育水平比较低的劳动力的行业中,企业增加值的增长速度较快。有人说,2008年之后初级劳动力的工资增长快,大学生就业难,是因为大学扩招造成的。这听上去是很有道理的解释,但是和我们数据是不吻合的。如果大学生供给增加多,造成了劳动力价格增长的慢,那么雇佣大学生的行业应该增长的很快,因为他们发现雇佣的劳动力变的不那么贵了。但是我们的发现正好相反,雇佣劳动力教育水平比较高的那些行业,企业增加值的增长速度比较低,雇佣初级劳动力的这些行业中增加值增加的比较快。所以,工资增长的差距不是因为大学扩招造成的,而是因为投资结构造成的。

    使用教育水平比较低的劳动力较多的行业中,企业的投资回报率比较低。工资增长比较快,增长速度也比较快,一种解释说这些行业很盈利,它的发展前景特别好,所以大量的投资,大量的扩张,大量的雇佣人,但是我们发现,这些地方投资回报率是低的,跟别人比并不是那么赚钱它还增长快,这就是效益的问题。

    研究发现,我们比较了各个省全要素生产率的增长,发现过多基建的投资,对全要素生产力增长是有负面影响的。全世界大部分国家都说基建不够,但是没有几个国家像中国这样。跟外国人讲,我们的基建投资太多了,没有人会相信,因为全世界都说基建投资太少了,所以我们要建亚投行,帮助其他国家来做基础建设投资。唯独中国不同,这跟特惠制度有关。刚才我们说,在早期基础建设投资非常稀缺,劳动力大量剩余的时候,特惠模式是有效率的。但是现在情况变了,随着基础建设的投资,不少地方接近饱和,特惠就不再有效率,这样的特惠模式就不再是对经济增长起促进作用的特惠。

    特惠模式第二个的问题是,会造成有差异的地方保护主义。在GDP锦标赛的情况下,每个地方都希望保护本地的企业,让它有更多的产值,促进本地的GDP的增长。但是我们的数据分析发现,地方保护是有差异的,他们更愿意保护某些行业,而不是保护另外一些行业。地方保护从市场整合的角度来看是不好的,它肯定影响市场的效率。

    2004年我们发表了一篇研究报告,发现对不同的行业,地方保护的程度是不一样的。怎么样衡量地方保护呢?这种保护的措施非常繁杂,很难量化。有一个衡量的办法,是看这个行业在地区之间的分布。如果说有完全的地方保护,每个地方都要求自给自足,没有贸易,就会造成行业的分布很均。地方保护最严重的表现,就是行业在地区之间的分布很均匀。如果保护不是那么严重,就会形成产业集聚。比如美国汽车的企业都集聚在两个地方,产业分布很集中。前提是必须没有多少地方保护,否则你在这两个地方生产的汽车不可能卖到别的地方去。我们研究不同行业的地区集中度和这个行业特征有什么关系,如果国有企业比重比较高,在地区分布比较均匀,地方保护就比较严重。如果这个行业平均利税率比较高,那么这个行业的地方保护情况也会比较严重。分析发现,地方保护并不是普遍性的,有些行业保护的力度大一些,有的力度小一些,而这个力度是和地方政府能从这个行业中得到多少收益相关联。收益多就保护的更厉害,收益少保护的就不是很厉害。不同的地方保护也是有差异性的。

    如果只聚焦汽车行业来看地方保护情况,看每一个汽车企业在各地的市场份额,这个份额有没有本地优势?比如北京的出租车全是现代,因为现代是在北京生产的,所以现代在北京的市场占有率一定高于其他市场,这就有本地优势。是不是每一家汽车企业都有这个本地优势呢?我的感觉是,在上海,所有的出租车都是大众。但是,并不是所有的汽车企业都享有本地优势。这里我们比较两个品牌,一个是奇瑞,一个是比亚迪。

    左边红色的是奇瑞在不同省的市场份额,最左边是安徽省的市场份额,曾经占13%左右。比亚迪在广东有没有这样的优势呢?没有。比亚迪在广东的市场份额并不突出,跟其他省的差不多。奇瑞和比亚迪有什么差别?奇瑞是国有企业,比亚迪是民营企业。我们把所有的汽车企业都算出来,然后来看这家企业的市场份额有没有本地优势。要把所有企业拿来确实有本地优势,把国有企业拿来本地优势更大。如果只看民营企业,它的市场份额完全不享受任何本地优势,所以地方保护对国有企业的保护更厉害一点,对民营企业的保护不那么厉害一点,是有差异性的。特别想强调的是,刚才说的特惠模式会造成地方保护,而且是有差异的地方保护。从地方保护这个角度,来看它和GDP锦标赛的模式是一样的,但是有差异的地方保护只有特惠模式才有,而GDP锦标赛的模式是没有的。

    刚才我们讲了特惠模式两个问题,一个是不同企业获得资源的机会不一样,造成资源错配;第二个是地方保护。还有第三个问题,是消费者利益得不到足够重视,这是GDP锦标赛模式和特惠模式共有的一个问题。当你很重视企业的时候,在特惠制度里面,地方政府从企业那里得到收益,所以当平衡企业利益和消费者利益的时候,它会更倾向于企业。GDP锦标赛和消费锦标赛还不一样,如果说每一个省都很在乎当地居民获得多少消费,那是另外一个模式,GDP锦标赛的时候也会有消费者利益得不到充分重视的情况。这就不去多说了,只举两个例子,一个是环境保护,对环境保护并不是所有地方政府都特别积极,这是消费者利益得不到充分重视的一个例子。另一个例子是住宅用地价格,远远高于企业用地的价格,理由就是要发展经济。发展经济本来有两个意思,一个是让消费者获得更好的消费,这里显然不是,我们要的是GDP,所以要为企业提供更便宜的土地。我们找了一些土地交易的数据,发现居民用地的价格远远高于企业用地的价格。

