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“十三五”时期防范系统性风险的认识和思路
作者:夏斌    时间:2016-01-08    来源:国务院参事室    阅读:14779次   

一、 对我国风险问题的认识

1.当前我国未爆发系统性风险,是因为已采取了一些国家危机后采取的救助与化解政策。一般而言,巨高的不良贷款率往往不是产生在危机之前,而是在危机之后。尽管近几年我国银行公布的不良贷款率增长不快,但有几个现象须注意:

(1)关注类贷款增长很快(在资产质量上接近不良贷款、还未归类到不良贷款统计中),2014年3月到12月仅9个月,全国关注类贷款由2.5%增加到3.11%,增加5400多亿元。

(2)有问题贷款实际处置数在大幅上升。以温州为例(无法得到全国数据),2014年1-10月不良贷款308亿元,不良贷款率4.19%。但同期未列入不良贷款统计而需打包处置的有问题贷款273亿元,高于历年的处置数(2013年288亿元,2012年114亿元)。

(3)不少地方政府出于稳定社会目的,已通过成立各种资产管理公司、基金、资金池等方式,或重整债务,或借新还旧,不断干预企业,不让破产,不让解雇工人。

(4)我国的货币供应与经济增长之比,在“四万亿”货币供应高峰时的2009年为177%,到2014年该比不仅未缩减,反而扩大到193%。同期,银行总资产从78.77万亿元,增加到168.16万亿元,增加了1.13倍,货币总量不敢轻易收紧。

(5)而且,央行在下调差别存款准备率中,“差别”的“精确度”,已从大小银行间的差别扩大到对中小银行内部实行差别,这实际上已意味着对个别流动性紧张的中小银行在采取“救助性”手段……

正是由于事先采取了以上一系列措施,在中国经济由两位数增长快速下滑到7%左右增长过程中,中国的银行体系才能仍然表现稳定的运行。

2.目前各经济主体的风险,集中表现为国家的财政风险。由于我国各类市场主体的刚性兑付问题尚未解决,目前不管是地方债务风险、影子银行风险、互联互保风险、信托理财风险还是国企亏损破产风险,最后七拐八拐,风险往往都集中在“姓公”的资产上,减记“姓公”的权益。而且,由于地方财政风险、金融机构风险、货币风险(贬值)以及社会稳定风险胶着一起,加上金融风险波及面大,传递速度快、非线性爆发特点,实际上已难以区分区域性风险和系统性风险的差别,很容易酿成全局性的国家财政风险。

3.及时释放与化解风险不仅不会影响增长,而且有利于稳定增长。对已形成的风险来说,是已经造成的损失,是客观的,最后必然要有人买单或减记某经济主体的资产或权益。当风险数量少,不易被察觉,或可拖着不解决,但累积到一定地步往往是以被迫的未预料到的“危机”形式出现。在系统性风险集中爆发之前,也往往容易出现“问题不大”,缺乏化解化险紧迫性的认识。此时如果不愿意将一部分稳增长的资金省下去买单化风险,由于市场不能出清,资金为僵尸企业所占有,或金融市场上无风险收益率远高于实体经济的利润率,结果出现一部分有活力中小企业、创新企业融资难、融资贵的局面,最终反而影响经济增长。

4.在化解风险方面,中国当前的国情有特殊的优势。在严厉的市场法治经济下,市场法律约束与企业破产边界是极其的清晰。当一企业出现财务危机,不可能存在中国总理为“农民工讨薪”的怪现象。委托理财的失败,也不需要成立“信托公司保障基金”之类的机构予以保障。因为在严厉的法律和被约束政府(议会政治)下,一切按市场规律办事。当微观风险累积到一定地步,只要无法律依据的特别制度支持,最后只能以危机形式来解决,政府不具有在法律制度改变之前擅自采取特殊的风险化解政策。中国当前则不然。金融尚未全部对外开放,各项体现法律意图的市场化改革制度正在一项一项推进中,相关的市场约束仍然“不硬”或尚不明确,因此各种债权债务纠纷和拖欠行为尚存在大量“可协商”、“需改善“的空间,这就为我国政府利用当前的条件,抓紧摸清家底,重新完善和强化市场规则提供了可能。可以做到一边买单整顿、一边制定规矩,为防范更大的风险积聚和系统性风险的爆发赢得时间。

二、 关于存量风险的化解

基于以上认识,在十三五期间对已存在风险的化解,应坚持以下思路:

