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供给侧改革 不应照搬西方理论
作者:林毅夫    时间:2015-12-24    来源:北京大学国家发展研究院    阅读:10961次   

      当前国内经济的形势怎么来看,怎么来理解中央经济工作会议刚刚提出的对2016年的工作重点,我就谈谈我个人对这些问题的看法。

  当然这些问题也是我们这一年多以来经常讨论的问题,所以我的看法有很多不能说是新看法,利用这个机会再次阐述一下我对这些问题的思考,以及从这些思考来理解中央现在政策的总体框架。

  对于中央经济工作会议我想总的调子大家很清楚,有五个方面的工作。总结一点可以这么说,是在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧的结构性改革。

  多国比较 中国经济下滑是外部性的、周期性的 

  怎么来理解这样一个总的政策方向?我想首先必须了解当前我们经济面临的最大挑战是什么?

  当前,我们经济面临的最大挑战是从2010年以后,我们的经济增长速度一直在下滑。这是改革开放以后第一次出现这么长时间的经济增长速度下滑:从2010年的两位数字,10.6%的增长速度,一直下滑到今年第三季度的6.9%。而且继续下滑的压力还挺大。

  中国人讲对症下药才能病除,所以对2010年到现在六年的经济增速下滑的原因是什么,必须判断清楚。国内普遍的看法(国际上也有很多人持这种看法)认为,中国持续这么长时间的经济增速下滑,是中国自己经济体制机制的问题,增长方式的问题所造成的,以及2008年国际金融经济危机以后,我们所采取的4万亿的反周期措施所造成的。

  我个人的看法是,我们作为一个发展中国家、转型中国家,肯定有很多体制机制、发展模式的问题需要解决,这点我们必须承认。2008年的4万亿,由于它是一个突发的危机,在政策推行的时候肯定也有不少疏忽的地方和可以改进的地方。但是我个人在这里再次强调,我认为从2010年以后的经济增长速度下滑更多是外部性的,更多是周期性的。 

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  从各国经济增幅比较看,中国经济放缓更多是外部性和周期性的。五个国家中,中国走势相对较稳。数据:世界银行 

  我想这个观点并不难证明,因为我们可以比较在同一个时期跟我们发展程度相当的国家的总体经济表现,我们2010年是10.6%,2014年的增长速度是7.3%。跟我们同样发展速度的巴西,2010年的增长速度是7.5%,2014年的增长速度只有0.4%,跟我们一样是下滑的,下滑的幅度比我们还大。

  同样,跟我们发展相当的金砖国家之一、人口超过10亿人的印度,2010年是10.3%,2014年是7.4%,似乎比我们7.3%还高0.1个百分点。但是我个人认为印度实际的增长速度应该比我们低。

  有两个原因:第一个是2012年的时候,印度的增长速度只有5%,我们是7.7%。也就是印度从2010年的10.3%下滑到2012年5%的时候,下滑比我们猛,印度是先触底又反弹了。

  第二个,2014年印度改变了经济增长速度的核算方法,让印度当年的增长速度增加了将近两个百分点,把那两个百分点去掉,他们达不到6%,所以同样是下滑,印度经济增速下滑的速度比我们猛。

  横向比较之后,可以发现,不能说是我们的体制机制和增长方式的问题,造成我国经济增速下滑,而且把跟我们发展程度相当的国家也往下拉。事实上,是全球经济在金融危机之后都在放缓,而且我们提到的这些新兴经济体下滑得还比我们更厉害。

  我们也可以看同一个时期一些高收入,而且表现一向比较好、出口比重比较大的经济体。比如说韩国2010年的增长速度是6.5%,2014年的增长速度只有3.3%。我们的台湾2010年的增长速度是10.8%,2014年的增长速度是3.5%。新加坡2010年的增长速度15.2%,2014年的增长速度只有2.9%。

  这些都是所谓高收入、表现好的经济体。照理说他们的体制机制,增长模式应该没多大的问题。但是在同一个时期,这些国家和地区的经济增长速度都跟我们一样下滑,而且下滑的幅度比我们还大。

