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新时期国有企业改革的进展与任务
演讲者:黄群慧 论坛特邀专家、中国社会科学院工业经济研究所所长    时间:2015-06-04    阅读:998次   

   非常高兴来到清华大学跟大家交流,今天我讲的题目是“新时期国有企业改革的进展与任务”。国有企业改革不是一个新论题,却是当前的一个热点,同时也是一个难点。从2012年起,我们在国家基金的重大招标项目资助下,一直在研究国有企业改革与发展问题。今天报告的内容是我们的一些学术研究成果及其相应的政策建议,并不代表任何其他方面的含义。

    我主要谈五个方面的内容。首先,从我的角度对国有企业改革总体进展给予一个判断。然后谈未来改革四个方面的重大任务,一是国有经济功能定位与战略性调整;二是混合所有制改革;三是建立以管资本为主的国有经济管理体制;四是完善现代企业制度。这四方面的任务本身是相互联系的,可以概括为十八届三中全会提出的深化国有企业改革的核心内容。

   

    一、国有企业改革的总体进展

   

 30多年来,国有企业的改革经历了三个阶段。第一个阶段是改革开放之初,到十四届三中全会的“放权让利”,大概有15年左右的时间。这个阶段又可以划分是两个具体阶段,一是扩大企业自主权阶段,包括扩权让利试点、经济责任制、利税改革等改革措施,二是两权分离阶段,主要进行了承包经营制、租赁制和股份制试点等具体措施。“放权让利”阶段的核心是想解决一个问题,即如何能让国有企业进入市场。第二个阶段是上世纪90年代初至本世纪初,我们叫它为“制度创新”阶段,也有大概10年左右时间。主要开展了两项工作:一是逐步推进现代企业制度试点;二是推动国有经济战略性调整,或者叫国有企业战略性改组。战略性重组主要是针对我国当时国有经济分布过广、战线过长而开展的,从街边的小饭馆到上天的航天飞机,全是国有企业。如此量大面广的国企,我们有限的国有资本是难以支撑的。我们认为,今天国有企业发展取得的很好的成就,和第二个阶段建立新的企业制度、推进国有经济战略性调整密切相关的,这些举措促进国有企业适应市场竞争,改变国有经济量大面广和国家财政负担过重的局面。

   

      十六大以后、以2003年国资委成立标志的“国资发展”阶段,国有企业改革进入到以国有资产管理体制改革推动国有企业改革时期。这一阶段,改革的主要任务是由国资委负责监督管理国有企业实现国有资产保值增值目标,解决了以往国有经济管理部门林立,机构臃肿,监管效率低下的问题,使国有资产利用市场机制发展壮大成为可能。

我们整体来判断一下三十年来国有经济的改革与发展情况,总体上说它已经达到了国有企业改革最初设定的目标。原来国有企业普遍亏损很严重,到2003年之后,国有企业整个的盈利状况、发展状况都很好,概括起来是四个方面:经济布局逐渐优化,政企关系在优化,经营机制在优化,经营绩效在优化。当然只是说优化,并不意味着这些问题解决了,只是说往好的方向在发展。

更进一步再概括一下,可以分别从改革和发展方面概括。在改革进展方面,我们实现了一个目标,从计划经济体制下以国有经济为主体的单一微观经济结构,到现在已经建成一个社会主义市场经济所要求的多种所有制共同发展的混合经济结构。

上世纪八十年代,尤其1980年前后,国有经济基本上是单一微观经济主体,都是国有经济。当时日本著名经济学家小宫隆太郎来中国考察,他下了一个结论,中国几乎不存在企业,因为我们的企业都是国有企业,这些国有企业都是政府的附属,企业的经济学基本问题——生产什么、如何生产、为谁生产都是政府决定的,企业没有自主权,不是真正意义的企业。

    同时,公司制股份制改革深入推进。全国90%以上的国有企业完成了公司制股份制改革,中央企业的公司制股份制改制面由2003年的30.4%提高到2011年的72%;公司治理结构逐步规范。多数国有企业建立了股东会、董事会、经理层和监事会等机构。在部分地方国有企业和50家中央企业进行建立规范董事会的试点;劳动、人事、分配三项制度改革逐步深化。国有企业普遍实行全员劳动合同制、员工竞争上岗和以岗位工资为主的基本工资制度。积极探索党管干部与市场化选聘企业高层管理者相结合的有效方式,中央企业有141个高管职位在全球公开招聘,累计选聘各级经营管理人员60万人。

        从发展方面看,国有经济在保持经济稳定增长、推进我国快速地工业化进程、提高我国经济国际竞争力方面已经发挥了重要作用。总体发展趋势是国有企业数量在不断减少,但是资产总额在不断增加,利润总额也在不断增加,企业的全员劳动生产率也在不断提高。

             

    从发展视角看,国有企业改革确实取得了重大的进展。具体而言, 中央企业的资产总额从2002年7.13万亿元增加到48.6万亿元,中央企业80%以上的国有资产集中在军工、能源、交通、重大装备制造、重要矿产资源开发领域。承担着中国几乎全部的原油、天然气和乙烯生产,提供了全部的基础电信服务和大部分增值服务,发电量约占全国的55%,民航运输总周转量占全国的82%,水运货物周转量占全国的89%,汽车产量占全国的48%,生产的高附加值钢材约占全国的60%,生产的水电设备占全国的70%,火电设备占全国的75%;科技创新取得重大进展,核心竞争力进一步提升。截至2011年底,全国国有企业拥有自主知识产权专利21.4万项,其中中央企业13.7万项。大型企业已成为科技创新的重要力量,中央企业拥有科技活动人员和研发人员125万人,其中两院院士226人;载人航天、绕月探测、深海钻井平台、深潜探测等一大批具有自主知识产权和国际先进水平的成果;“走出去”步伐不断加快,国际化经营能力明显增强。2010年,中央企业对外直接投资499亿美元,境外工程承包营业额538亿美元。截至2011年底,中央企业境外资产总额3.1万亿元,营业收入3.5万亿元,实现净利润1034.5亿元,分别占全部中央企业的11%、16.9%和11.3%