    第四个问题,所谓特惠跟普惠的差别,就是特惠模式之下只有一部分企业获得优惠。那么这部分企业是哪一些呢,是不是选择都很公正?会不会有腐败的问题?这是特惠模式潜在的问题。另外一个问题就是,特惠制度主要是从地方政府的角度来看的,并不是所有企业面临的问题都可以由地方政府来解决,有很多问题地方政府是解决不了的。比如对知识产权的保护,很难想像在你能在某一个省保护知识产权,因为如果这个省保护知识产权,那个省不保护知识产权,就会有人到不保护知识产权的省去购买没有受到知识产权保护的东西。因此,知识产权保护必须是全局性的。这些问题都是特惠模式解决不了的问题。另一个问题是,地方政府没有足够的激励来改善普惠制度,甚至有阻力阻碍普惠制度。

    在特惠模式下,地方政府的激励不仅仅是来自自上而下的绩效考核,也来自本地,这就使得自上而下的改革比较困难。不可能通过上面设计一个激励机制,就能改变地方政府的行为,因为它的激励不仅仅来自上面的考核,还来自于本地。从长期来说,我们需要从特惠到普惠的过渡。特惠有很多问题,而且随着经济的发展问题变得越来越严重。未来我们要保持经济的持续的发展,就需要实现从特惠到普惠的过渡,我们的政策制定者在这点还是很清醒的。

    2014年11月27日,国务院发了一个文件《关于清理规范税收等优惠政策的通知》。如果这个文件得到严格的执行,很多地方的特惠方式就不能做了。文件规定,严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金,严禁以优惠价格或零地价出让土地,严禁低价转让国有财产、国有企业股份及矿产等国有资源等等,这些都是过去特惠的一些重要手段。文件还要求各地区、各有关部门开展一次专项清理,认真排查本地区、本部门制定出台的税收等优惠政策,特别要对与企业签订的合同、协议、备忘录、会议或会谈纪要以及“一事一议”形式的请示、报告和批复等进行全面梳理,摸清底数,确保没有遗漏。

    我们已经意识到特惠制度有很多问题,所以正在想办法阻断特惠的渠道。如果把特惠的渠道堵住了,特惠的手段不能实施了,经济是不是就发展了,不是的。特惠之所以存在,是因为普惠并不是很好,如果普惠制度没有改善,又把特惠制度拿掉了,经济会不会出现问题?特惠是对普惠制度不完善的替代,虽然它有很多问题,但是也带来了经济的增长。把特惠都去掉以后,我们的政策制定者希望采取很多手段来改善普惠制度。

    十八届三中全会做出了深化经济改革的重大决定,很重要的一点是让市场在资源配置中起决定性的作用。如果市场真是能够在资源配置中起决定性的作用,可以说在一定程度上就达到了普惠制度的优化。但是,要让市场在资源配置中起决定性作用,仍然是一件非常难的事。

    比如说土地。因为土地有它的特殊性,我们想让市场在土地资源的配置中起决定性作用也很难做到。比如我需要用一块土地来建一个大的厂房,就要把农村居民的用地变成工业用地。这里住了很多居民,如何能把他们搬走,是不是靠市场就能解决?不一定。因为在这种情况下,一家要跟多家来进行协商,第一个跟你达成了协议,第二个达成协议就稍微难一些,最后钉子户就特别的难,因为他知道你愿意出很多资源来获得他的同意。如果每一块地征收过程中都有这样的情况,很多事就很难办成。让市场在资源配置中起决定性作用,是一个很美好的目标,但是要实现这个目标需要做更艰难的工作。比如建立一个好的法律环境,有可能减轻问题的难度;有一个具备公信力的调解结构,问题也会不那么严重。但是,我们现在还达不到,所以我们面临的一个挑战,就是从特惠向普惠过渡的过程中,怎么能不形成一个空档期,这是特别需要关注的一个问题,也是需要有智慧解决的一个问题。

    另外,本届政府花很大力气来推动简政放权。从指标上看,我们也确实得到了很大的改善。在世界银行营商环境的指标中,从2014年到2015年之间我们有一项指标有了巨大的进步,就是“设立企业”指标的排序从158名上升到2015年的第128名。在实际中生活中,我们能看到注册企业大幅度增加。真正的简政放权,要建立投资的负面清单,准入的负面清单等等,要让所有企业觉得政府不该管的一概不管,这都是非常重要的工作,对于改善普惠环境非常重要。减少价格干预,改善企业获得融资的机会,推动混合所有制的发展,更好地保护产权,这些都是跟制度环境的改善有关。再一个重点就是依法治国,如果没有依法治国,你很难想像能够建立一个让市场在资源配置中起决定性作用的经济体制。我们需要做非常大的努力来实现这个目标。

    实现从特惠到普惠过渡的过程中,我们有一些重大的挑战,比如如何激励地方政府来改善普惠制度,中国这么大,如果地方政府不积极地去做,很多事是难以办成的。所以,必须为地方政府提供这样的激励,让他们能够愿意去做。特惠模式中地方政府的激励,不是自上而下的考核带来的激励,而是一些内升的激励。我们从特惠向普惠过渡的过程中,是不是可以依赖于自上而下的这种推动呢,我们怎么来为地方政府提供在本地内升的激励,这是特别需要考虑的问题。我们的人大制度、政协制度能不能起到更大的作用来提供这样的内升的激励呢,这就要有很好的顶层设计。

   今天我试图跟大家说一下,过去中国经济发展是怎么做到的,但是未来怎么做,还需要更多的研究和探索。