  从这些国际上面的比较来看,不难证明从2010年以后的增长速度更多的是外部性、周期性的因素造成的。这是我的第一个看法。 

  有的供给侧改革会抑制消费、抑制投资 推行时间点要掌握好 

  第二个看法。作为一个发展中国家、转型中国家,我们的体制机制问题不能回避,在我们经济工作当中,确实要坚定信心,推动各种改革。但是,当外部性、周期性的因素是增长速度下滑的主要原因的时候,在推动一些必要的体制机制结构性改革的同时,也一定要推行一定的稳增长、反周期措施。

  因为,如果没有稳增长、反周期措施,经济增长速度下滑得太厉害,可能会造成就业问题,也可能会造成银行呆坏账急剧增加的问题。如果就业问题出现,可能会影响社会稳定;如果银行呆坏账急剧增加可能产生系统性金融问题,影响到整个金融安全。

  当这些问题发生的时候,其实是不利于我们推动应该有的体制性、机制性或结构性的改革的。因为当危机发生的时候,政府采取的很多应急措施可能会跟我们所需要的改革是不一致的。所以,在当前状况之下,中央经济工作对2016年经济工作定的总的调子是,在适度扩大总需求的同时,再去加强供给侧的结构性改革。这句话一定要了解。 

  所以扩大总需求的稳增长、反周期的措施是需要的,并且在推动结构性改革的时候,也要对结构性改革的各种措施进行梳理分清轻重缓急。

  供给侧的结构性改革长期来看肯定是好,需要考虑的是在短期推行时,有些供给侧改革可能会抑制消费需求,也可能会抑制投资需求,因此要有轻重缓急,要审时度势。对那些短期能增加消费需求的或投资需求的改革措施,应该优先推行。对那些短期可能是抑制消费的,或者是抑制投资需求的改革措施,就需要审时度势。并不是说不应该推行,但是推行的时间点要掌握好。

  扩大总需求必须以投资为主,有效的投资是补短板 

  第三个看法,在稳增长,适度扩大总需求的措施当中,到底是应该以消费为主还是应该侧重在投资方面,前段时间国内有很多的争论。

  过去有一种看法,就是把我国过去的增长方式称为是投资拉动的经济增长方式,并认为这种增长方式是不可持续的。也有不少学者把我们当前的经济困难归结为2008年的4万亿的后遗症,认为以投资作为反周期的措施是不可行的。

  这两种观点汇总起来,就是说中国应该改变以投资拉动经济增长的方式为消费拉动的经济增长方式。

  我想说,消费很重要,消费是我们经济发展的目标,但是消费要能持续拉动经济增长,收入必须要不断的增长。但收入怎么样才能不断增长呢?劳动生产力水平要不断提高。如果说我们为了刺激消费,用国民收入分配的方式,或是用减税的方式都只是一次性的增加收入,不能持续的提高收入增长。

  要持续提高收入必须提高劳动生产力水平,或者降低交易费用。提高劳动生产力水平的前提是技术不断创新、产业不断升级。生产力水平提高了以后产的东西多了,附加价值也提高了。但是在经济活动的过程当中,能够实现多少价值取决于交易费用的多少。打个比喻,某个工厂的产品是冰块,这个冰块能实现多少价值,取决于消费者来买时还剩多少?所以要减少交易费用。

  提高劳动力水平的技术创新、产业升级需要投资,减低交易费用的基础设施的完善也是需要投资,所以政府扩张需求的措施当中,应该还是必须以投资为主。当然这个投资是必须能提高劳动生产力水平,或者是能降低交易费用的投资。

  国内学界、舆论界有相当长的时间,一提到投资就将其等同于过剩产能,不是说投资不会造成过剩产能,如果在已经产能过剩部门增加投资,那当然会加重过剩产能。但是如果投资在我们的短缺部门,这方面的投资是在补短板,这也是我们明年的五大政策之一,为了补短板的投资是不会加重过剩产能的。