 除中央企业以外,我国地方国企国资也取得了很大的发展。截止到2013年,我国地方国有及国有控股企业107857户,占全部国有企业总数的68.7%,年末从业人员数量为2084.4万人,占全国国有企业从业人员数量53.2%。根据财政部《2013年国有企业财务决算报告》统计数据,地方国有资产共计55.5万亿元,高于中央的48.6万亿元;地方国企所有者权益20.4万亿元,也高于中央16.6万亿元。 从具体各省情况看,各省国资国企规模差异巨大。2012年资产排在前10为的分别是江苏、上海、广东、北京、重庆、浙江、天津、山东等国有资产总量都超过两万亿元。上海市近些年国有经济发展较快,有报道称现在是国资总量规模最大的省级区域,截止到2014年上海地方国有及国有控股企业资产总额是12万亿,国有企业的总量是1.1万家,上海地方国有企业资产总量占全国国有企业资产总量的1/10,营业收入占全国的1/8、利润占全国的1/5 地方国资国企功能主要定位于为地方提供公共民生服务、承担城市发展基础功能以及发展地方经济支柱产业三方面领域。相对于中央企业地方国资总体回报较低,地方国企收益水平因其地方资源禀赋、产业分布、规模差异以及国家总体经济发展周期等因素差异较大。根据财政部《2013年国有企业财务决算报告》统计数据,虽然在地方国有资产总额比中央国有资产总额多出6.9万亿,但2013年中央国企创造的净利润为1.2万亿元,约为地方净利润的2倍。 作为地方国资融资平台,国有投资公司在地方国资国企改革与发展中占有重要地位。 地方积极探索各自的国资管理模式,但在政企关系上看,总体上地方政府对地方国企干预程度要大于中央层面

上述分析表明,经过30多年的国有企业的改革和发展,我们已经取得了重大的成就。但是,接下来问题来了,有人提出,既然如此。我们还有必要进一步深化改革吗?我们认为,在新时期,全面深化国有经济改革有非常重要的必要性。

首先,在经济全球化的大趋势下,中国开放水平进一步提高,国有经济面临“走出去”使命与国际环境严峻的双重压力。一方面要继续扩大对外开放,国家希望企业走出去,包括现在提出“一带一路”伟大战略构思,希望国有企业承担“一带一路”战略的使命。但是,“走出去”面临重大压力,现在国际上提的最多的一个词,就是所谓竞争性中立。你去搞海外收购或搞国际化经营,当地会说你不是真正意义上的企业,说你是国有企业或者政府委派的企业,存在“竞争性中立”问题。因此,国有企业一方面承担走出去的使命,另一方面又面临着类似于“竞争性中立”的压力。因此,国有企业需要通过深化改革来解决“使命”与国际环境“压力”这个重大问题。

    其次,是国内的经济环境也发生了巨大的变化。2000年以来,大家都说中国的工业化只是中后期,我们研究表明,从进入“十二五”时期以后,中国已经进入一个新的经济发展阶段,即工业化后期。这是一个很重要的判断,因为一旦步入工业化后期,中国的整个经济发展环境变了,国有经济和国有企业在工业化中期所熟悉的要素驱动发展方式就不再适用了。自2006年以来,我们就对中国工业化水平进行了连续的评价研究,在社会上影响比较大。我们评价结果表明,在“十一五”结束以后,中国的工业化水平综合指数为66,这意味着什么?66是个界限,67以后就到了后期,所以2011年以后我们已经进入到工业化后期。十八大的报告要求,到2020年基本实现工业化,我们现在正在处于实现工业化后期的冲刺阶段。各国发展经验表明,工业化中期都是一个高速发展的阶段,而到了工业化后期速度都会下降。从这个角度,我们甚至可以说明我国走向“新常态”的必然性问题。“新常态”是从高速增长向中高速增长的转变,我国现在已经从工业化的中期阶段步入到工业化后期阶段,这个变化典型的特征就是经济增长速度下降,潜在经济增长率会下降,所以这是一个趋势性变化。由于这种趋势性变化,我们可以说我国要走向经济“新常态”。今天的主题不是谈工业化,而是想用工业化来说明,我们的国有企业面临着国内经济环境发生的巨大变化。工业化中期的高速增长阶段,往往取决于一些要素的投入,但是到了工业化后期更需要创新驱动。国有企业往往习惯于所谓大规模投入的要素驱动,对创新驱动还太熟悉,因此必须进一步推动改革,加快转变国有企业自身的发展方式。

    最后,从市场化进程来看,虽然我们经历了三十多年的改革,但是并不意味着我们的改革已经成功了,还有很多不到位的地方。这概括起来有四个方面:一是公司股份制改革还不到位。我们基本是在二级、三级这种企业里进行了所谓的股份制改革,很多大的国有集团公司股份制改革并没有到位。二是垄断行业改革还不到位。三是我们进行了很多国有经济的战略性调整,但是这个调整和改革仍然没有到位。中央三级以上企业在国民经济20门类中都有分布,在国民经济95个大类行业中,占了86个行业,它的分布仍然非常广。四是国有资产管理体制改革还不到位。2003年确认了管人、管事、管资产相结合的国有资产管理体制,后来运行过程中又发现了很多问题。十八届三中全会专门提出来,要从管人、管事、管资产转向以管资本为主的国有资产的体制。这四个方面说明,我们改革还并不到位,有必要继续推进国有企业国有经济改革。