1.止血原则。对过去因法规制度不健全而产生的风险,应尽快完善法制,坚决堵住漏洞,边立规矩边化风险,做到存量风险只减不增。鉴于目前对影子银行、地方债已出台一些新规,十三五前期,务必对P2P、居民理财等活动要有监管指引,堵塞一系列“跑路潮”,整顿各类机构理财中恶性竞争而产生的风险。

2.共担原则。坚持谁欠债谁还,中央政府不兜底的原则。对过去形成的存量风险的化解,坚决依相关市场契约,由银行、企业、个人、地方政府、中央政府分别或共同买单。若地方政府所欠债务一时难以偿清的,应通过变卖地方资产等措施设法偿还,在此问题上,中央、国务院一定要坚持原则不妥协,打破各经济主体的道德风险,这也是十三五期间防范新风险产生的极其重要的屏障之一。

3.成本原则。面对目前巨额的地方政府债务本息的偿还压力和新的债务需求,降低利息负担,既是化解存量风险又是防范增量风险的一项重大任务。从今年到十三五期间,应将部分地方债置换成中央债,将长期债置换成中短期债,借助中央信用降低融资成本,或积极用好低息政策金融债,节省一大块利息成本。

4.时间原则。应该看到,中国经济在十三五期间若保持6-7%的增长,仍是世界大国经济体中增速最高的国家。增长意味着新收入。从全局看,我们只要将新债务成本控制在经济增长率以下(如6%),仍具有稳定的偿债能力。因此,在设法控制债务成本前提下,对巨额存量债务风险问题,我们应相信,通过延长时间是能够逐步消化的。

三、 关于增量风险的防范

防范增量风险产生的措施可以列举上百条,核心是通过改革,培育与确立经济发展方式的转变。对此,包括防风险的相关金融改革项目在内,“全面深化改革小组”已作了全面的部署。下面仅就在研究改革措施时从防风险角度需贯彻始终的三个问题做一补充说明。

1.必须坚决打破刚性兑付的原则。国家变相的隐性担保这一刚性兑付原则仍未打破,这是当今中国市场默认的“潜规则”,是迄今为止我国各类风险债务之所以越垒越高的重要原因之一,也是容易形成爆发系统性风险的主因之一。十三五期间研究改革措施会涉及方方面面的制度改革,对此,应对每类机构的改革,要有市场退出的预判与制度安排,对各经济主体的每一类金融交易活动,要有明确、可司法的契约性硬约束。在十三五期间,必须解决谁的债务谁偿还、谁投资谁承担损失的原则。重点要解决好自然人在各种理财活动中依法承担投资、储蓄损失的问题(包括建立存款保险制度),这是建立市场经济的最起码的制度。

2.要处理好“前期刺激政策消化期”的债务管理和稳增长关系。“十三五”既是全面实现小康目标的关键五年,同是又处在消化和化解“增速换挡期风险”的过渡期。既然是过渡期,就要既去买单消化过去的风险包袱,又要做到经济减速不失速,坚持市场化改革不妥协,这是需要高超的驾驭技术,包括除经济之外的政治、舆论、社会管理等因素。因此,整个十三五时期要有充分的思想准备:一是不要回避,在“前期刺激政策消化期”国家财政、银行等其他经济主体,必然要付代价,减记资产和权益,买单化风险。二是在改革深化过程中要兼顾增长,中期财政预算将越来越难以平衡。因此,政府必须学会运用美国危机后西方各国政府对中国政府羡慕不已的手中仍持有的大量资源——近4万亿外汇储备和近30万亿国有净资产,才能加快化解风险和推进改革,才能真正确保基于底线思维的稳增长目标。

3.改革政策一定要有明确的预期,私有合法财产一定要得到明确的保护。由计划经济向市场经济过渡这一矛盾性质决定了,全部改革的核心,说到底是处理好政府与市场的关系。当前以“简政放权”为代表的各项改革势头很好,很得人心。但是,要真正实现十八届三中全会制定的目标,需要大量的资金,任务艰巨。而广义的政府债务率已经较高,政府力量有限。同时,中国本身又是个高储蓄率国家,因此如何鼓励民间资金主动积极投入十三五期间稳增长的艰巨任务中,解决让民间资金“真正能信、真正能进”的问题,必须做到各项改革政策尽可能有充分的可预见性(即透明性和一贯性),以及私有合法财产依法得到充分保护。这既是市场化改革要义的重中之重,也是十三五期间防止经济过度波动、防止产生增量风险的重要措施之一。