  具体来讲补短板的投资,比如仅制造业产品进口方面,2014年我们就进口了1.3万亿美元的工业制品,这些产品正是我们国内不能生产,或者生产较少,附加价值比较高,技术含量比较高的产品。

  如果在这些领域进行产业升级、进行技术方面的投资,是在补我们的短板的,这样的投资不会造成产能过剩。而且会在国内形成有效的生产能力以后,增加我们的出口的。

  大家也知道去年我们到国外旅游购物的花费大约有1000亿美元,那也是我们国内自己不能生产,或者质量比较差。如果国内生产质量提高的话,也是增加我们的供给,并不会造成我们的产能过剩,只是减少了国外购买的量而已。

  基础设施也是一样的,比如说北京和许多城市,地下管网还是短缺的。还有我们正处在城镇化过程中,城镇化其实也是一个短板,我们现在的城镇化率只有54%,发达国家普遍是达到80%以上的。如果在城镇化领域进行投资,人口的集中,规模经济的不断形成,那是可以提高效率的。这方面的投资也是不会加重产能过剩的。

  我们现在过剩产能部门主要在什么地方?大部分是在建筑行业的,钢筋水泥、平板玻璃、电解铝等等。这些建筑行业的产能过剩的原因很清楚,过去我们平均每年的GDP增长率是9.7%,现在降到7%左右,必然有30%的产能过剩会出来。

  但是这个过剩产能有多少?又决定于我们下一步的投资有多少?如果我们投资多了,那些建筑领域的过剩产能就少了。我们要是投资减少了以后,建筑领域的过剩产能就多,我想这是必然的。

  所以认为投资会增加过剩产能的观点是不妥当的,恰恰相反,只要这个投资是用来补短板,提高我们的劳动生产力的,满足我们国内现在自己不能生产的产品需求,或者是降低交易费用的,补足我们基础设施瓶颈的,这种投资不仅不会造成过剩产能,而且是可以减少我们国内现有的过剩产能的。

  投资没有挤压消费,相反投资跟消费正相关 

  反对以投资来拉动经济增长的观点当中,有一种说法是,投资会挤占消费。持这种观点的人是没有放在动态的角度来看,如果投资是提高生产能力的,或者是降低交易费用,这样的投资不仅不会挤占消费,而且可以提高家庭收入,提高家庭消费水平的。我这里面可以拿一些具体的数字来说。

  从1979年到2014年,我们平均每年的消费增长率是8个百分点,从1982年到2014年我们每年投资增长是21.2%。

  投资挤占消费这个说法被提出来的背景是,2003年国际经济出现不均衡,尤其是,2008年国际金融危机后,我们推行了4万亿的刺激政策,投资增量非常迅猛。于是很多人就说我们投资太多,出口太多造成国际不均衡以及国内的产能过剩,还批评说这个体系维持不下去了,因此为了自己国内的经济稳定,以及对国际经济的稳定,中国必须放弃高投资、高储蓄,必须改成以消费来拉动经济增长,这是2003年以来,尤其2008年以后盛行的看法。

  但是,实际情况呢?前面谈到1982年到2014年我们平均每年的投资增长率是21.2%,2009年我们的投资增长是30.3%,那是4万亿的结果。

  2010年和2011年的投资增长都是23.8%,2012年投资增长是20.3%,2013年的投资增长是19.1%,2014年的投资增长是15.3%。2011年以前的投资增长高于我们长期的平均增长,2012年以后的投资增长低于我们长期的投资增长。

  那么我们再看消费增长,2009年的消费增长是9.8%,高于我们长期的消费增长,因为长期消费增长是8%。2010年的消费增长是9.6%,虽然2010年的投资增长23.8%高于长期的平均增长21.2%,但是消费增长9.6%同样是高于长期的平均消费增长8%的。

  2011年我们的消费增长是11.0%,这也是高于长期的平均增长,虽然2011年的投资增长23.8%也是高于长期平均增长。

  反过来当我们的消费增长低于长期的平均增长,比如说2013年投资增长只有19.1%,2014年只有投资增长只有15.2%,但是我们2013年的消费增长只有7.3%,低于长期的平均增长,2014年消费增长只有7.2%,同样低于长期的平均增长。