为什么对国有企业改革争议很大?我认为其中有一个非常重要的原因,就是经过多年改革,国有企业的生存状态已经多元化了,大家在讨论问题的时候,所讨论的国有企业指的并不是同一类国有企业,它们之间的差别很大。我这里专门做了一个分类,如果横轴是管理市场化,纵轴是产权现代化,这两个纬度来划分,我们其实可以把现有的国有企业分为四类国企,如果是管理市场化水平很高,同时产权现代化水平很高,我们可以认为是“全新型国企”。在很多竞争性行业里,都是全新型国企,这种股权多元化国企正在非常激烈市场竞争中慢慢的发展壮大。还有两类叫“半新型国企”,一类是产权现代化程度比较高,本身已经是一个上市公司,股权产权多元化,有很多公众股,但是这类企业本身管理市场化水平并不高。比如中石油、中石化本身是上市公司,但并不是真正按完全的市场化要求运行;还有一类企业也是半新型,它的产权现代化水平并不高,并不是规范的股权多元化的现代企业,但是它的管理市场化水平高,完全按照市场化运营方式运营。这类企业虽然相对比较少,但是现实中也是存在的。由于企业某几个管理人或企业家具有市场意识,按市场化水平来运作,短期内把企业管理的很好。还有一类就是改革滞后型国企,比如邮政等企业,很难说股权多元化,也很难说它的管理市场化水平高。由于现实中存在这种按照股权改革的进展和管理市场化水平的进展进行划分区分的四类国企,所以当你指责、争议国企或者来讨论国企下一步改革的时候,你应该搞清楚你说的是哪类国企。全新型的国企已经是一个股权多元化的现代企业,所以其生存发展情况并不因为是否是国企而有什么争议;有些半新型的国企可能有些垄断行为,可能会引起公众的反映,这种情况是存在的。

 大众虽然对具有自然垄断性企业有很多要求,有很多争议,但是你站在企业角度发现,这些国有企业面临的经营环境也很困难。我认为,当前国企经营中它存在着两个冲突:一是“使命冲突”。我们知道,企业运行的基本逻辑是:“使命决定战略、战略决定组织结构、组织结构决定运行效率、运行效率决定使命的实现”。所谓“使命”就是企业存在的理由,是企业的价值取向和事业定位,如果使命不明确或者使命冲突会导致企业行为逻辑混乱。对于国有企业而言,实现国家赋予的使命——“国家使命”是企业生存发展的理由。经过多年的摸索,我们界定我国国有经济的功能——“国有企业使命”——被定位为弥补市场缺陷、巩固社会主义制度的经济基础和发挥在国民经济中的主导作用。十五届四中全会《决定》指出:“国有经济要控制的行业和领域主要包括:涉及国家安全行业、自然垄断行业、重要公共产品和服务行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”这些从宏观角度对国有企业的定位无疑是正确的,但是对于一个个体国有企业而言,将面临“盈利性使命”和“公益性使命”之间的“使命冲突”。一方面,盈利性使命定位,需要考核国有资产保值增值。为此,一些国有企业就有动机寻求一切机会盈利,包括利用行政资源获取垄断地位、限制其他企业的进入,或者快速扩张、进入利润率高而非关国计民生的行业,等等。同时,国有企业人员还有理由追求市场化高水平的薪酬待遇;另一方面,公益性使命定位,国有企业要定位为政策工具,要求牺牲盈利,服务公共目标。为此,国有企业要具有行政级别,这在某种程度成为国有企业股权多元化改革的障碍。 这两方面定位要求,使得当前国有企业陷入赚钱和不赚钱两难的尴尬境界——不赚钱无法完成国有资产保值增值、壮大国有经济的目标,赚了钱又被指责损害了市场公平和效率。 现实中由此产生一系列问题经常会有报道,比如中储粮、中储棉这些公司,由于执行国家的粮食政策、棉花政策,从某种意义上说他们只能承担公益性使命,不应该承担所谓盈利性使命。实际上这些企业也在想各种办法挣钱。社会上就会批评说你们企业的使命就是公益性的,你去挣钱就是有问题的。但是,作为一个企业并没有谁来明确我是该挣钱还是该做公益性使命。如果这个使命没有明确,接下来它的发展战略、组织结构以及今后的经营管理和运行都会面临一系列的矛盾。

    第二个冲突是“角色冲突”,也就是现实中的国有企业领导人角色问题。现在的国有企业领导人,基本上是企业家和党政官员的双重角色,这两类角色集于国有企业领导人一身,就会产生一些问题和冲突。

    一是国有企业领导人在企业决策过程中的内心价值冲突。作为“企业家”角色,他们必须追求企业价值最大化,但作为“党政官员”,他们必须遵循行政官僚体系运行逻辑,这使得他们左右摇摆于两种价值体系之间,无法专心经营管理企业。有的国有企业领导人就抱怨,如果不听上面打个招呼,你就不能当这个企业家了,如果听了上面打招呼,企业发展肯定受影响。结论是企业发展的好不好没有关系,至少我保住职位多干几年。
    另一方面是这种制度设计引发的社会价值冲突。由于国有企业领导人能够既享受两种角色的利益(行政级别、市场化高薪酬),还可以规避两种角色的风险(企业困难时,调任党政部门任职,在党政部门升职空间受挤压时,调任企业领导寻求高经济报酬),这种既“当官”又“挣钱”的双重角色,在社会上造成极大不公平。2014年,在国有企业改革统一政策没有出台之前,国家出台了国有企业领导人薪酬改革政策,所谓“限薪”政策,确实有它的合理性。但是,在没有其他变化的情况下,企业经营管理者也有对这个“限薪”不满意的,因为可能因此使国有企业薪酬制度的激励性受到影响,进而影响国有企业竞争力,当然出台这个制度的出发点并不是希望有这样的结果。要解决角色冲突,必须有新的制度设计。