  从这样的角度来看,你会发现,反而是投资增长快的时候消费增长快,投资增长慢的时候消费增长慢。 

  一般老百姓关心的不是消费占GDP的比重是多少,一般老百姓关心的是消费的增长,今年的消费跟去年的消费比增长了多少,明年的消费跟今年比增长了多少。

  为什么投资增长和消费增长的关系是这样呢?其实只要投资增长是有效的,有效的投资会创造价值,而且会提高劳动生产力水平,就业增加了,劳动生产力提高了,家庭的收入就能增长。家庭收入增长了消费就会增长。

  反过来讲,如果没有投资,或者是投资下降,创造就业就少,对未来的就业和收入预期不好,而且劳动生产力的水平提高比较慢,这种情况下消费增长反而会变慢。背后的道理要讲清楚,不能简单的认为说投资就会挤占消费,必须要动态来看,投资增长对现在和未来的就业和收入增长的影响。

  政府对基础设施的投资不会挤占民间投资 

  如果说我们要扩大投资,投资有两块,一个是基础设施方面的投资,一个是产业方面的投资。产业方面的投资应该是企业为主。如果要通过政府投资来扩大总需求,政府投的应该更多的是在基础设施方面。

  但是最近也有很多人反对政府支持基础设施的投资,主要有两个反对原因:一是政府在基础设施的投资上会挤占民间投资,第二个看法是政府投资基础设施的回报率低。

  这些观点是否正确?

  首先,有人说,政府对基础设施的投资挤占了民间的投资,这个观点忽视了政府推出积极财政政策的背景。2008年政府4万亿的投资,究竟是因为民间的投资意愿低,政府为了适度扩大需求才去做基础设施投资呢,还是因为政府扩大了基础设施投资,造成2008年、2009年年初民间不去投资?

  这个答案很清楚,是因为民间的投资意愿非常低,当时国际经济一蹶不振,外贸出口减少一半,产能过剩非常厉害,大家对未来没信心,过剩产能不仅在出口加工部门,也出现在一些装备制造部门。那种情况下,为了稳增长政府才做基础设施投资的。

  我们现在讲稳增长,适度扩大投资,也是因为民间投资的意愿不足,才搞基础设施投资的。其实是因为民间的投资意愿少,而且我们有那么多的储蓄,政府才去做基础设施投资,这是第一点。

  第二点基础设施的回报率低,以这个观点反对基础设施建设的学者有有很详细的经验数据的统计。确实这段时间政府做了很多基础设施的投资,而且投资的回报率低,这是事实。但是,是不是政府投资回报率太低,我们就不要政府去做基础设施投资?

  首先来讲为什么基础设施投资回报率比较低?我想有两个方面的因素。

  因为基础设施投资是长期的,回收期可能是四五十年。一般民营经济的投资是在产业部门,产业部门一般十年以后就全部折旧光了,甚至有的还短于十年。当然折旧期短的回报率一定要高,才有足够收入来偿还投资。基础设施的折旧和回报期长,如果基础设施的投资回报率和产业部门的投资回报率一样,是会太高的。基础设施投资的回报3、5个百分点就差不多了,而民间产业的回报率应该是10%以上。因为周期性不同,要求回报率不同。

  第二,基础设施投资有许多外部性,比如说交通不拥堵,最大的受益者是企业和人民,但基础设施投资很难对外部性的收益直接收费。

  如果经济直接回报比较小的,有外部性的这种基础设施投资,让民间去做会怎么样呢?因为长期的回报率低,而且有很多外部性,民间是没有积极性的,除非给他垄断地位,让民营资本可以靠垄断来将外部性收益内部化,收取垄断价格。

  但如果基础设施让民间来垄断,从投资者来讲是合适的,但是从整个经济发展来讲是不合适的。

  实际上,1980年代,包括世界银行等很多国际机构都倡导,基础设施投资作为一项经济活动,应该由民间来投资。结果80年代以后,发现民间愿意投的基础设施只有一种,就是移动通信。

  民间投资移动通信的积极性很高,有两方面的原因:第一,有垄断性质,规模经济太大了,所以形成了自然垄断;第二,容易收费。

  除此之外,民间投资基础设施的意愿非常低,去年我们提出要通过PPP投资基础设施,但是最终落地的项目非常少,除非政府给民间资本垄断地位,但是这又不适合经济的发展。如果要由民间做,导致的结果就是跟其他的发展中国家一样,到处是基础设施的瓶颈,因为民间的投资意愿太低。

  这种情况下,基础设施的投资,尤其是消除增长瓶颈的基础设施投资,必然要让政府来做。

  政府投资基础设施的时间点:经济下行正当时 

  政府应该对基础设施的完善负起责任,什么时候做最好?这也是2008年国际金融经济危机爆发之后,我从2009年就开始倡导,如果基础设施建设的责任是政府,最好的投资时间是经济下行的时候。因为这时候政府做基础设施投资,创造需求、稳定增长,增加就业,这一方面的好处。

  而且,在经济下行的时候做基础设施投资,成本也是最低的,因为各种原材料的成本、工资的成本都相对低。反过来讲,如果在经济发展非常好的状况下,去做基础设施投资,可能造成经济过热,各种原材料成本又上升了,这样基础设施的成本又高。在经济下行的时候成本最低,又能够稳增长。只要项目选择好,短期是创造需求的,长期是提高增长力,增加政府税收的,所以是一石双鸟。从我2009年年初提出以来,这个观点在国际上已经逐渐成为主流,2014年10月国际货币基金组织《世界经济展望》提出的政策建议就是:在经济下行时是进行基础设施的最好时机。这是第六点我想谈的。

  供给侧改革不应照搬西方,要有自己的理论创新 

  第七点,我呼吁国内学界关注理论创新的重要性。国内学界、舆论界一般都是拿国外的理论来看我们的政策。比如说,大家讲过去中国的政策是需求侧的政策,是凯恩斯主义的政策。今年11月10号,中央提出要在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧的结构性改革。国内学界舆论界现在马上讲说,我们抛弃凯恩斯主义了,我们现在是拥抱供给学派的政策。

  中国过去的政策包括4万亿并不是凯恩斯主义 

  我觉得这两种看法都不正确。凯恩斯主义的措施是“挖个洞、补个洞”或发失业救济的短期提高需求的,但长期不增加劳动生产力,而供给学派的措施主要是降低税收来提高投资和增加供给的积极性。

  供给学派的政策是在1980年代的时候美国里根总统执行的一个政策主张,当时是新自由主义最盛行的时候,里根被认为是推动新自由主义的主要政府领导人,当时美国的供给学派是完全反对产业政策的,他们认为不应该针对某个产业去制订政策,应该用普遍降税的方式来提高投资的积极性。

  但是,我们推行的积极财政政策就是凯恩斯主义的吗?实际上,我们过去或者是2008年以后(即使我们在推出4万亿的时候),我们所投资的基础设施也基本上是在改善交通基础设施,消除增长瓶颈的,那种财政政策确实是在短期提高了需求的,但长期来看降低了我们的交易费用,提高我们的竞争力的。

  这一点在发达国家可能做不到,因为发达国家基础设施普遍是比较好的,既然基础设施比较完善了,政府再投资基础设施只能是把现有的基础设施挖开,然后再补上,这是不提高生产力的。但是我们的基础设施建设,是建新的,而且是消除增长的瓶颈,是提高生产力水平的。这不是传统的凯恩斯主义,而是超越凯恩斯主义,把需求和供给的增加结合起来的措施。

  现在的供给测政策也不是供应学派的政策 

  我们现在讲的着力加强供给侧的结构性改革,确实是因为我们有很多短板:我们也有很多税收过高的地方,要降低关税;也有一些过剩产能应该退出,这是供给侧的改革。

  但是我们跟发达国家不一样,发达国家推行供给学派的政策时是反对产业政策的。我们现在推行的是宏观政策要稳,产业政策要准,我们还是要有产业政策的,这跟过去是完全不一样的。