 在上述改革的大背景下,十八届三中全会提出了全面深化国有企业改革的“号角”。十八届三中全会以后,从中央层面和地方层面整体都在推进国有企业改革。现在中央层面并没有正式出台有关国有企业改革的指导意见。现在有报道说2015年会出台1+15的顶层设计。由于改革问题非常复杂,去年中央、国资委也做了很多有益的尝试。一是中央企业改组国有资本投资公司试点;二是中央企业发展混合所有制经济试点;三是中央企业董事会行使高级管理人员试点;四是中央企业派驻纪检组进行试点。与中央层面推进的改革比较,各地方推进的力度会更大或者进展更快一点。十八届三中全会,各个地方都围绕着十八届三中全会的精神纷纷提出了自己的改革方案,包括路线图、目标和进度等等。上海市于2013年12月率先出台《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》。截止2015年1月,已有25个省市出台地方国资国企改革方案,其中上海、北京、天津、黑龙江、山西、山东、甘肃、江苏、湖北、四川、重庆、湖南、江西、贵州、广西、广东16个省市公布了方案全文,辽宁、河北、河南、安徽、浙江、青海、云南、海南、宁夏9个省市发布了方案的主要内容,其它6个省市(包括新疆、西藏、内蒙古、陕西、吉林和福建)根据实际情况进行了相应的探索。 经过多年的改革与发展,中央国企和地方国企所处行业和生存状态差异巨大,各地区国有企业改革进程也快慢不同。这客观上要求在新一轮改革时,应坚持实事求是、因地制宜的基本原则,总体上政策不可以一刀切,要给地方充分的自由裁量权。要构建容错机制,鼓励各地不拘一格地探索,寻求自己的改革的突破口。但是,地方在探索国资国企改革过程中,又需要中央明确必要的指导政策,尤其是在一些争议较大、意义重大的改革问题,中央应该出台一些指导性意见,这些意见一方面要明确地方政府探索的方向,总体上必须坚持市场化方向,不许走回头路;另一方面要明确地方探索改革的底线或者红线,保证改革过程的公开、公正、公平、透明,防止国有资产流失等。

如上所述,由于国有经济发展面临一些新挑战,包括国际环境上全球化水平提高,包括国内经济环境我国已经步入工业化后期,还有十八届三中全会提出来“市场在资源配置中起决定性作用”,进一步深化市场经济改革的要求,使我们现有的国有经济功能定位和布局,现有的国有企业产权实现形式,宏观管理体制和微观的治理机制都面临着不适应。既然不适应,就应该在四大方面继续深化改革(如表1所示)。一是国有经济基于国家使命要对功能定位和布局进行战略性调整;二是协同推进混合所有制改革。混合所有制改革一方面引入民营经济,另一方面从内部引入员工持股,同时要打破垄断,放宽准入,这才能改变国有企业产权的基础,变成混合所有制的产权;三是围绕着如何构造以管资本为止的管理体制,我们认为应该建立一个“三层三类全覆盖”的国有经济管理体制;这三方面基础之上,我们就可以进一步完善现代企业制度。现代企业制度的建立经历了很多年的改革,大家仍然认为国有企业还没有真正建现代企业制度,或者说现代企业治理结构仍然不完善。为什么不完善?就是因为没有基于不同类型对国企进行分类。把各类国有企业全变成一样的治理机制是不对的,应该建立差异化的分类治理机制。在这个基础上,在那些竞争性的企业或者一般商业性企业建立多元制衡的公司治理机制。最终是要落实四大项任务,一个落脚点,落到企业分类。在区分三类企业基础之上,构建混合所有制企业,同时构建一个新的管理体系。同时基于三类企业分类治理,构建不同的现代企业的治理机制。下面具体来展开讲一下国有企业改革的重大任务。

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图1  新时期全面深化国有经济改革的重大任务

 

 二、       任务之一——国有经济的功能定位与战略调整。

      我们认为,首先要解决的,是国有企业功能定位和分类逻辑的出发点。国有企业首先要谈使命,要分析一下我国和别的国家有什么样的不同,要反思国家需要国有企业来做什么,国有企业究竟要承担什么样的使命。我们认为,中国是一个发展中的渐进式的经济转轨国家,这就决定了中国的国有经济在相当长的历史时期既要有一般的市场体制国家在市场经济运行中国有经济应承担的使命,又要有发展中国家在经济赶超中国有经济应承担的使命,还要有转轨经济国家在渐进式转轨过程中国有经济应承担的使命,我们将其划分为国有经济的“市场经济国家使命”、“发展中国家使命”和“转轨经济国家使命”

 国家需要国有企业承担三类使命:一类是弥补市场经济失灵。我们的改革方向是建立市场机制,在其它市场经济国家肯定也有一些国有企业,只是数量非常少。我们国家同样也需要有一批这种企业存在,这类企业承担的使命主要是弥补市场失灵,具体包括发挥纠正自然垄断、矫正外部效应、提供公共物品、实现区域协调发展、保证收入公平分配等方面作用,是建立市场经济条件下现代的国家治理机制的一部分。第二类是承担产业政策需要。我们是发展中国家,是需要经济赶超的。我们认为赶超型国家不像自然演进的国家,它的经济一定是快速发展的。我们需要企业来承担这种产业政策,在事关国计民生的基础产业、支柱产业、战略产业领域与国外企业竞争抗衡,承担支持科技进步、保障国家经济安全等功能,最终实现经济赶超。第三类叫转轨经济国家使命。我们的国有企业大部分在三十多年前就已经存在了,我们需要把这些国有企业推向市场经济。这类企业在转轨的过程中,努力从原来的国有企业转成自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体,实际上它承担了市场主体的培育功能。这类企业就是我们说的一般商业性企业。基于这三种使命,现有的国有企业存在着公共政策性、特定功能性和一般商业性三类企业。

在划分三类企业的基础上,进一步就要分类治理,具体如表2所示。表2  国有企业分类改革与治理机制

类型

企业使命

产权

形态

基本的治理原则

资本管理机构

治理与改革的关键点

公共政策性

作为国家政策的一种工具,弥补市场经济的不足

国有独资

一企一法,社会性治理,最高决策机构是管理委员会

资本投资公司

严格预算收支管理,免交国有资本收益;通过社会性治理提高运营效率

一般商业性

积极应对市场的激烈竞争,在竞争中通过追求盈利来实现国有资产保值增值

国有资本参股的混合所有制

公司法,董事会是最高决策机构

国有资本运营公司

创造条件引入战略性投资者;未来政府原则不新设此类企业;按照公司法享受股权收益按照市场规范运作的方式、参照市场标准来确定国有资本收益上缴标准

特定功能性

事关国计民生、保障国家经济安全等功能,最终实现经济赶超

国有资本控股的混合所有制

公司法,董事会是最高决策机构,行业规制

国有资本投资公司

基于特定功能是否需要进行投资新设企业;基于其专营和垄断程度来确定其国有资本金收益上缴比例;产权改革和市场结构改革协同推进

 基于这样的分类,我们在2012年对中央国企进行了分类,具体分类如下。首先,“公共政策性企业”有4家,其数量占全部中央企业数量的比重约为4%,包括中储粮总公司、中储棉总公司2家政策性企业,以及国家电网和南方电网2家自然垄断企业。 其次,“特定功能性企业”有32家,其数量占比约为28%,包括三大板块:一是国防军工板块,包括十大军工企业和中国商飞公司,共11家;二是能源板块,包括三大石油公司、国家核电、中广核集团和六大电力公司,共11家;三是其它功能板块,包括中盐公司、中国国新、三大电信公司以及中远集团、中国海运和三大航空公司,共10家。 其余76家为“一般商业性企业”,其数量占比约为68%,包括22家工业制造企业、17家综合贸易服务企业、7家建筑工程企业、12家科研企业和20家资产规模在500亿以下的其他中小企业。要说明一下的是,2012年当时央企数量是115家,现在是112家,这里分类是重组后112家的分类。

我们认为这个分类是比较合理的。到现在为止,中央并没有出台意见对央企进行分类,但是我们觉得我们的分类整体具有合理性,各地方也已经开始在它的改革方案里有一定的分类。基本上是按三分法来做的,只是表达方式不一样。但是,现在还有一个观点,认为央企不要分为三类,可以把它分为两类,一种是竞争类或者叫做一般商业性的,另一种是功能政策性的。但是,在现实中由于需要有个过渡阶段,我们实在没有办法一步把特定功能类推成商业竞争性的。于是,又有一个分类,主体还是两类,只是在商业竞争类中,将特定功能类央企作为其子类之一,称之为竞争一类,真正商业竞争类成为竞争二类,我将这种分类称之为“隐性三分法”。这种分类优点是 一则有利于特定功能类企业“走出去”,避免国际上用“竞争性中立”来挤压这类企业国际化经营的空间,二则有助于推动国有企业更好地向西方市场经济体制看齐,尤其是彰显推动垄断行业国有企业改革的决心。但是,我们认为,如果盲目为了迁就于国际上的制度压力,骤然将我国的绝大多数国有企业冠以商业类国有企业之名,而其中又有相当一部分特定功能性国有企业事实上根本达不到国际上公认的商业性国有企业行为规范,那么,我国国有企业“言行背离”不仅会致使国际声誉受损,而且真正的商业性国有企业也会不被国际上认可。另外,在这种分类下,考虑到垄断行业国企改革的困难性,由于垄断行业国企已经有了商业竞争类的“名头”,无论是政府监管部门还是这类国有企业自身,有可能会安于现状,不去推进垄断性国企的改革。最后这种急于求成的做法,有可能导致分类改革流于形式。所以,我们认为,相对于“两分法”的急于求成、欲速不达,“三分法”则更加实事求是、稳妥可行。

在界定了国有企业的功能和分类的前提下,国有企业需要进行一系列的国有经济结构的战略性调整。对于界定为公共政策性企业的国有企业,其战略性调整目标是退出盈利性市场业务领域、专注公共政策目标的实现,在此前提下,国有资本要加大对这类企业的投入;对于界定为特定功能性企业,战略性调整的总体方向是,主要依托国有资本投资运营公司这一运作平台,不断地主动退出那些竞争格局趋于成熟、战略重要性趋于下降的产业领域和环节,不断努力在提供公共服务、保障国家安全和符合国家战略要求的各种新兴产业领域发挥更大的功能作用;对于界定为一般商业性企业的国有企业,其战略性调整目标是完全剥离行政垄断业务,通过市场化手段增强企业活力和提高企业效率,同时建立国有资本灵活退出机制,逐步退出部分国有资本,投向更符合公共服务和国家战略目标的企业。

当前,我们认为,国有企业战略性调整需要在以下三个方面推进。

 一是从产业布局结构调整看,要推进重化工领域产能过剩行业的相当部分国有资本退出,转向高端和新兴制造业、公共服务等领域。 在过去的十多年中,由于中国正处于工业化中期阶段,重化工业处于大发展的时期,通过国有经济战略性调整,国有企业大多集中到工业领域,尤其是重化工业领域,在工业领域超过60%的国有资本集中于能源工业(电力、煤炭)和原材料工业(钢铁、有色和建材)。 相对于大量国有资本分布在这些产能过剩的重化工领域,与“中国制造2025”相关的高端与新兴制造业领域、与国家“一带一路”战略相关的产业领域、与完善中心城市服务功能相关的基础设施,还有待国有资本的投入。这意味着必须通过国有经济布局与结构的再调整,积极推进这些重化工领域的部分国有资产逐步退出,转向提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全等领域。

 二是从经营业务结构调整看,要积极推进自然垄断性行业的国有企业业务重组,将业务更多地集中具有自然垄断性的网络环节。 一般认为,电力产业的输配电网,铁路行业的路轨网络,石油产业的输油管线,天然气行业的输气管线,电信行业的电信、电话和宽带网络,属于自然垄断的网络环节,而电力行业的发电、售电业务,铁路的运输业务,石油和天然气的勘探、销售业务,电信行业的移动电话、互联网、电视网络和增值业务等属于可竞争的非自然垄断环节。推进这些行业的改革和国有经济结构调整,关键是优化相关业务配置和遏制垄断,形成主业突出、网络开放、竞争有效的经营格局。这要求进行业务结构重组,区分自然垄断的网络环节和可竞争的非网络环节性质,根据行业特点整体规划、分步实施。实际上,即使在这些网络环节中,也有学者建议是否允许有1家民营企业进行竞争。