  所以,我们过去的政策既不是凯恩斯主义的政策,现在的政策也不是供应学派的政策。我们应该有自己的理论创新,结合我国的实际状况,分析清楚我国当前经济的实际问题和机会在什么地方,然后我们的政策该怎么做比较好。

  任何一个国家确实都会遭遇到周期的冲击,在受到冲击的时候应该有反周期的措施。可是发达国家的反周期措施,很难跟促进增长的措施结合在一起的,而发展中国家是可以跟促进增长的措施结合在一起的。

  发达国家和发展中国家面临国际冲击,或者是周期性下滑的时候,政府同样应该做些积极的稳增长的措施,比如主要在基础设施。我们的基础设施不是发达国家那样的,挖个洞,补个洞,我们是消除增长瓶颈的基础设施投资,所以同时是需求侧的管理,同时也是供给侧的补短板的措施。

  另外,发达国家产业政策不是没有,但是比较难做。因为发达国家的产业是什么?产业跟技术都是全世界最前沿的。再往前自己必须发明新的技术、新的产业。而我们发展中国家有相当多的产业升级属于补短板的产业。实际上发达国家这种产业已经有了,那政府应当因势利导这种短板的产业的发展,这时候我们政府所能用的信息、所能用的政策手段是比发达国家多的。

  所以我们的产业政策在特性上跟发达国家不一样。我们可以根据短板产业的需要支持发展相关人力资本、金融、基础设施,等等。这些都是属于影响产业发展方向的,都属于产业政策的内容。

  这样的产业政策在发达国家很难做,或者做的机会非常少。我们有很多机会能做,不能因为发达国家推行供给学派的政策时,没有推行产业政策,我们也不能推产业政策。

  实际上中央也不是这个精神。中央说宏观政策要稳,产业政策要准。发达国家的理论是根据发达国家的发展阶段、产业特性、生产特性提出的,他们的宏观政策、发展政策有他们的特性。

  但是我们是发展中国家,我们不要用发达国家的理论来套我们当前的问题,或者是来理解我们当前的宏观政策。因为照这样理解很可能会给我们的政策造成很大的误解和社会压力。

  比如说2008年的4万亿,我们有改进的空间,但是现在社会上很多人认为发达国家学界已经认为凯恩斯主义是错误的,已经被抛弃了,所以,我国也不应该采用凯恩斯主义的政策,可是我们做的并不完全是凯恩斯主义,而是超越凯恩斯主义的政策。

  我们推行供给侧的结构性改革也不是推行供应学派的政策,而是要适度增加总需求的前提下来进行,并且要应用产业政策,而不是只有减税。过去积极财政政策的措施既增加短期的需求,也增加长期的供给;现在供给侧改革的许多措施能增加我国长期的供给,但也需要短期的投资才能实现。

  所以,我国不管过去还是现在的宏观政策,一直是需求和供给结合在一起的,既不是发达国家的凯恩斯主义政策,也不是发达国家的供给学派的政策。实际上,我国理论界的认识是落在我国的政策实践之后的。

  上个星期北大成立新结构经济学中心,倡导新结构经济学的主要目的,就是为了推动我国经济学界了解发展中国家跟发达国家的要素禀赋、产业、技术、结构的特性上的差异找到,在经济发展或者是宏观周期波动时的原因、挑战和机会在什么地方。

  另外,了解转型中国家目前遗留下来的很多结构性的、机制性的、发展模式的问题的原因是什么,针对这些原因来与时俱进对症下药。

  经过对上述一系列因果关系的了解,提出我们自己的理论框架,然后用这种理论框架给我们发展政策、宏观政策提供参考。理论的适用性决定于条件的相似性。中国这样一个发展中国家、转型中国家形成的自己的发展理论,不仅对我们有价值,对其他的发展中国家也有很多的参考借鉴价值。

(本文系作者2015年12月24日下午在北大国发院举行的第50期“朗润格致”论坛上的演讲)