 三是从产业组织结构调整看,要基于行业特性积极推进中央企业的并购重组,形成兼有规模经济和竞争效率的市场结构。在市场竞争程度相对高的资源类行业、钢铁、汽车、装备制造、对外工程承包等领域,通过并购重组,来突破地方或部门势力造成的市场割据局面,促进形成全国统一市场,有效提高产业集中度、优化产能配置和促进过剩产能消化。在具有自然垄断性的领域,通过企业重组、可竞争性业务的分拆和强化产业管制等“多管齐下”的政策手段,使国有大企业能够更好服务于国家使命与社会大众的需求。 我们曾设想:中海油、中化集团整合成一家新的国家石油公司;国家电网公司和南方电网公司网络环节的合并国家电网公司;民航业重点培育几家区域性航空运输企业,解决航空支线垄断程度过高的问题,把航油、航材、航信三家企业改造成由各航空运输企业参股的股权多元化的股份有限公司。另外,除国资委、财政部、汇金公司监管的企业外,近百个中央部门仍拥有近万家国有企业,它们应被纳入国资统一监管的范畴。

 以上是我谈得第一项任务,对国有企业先有分类、定位,然后进行战略性重组。

 

    三、任务之二——推进混合所有制改革

  

 混合所有制改革,最初来自于所谓的混合所有制经济。混合所有制经济是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式。宏观上混合所有制经济是指一个国家或地区经济所有制结构的多元性,包括国有、集体、个体、私营、外资、合资、合作等各类公有制经济和非公有制经济;微观上不同所有性质的产权主体多元投资、交叉渗透、互相融合而形成的多元产权结构的企业;本质上是一种股份制经济或以股份制为基础的经济,但一定是不同性质的资本间的参股或联合的股份制经济。有人提出,混合所有制是不是股权多元化?其实这两者是有区别的。股权多元化可以是同一种所有制但是有不同的法人,混合所有制一定是国有和非国有的组成,那才叫混合所有。

 混合所有制并不是一个新的概念,党的十四届三中全会、十五大报告、十五届四中全会、十六大报告、十八届三中全都提到了混合所有制的问题。而且,1999年混合所有制经济税收贡献率只有11.68%,到2011年已达48.52%。甚至在能源领域和公共服务领域的这些行业,过去不允许引入非国有资本的,现在也正在逐渐引入,例如北京四号线地铁等等。但是,我认为十八届三中全会有两点突破,一是提出“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。” 这种“基本经济制度的重要实现形式”的表达给予混合所有制前所未有的高度;二是明确提出,“允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体。”基于这样对混合所有制的认识,如何进一步推进混合所有制改革呢?目前,推进混合所有制改革仍然争议很大。我们认为,要推进混合所有制改革,必须明确几方面的原则。

 第一,“自下而上”和“自上而下”结合的推进路径原则 。所谓“自下而上”,就是允许基层积极探索,具体包括基层创新、发现问题、积累经验、总结分析等操作步骤,得到基层探索的整体改革意义;所谓“自上而下”——进行顶层指导下的推进,具体包括明确方向、选择试点、制定规则、全面推进等程序,从而实现积极稳妥地全面改革。 这种“上下结合”的改革推进路径,既激发了基层改革创新的积极性、保护了经济的活力,又实现了改革的有序性、避免了改革一哄而上的混乱,是我们改革取得巨大成就的方法论保证。

 第二,改革程序公正规范。由于每家国有企业功能定位、历史沿革、行业特性、规模大小、生存状态都千差万别,在具体推进混合所有制改革中,“一企一策”是一个必然的选择。但这并不意味着国家没有的统一的约束。国家统一的约束应该至少体现在改革程序公正规范、改革方案依法依规、股权转让公开公允、内部分配公正透明四个方面。这具体要求规范国有企业改制重组审批手续,优化资产评估、清产核资、财务审计、底价确定、交易管理等程序,防止国有资产流失,要严格执行产权挂牌交易统一进入产权交易所。要尽量避免协议转让,“进场属常态,协议属例外”。实际上,通过上市,现在是推进混合所有制改革比较放心的唯一途径。

 第三,建立改革创新容错机制,对有关单位和个人依法依规推进改革过程中,未能完全实现预期目标,且未牟取私利的,一般不做负面评价,并免除相关责任

    第四,要推进混合所有制,必须要重视民主的作用。作为一个企业家,想推进自己企业搞混合所有制,一定要经过全体员工的同意,由职代会投票决定,只有这样才能得到充分的民主保证,避免利益输送等一系列的问题。这个过程可以慢,不要想着走捷径,往往走的越快死的越快。

  十八届三中全会以来,各地在推进混合所有制改革方面已经有了很多尝试,主要有以下几个方面尝试,包括几方面特点,(1)许多地方改革方案中明确提出了混合所有制改革的数量指标要求。例如,天津提出力争到2017年核心骨干企业80%以上实现股权多元化,其中混合所有制占到较大比例;江西提出5年左右使70%左右的国企发展成为混合所有制经济;广东提出2017年混合所有制企业户数比重超过60%,2020年混合所有制企业户数比重超过80%;重庆计划用5年时间左右让八成以上竞争类国企实现混合所有制;河北省国资委要求2年至3年内完成70%以上二级企业的股权多元化改革任务,各企业每年吸纳利用的社会资本原则上不少于上年净资产规模的3%-5%。 (2)一些地方改革方案中有明确提出员工持股计划,包括山东、广东、河南等12个省份都提出了员工持股,有6个省份明确提出管理层持股。

   (3)资产证券化成为地方政府推进混合所有制改革的核心举措,尤其是强调加快国企上市步伐。 有18个省市提出要通过加快企业上市类来推进资产证券化,其中北京、甘肃、湖北提出2020年资本证券化率达到50%以上,天津提出到2017年经营性国有资产证券化率达到40%,江西提出5年时间省属国有资产证券化率提高60%,重庆提出适宜上市的资产和企业全部上市,国有资产证券化率达80%,湖南提出2020年国资资产证券化率达到80%。从实践上看,2014年至今的国资资产证券化的路径基本也可以归纳为三类,代表地区是广东、上海、安徽等。一类是通过非公开发行、并购重组等方式向上市公司注入资产;第二类是整体上市;最后一类是借壳上市。

但是,这里需要提醒的是,各地推进混合所有制改革,一定要避免把方案变成彰显政绩目标和决心的“改革大跃进规划”。实际上,包括员工持股、经营者股权激励等举措在内混合所有制改革自上世纪90年代一直在探索,但由于一直没有出台相应的制度规范和实施细则,出现的一些国有资产流失现象和社会上对国有资产流失的质疑,2005年前后这些探索被迫停止了。 因此,切勿“欲速则不达”

 在遵守上述原则的前提,具体要推进混合所有制,需要有几个突破口。

 第一,界定不同国有企业功能,将国有企业分为公共政策性、特定功能性和一般商业性,为不同类型国有企业建立不同法律法规,进而设计不同的混合所有制改革实施细则,除了极少数公共政策性企业外,都可以发展成为混合所有制经济。

 第二,完善公司治理结构,总结国有董事会试点经验,明确混合所有制下国有企业董事会的运行规则,积极推进国有企业领导人管理体制由“集中统一管理”转向“分层分类管理”,扫除国有企业向混合所有制企业改革的“身份障碍”,建立有效的高层管理人员选拔和激励约束机制,从机制上保证国有董事和非国有董事的行为规范化和长期化,保证国有和非国有资产共同保值增值。有关这一点我在谈第四个任务时进一步说明。

      三是积极稳妥推进员工持股。员工持股现在是热点,我们认为,它既有治理效应,又有激励效应。

                                 

 

  在发达国家,员工持股是普遍现象,美国两千万多员工都参与员工持股,涉及资产金额也非常多。我们国家从搞产权改革以来,也在不断尝试员工持股,但仍有很多制度上和操作层面的问题。在制度设计层面, ①缺乏统一的制度顶层设计以及合法的员工股份管理机构。②制度设计未能明确不同类型、不同形式的员工持股的差异性和适用性。③忽视与其他制度的兼容性和一致性。例如,证监会规定上市前持股职工人数超过200人的,以及存在工会持股、持股会以及个人代持等现象的公司,一律不准上市,结果像华为公司这样优秀的公司也因有内部职工持股而被拦在股票市场之外。

在制度执行层面,①规范不到位,有国有资产流失的可能性。②一些企业员工持股违背了自愿性原则,演变成一种强迫性的集资行为。③员工持股范围和比例设定不当,④管理层或员工在公司上市后的短期内减持套现,损害了员工持股的长期激励效应,扰乱了资本市场的正常秩序。现在要推进员工持股,我们认为一定要遵循三方面原则一是激励相容原则 。如果能有一种制度安排,使行为人追求个人利益的行为,正好与企业实现整体价值最大化的目标相吻合,这一制度安排,就符合“激励相容”原则的要求。对于员工持股这项激励制度而言,只有在股票价格、持有比例、持有期限、退出机制等方面设计得当,才会最终产生“激励相容”的效果,使员工的个人利益与企业长远发展的利益捆绑在一起。二是增量分享原则。员工持股要着眼于“分享增量利益”,而不是“瓜分存量利益”。中国的员工持股,不应该拿原有的国有资产存量,去和员工分享,而应该鼓励将企业增量效益、尤其是那些明确是由于员工努力而创造出来的企业超额收益用作分享。这样,可以有效避免国有资产流失,而且,这将更加有利于激励员工努力工作,提升企业的未来发展空间,进一步做大做强国有资产总量。三是长期激励原则。只有坚持长期导向原则,才有可能发挥这种制度,对员工的组织承诺和企业中长期发展起到的稳定作用,从而有可能为企业带来未来的、可持续的价值增值收益。证监会最新颁布的《试点指导意见》对持股计划的规模进行了必要的规范,该文件提出了“要使员工获得本公司股票并长期持有”;但是,该文件在持股期限上所作的具体规定——“每期员工持股计划的持股期限不得低于12个月”。我们认为这个期限太短了,在国外,法国规定五年,英国规定是七年。美国员工持股计划最初在法律层面就是与退休金保障计划联系在一起,所以我们建议不要低于5年。

第四,积极引导民营经济发展,促进民营企业资本社会化、治理结构规范化和企业管理现代化,从而提升与国有经济交叉融合的能力。选择具有先进经验与长期合作意向的战略投资者 。外资和社会资本具有灵活且独立天性是混合所有制中最具活力的变量因素。国有资本以其稳健和使命为特征,在企业运营中扮演了“定海神针”的角色

第五,着力营造公平竞争市场环境,努力完善产权流动的市场机制和产权保护的法律体系,积极创造有利于混合所有制经济发展的外部条件。完善和修订不适应混合所有制改革要求的法律法规、规范性文件,重新制定《非国有资本参与国有企业投资项目办法》、《国有资本运营公司和国有资本投资公司试点办法》之类的新制度。

 

    四、任务之三——国有资本管理体制改革。

 

   我国国有资产管理体制已经经历了从“管企业”为主,向“管资产”为主的转变,现在按照十八届三中全会的要求,进一步转向以“管资本”为主。这三者之间的核心区别可以概括以下表(表3),具体我这里不再展开。

表3 “管企业”、“管资产”和“管资本”的区别

管理体制

“管企业”

“管资产”

“管资本”

形成的时代背景

从计划经济体制转向商品经济体制的阶段

确立社会主义市场经济体制的早期阶段

社会主义市场经济体制渐趋完善的阶段

制度逻辑

行政化的管理体制

混合型的管理体制

市场化的管理体制

管理目标

提高企业适应市场的能力,使企业成为独立法人主体,做到独立自主、自负盈亏

规范企业经营活动,确保国有资产保值增值和国有资产规模的不断壮大

提高国有资本的运营与监管效率,提高国有企业市场竞争能力和国有资本收益水平

监管体制

“多龙治水”的高度分散且行政化的监管

国有资产监管与运营合一,“管人管事管资产相结合”的、相对集中的类行政化监管

在监督管理与运营管理职能相分开前提下的全覆盖的统一监管

管理主体/国家出资人机构

国家部委或地方厅局

以国资委为主的各种国有资产出资人代表

国有资本投资公司和国有资本运营公司

管理客体

实物形态的国有企业

实物形态的国有资产

国有资本

直接监管企业数

较多

政府与企业

的关系

政资不分,非常紧密的政企关系

政资合一、政企关系相对紧密

政资分开、政企分开

 

为了构建以“管资本”为主的国有资产管理新体制,按照十八届三中全会要求,关键是建立两类公司,一类是国有资本投资公司,一类是国有资本运营公司。但是现在这两类公司到底怎么组建,甚至两类公司究竟有什么区别争议仍然比较大。按照十八届三中全会文件,国有资本投资公司,是以产业资本投资为主,主要是投资实业,以投资融资和项目建设为主,这类公司主要功能是更好地发挥国有资本的带动作用,将若干支柱产业和高科技产业打造成为优势民族产业;国有资本运营公司以资本运营为主,运营的对象是持有的国有资本(股本),包括国有企业的产权和公司制企业中的国有股权,强调在股权流动中保证国有资产增值。通俗来讲,国有资本投资公司是通过国有资本投资控制产业,一般要持有相当一段时间,而国有资本运营公司只管运营国有资本股权,好比是一个典型的炒股公司,一会儿买入,一会儿又卖出,始终在流动中。原则上这两类公司是这么区分,但实际有时候区分不开,比如我买了这个股份,觉得长期持有有利于资产保值增值,那我就长期持有。如果这个产业资本不具备价值,我也可以把它卖掉,动态来看两个并没有办法区分。有时候在操作中干脆叫做国有资本投资运营公司,把它们合在一起了。但是,我们在构建国有资产管理体系过程中,对这两类公司是有区分的。

我们认为未来的国有资产体制改革看,我们认为要建立“三层三类全覆盖国有资产管理体制”,这具体要分为两步走。第一步,从现在到2017年,现有的国有资产管理委员会保持不变,下面要组建两个公司,一个叫国有资本运营公司,一个是国有资本投资公司。同时在它下面,再将国企区分为前面我们说的那三类国有企业,形成三个层次,叫三层三类,具体如图1所示。需要说明的是,这里所谓全覆盖,应该是将所有国有企业都归国资委管了。现在金融企业、文化企业是单独拿出来的,甚至各个部委还有自己的公司,有人统计目前仍有将近上万家企业分布在各个部委。未来改革,就应该把这些企业全部纳入国有资产监督管理委员会的范畴。

图1  三层三类全覆盖国有资产管理体制

 

 第二步,从2018年到2020年,我们认为可以将国有资产监督委员会改为国家国有经济管理委员会,变为一个只出台国企国资政策、检查政策的执行的政府管理机构,但不是国有资本的股权持有者,真正持有国有资本的是它下面这两类公司。具体和图1一样,只是将“国有资产监督管理委员”改为“国家国有经济管理委员会”。这个委员会,有人建议命名为“国家国有资本管理委员会”。

关于国有资产管理体制的改革,现在许多地方的方案都提出来了,有的主张国有资本收益上缴比例提高到30%,有是提议组建国有资本经营和投资公司。在探索新的国资管理体制的时候,各地都在强调两个关键问题:一是容错;二是放权。对于国资委来说,将来改革以后它的地位会是什么样,现在存在争议。如果按照我们的设计,未来的国资委只是一个制定政策的国有经济管理委员会,不再是管人、管事、管资产结合了,也不是具体的国有资本代表者。这种情况下,国资委自己是不可能制定出这种改革方案的。现在能做的就是允许探索,国资委要放权,作为出资人监管什么,报告什么,问责什么,列出一个清单,进行清单管理。这个清单之外的,都要由企业自主经营和决策。

 

    五、任务之四——完善现代企业制度

   

 完善现代企业制度已经讨论和实践了很多年了,但我们无法说已经建立了规范的现代企业制度了,尤其是在公司治理结构方面,还不能说已经建立了规范的公司治理结构了。其中“新三会”和“老三会”问题一直是问题的焦点。针对这个问题,现在大家都在努力探索尝试,比如在中央,选择了中国节能、新兴际华、中国建材、中国医药等企业进行董事会行使高级经理人员选聘、业绩考核和薪酬制度的试点;比如在地方,上海改革方面要求竞争类企业的董事长要兼任党委书记,但总经理是分设的。功能类和公共服务类企业由董事长兼任总经理,与党委书记分设。还有不少地方提出来,要加强企业负责人的市场化选聘比例。

    我们认为,建立规范的现代企业制度,关键是要解决我们上面提出的国有企业领导人“角色冲突”的问题。我们的建议是要改变现有的国有企业领导管理体制,从集中统一管理转向分类分层管理,具体如表4所示。

       表4:“分类分层”的国有企业领导人管理体制

 

    这样改革有几点好处:一是有利于推进大型国有企业治理结构的完善。二是既坚持了党管干部原则,又解决了国有企业领导人和企业家属性的矛盾,有利于建立真正意义的国有企业职业经理市场,培育一大批国有企业职业经理人。三是提高了党管干部的科学化水平,缩小了党组织部门直接管理国有企业领导人员的幅度,有利于在机制上保证选择优秀专业人才担任国有企业领导人的实现。四是实现了行政激励约束和市场激励约束的协同统一,有利于调动国有企业领导人的积极性,进一步促进国有企业需要。

    以上我谈了国有企业改革的过程和四个方面的重大任务内容。这四方面任务是有机联系的整体。最后需要指出,面对大量的国有企业和庞大的国有资产,国资国企问题非常复杂,深化改革过程中我们会面临很多问题,也会一直伴随着争议。但是,十八届三中全会已经明确了改革的方向,我们就是要沿着这个方向去解决具体的问题。

 以上是我的报告,谈的不到的地方请大家批评指正!谢谢大家!