近期宏观经济政策操作思路

作者：陈东琪                      出自：        

    一次突发事件，一场危机，不管它有多利害，总是要过去的，总是要被人类战胜的。必胜的信心决定必胜的结果，战胜“非典”也是这样。尽管有的人，有的媒体，有的国家，对这场突如其来的危机用了非常规的渲染力度，好像中国从此就会陷入一蹶不振的泥潭，中国经济从此就会走下坡路。但事实最终会告诉大家：这只是一个短暂冲击而已，它不会改变市场经济自身的发展规律和趋势，中国经济仍将在快车道运行。

　　当然，透过这场危机，我们可以发现许多令人深思的问题，可以总结出一些有用的经验和深刻教训。其中最突出的，一是暴露出现行政府管理体制仍存在不容忽视的缺陷，二十多年的农村改革和企业改革已经取得了明显进展，但政府自身的改革，政府管理制度创新还是比较滞后的；二是显示出“非均衡发展模式”（一部分人、一部分地区、一部分领域先发展起来）正在出现效率递减趋势，二十多年国民经济快速增长，一九八零年至二零零二年年均达到百分之九点九左右，但公共卫生、教育、养老等以人为中心的公共基础设施发展仍然严重不足。

　 “非典”之后，需要加快政府自身的改革,需要加快以人为中心的公共基础设施建设，同时需要对宏观经济政策和政策协调机制进行认真的反思和改进,提高政府宏观决策的效率。现从这一思想基点出发，就“非典”后政府如何有效地运用宏观经济政策，提出几点粗浅想法，以供决策者参考。
　　
　　1、在估计形势，制订短期政策时，眼光要长远些，既要看到当前面临的困难和问题，又要始终抓住中长期繁荣发展的主流
　　
　　最近,各方面对“非典”影响的悲观看法很多，紧张气氛很浓。有的人甚至从股市的“反向运动”（今年四月以来，中国股市调整而美国股市上涨）得出结论说：“非典”不仅严重影响第二季度的增长速度，而且会对长期经济发展产生持续冲击并出现慢性衰退。我不同意这种悲观看法。我认为，持这种看法的人除了别有用心外，大多是对形势的判断缺乏远见，停留于就事论事，过于短视，过于看到眼前的紧张气氛（有的时候实际上是被夸大了），不了解中国的实际情况，没有看到中国经济“加速增长”具有内在必然性，这种必然性不会因短期冲击而终止。

　　两年多以前，我们的房地产不景气，国内有一位学者在多次报告和文章中说，中国的房地产存在非常严重的问题，要崩溃。结果呢？不但没有崩溃，反而这两年繁荣得狠，不仅北京、上海、苏杭等沿海城市繁荣，而且连成都、长沙、武汉等内陆城市都繁荣起来了。这位学者没有看到，在实现“总体小康”奔“全面小康”过程中，中国人对住房消费的需求长远看好，这与日本和其他发达国家不同，一时的低潮不足以扭转长期趋势，只要在低潮时政策措施得当，房地产市场怎么会崩溃呢？

　　同样在大约两年前，美籍华人章家敦先生在他的《中国即将崩溃》一书中预言，中国要面临长期衰退命运，这个国家即将崩溃。这位有着华裔血缘的章先生的看法正中美国下怀，国会为这个观点专门举行了一次听证会。我从《参考消息》上得到这个消息后，立即请我在美国的一位朋友买了这本英文版“名著”，后来又在国内得到了它的中文本。这两年，我将该书中、英文本放在我家里书桌很显眼的地方，一直将其和现实的中国经济相比较。结果呢？中国经济不仅没有出现像章先生预言那样的衰退，而且反而出现了百分之八左右的快速增长，而同期全球经济（包括美国经济）平均增长速度只有百分之二左右。以前，国外学者怀疑中国经济增长速度是“往下怀疑”，说数字有水分，实际上没有那么高。现在，他们是“往上怀疑”了，说数字还是不真实(“反正你的数字是我不希望看到的,因此是不可信的!”)，实际上不只那么高。不管怎样，中国经济快速增长是一个不争的事实。

　　我举这两个例子是想说明一个观点：从长期来看，中国经济处于“加速增长期”，这是一个客观的、不依人的意志为转移的经济增长周期趋势，短期中可能会出现这样那样的问题甚至危机，但“加速增长” 的中长期趋势不会逆转。在分析形势、制订政策时，策略上要重视困难，谨慎解决各种新老问题，但战略上要有信心，要看到中国经济中长期繁荣发展的主流。经济的业绩是人的行为的结果，而人的行为很大程度上取决于心理、信心和情绪，取决于人气，没有了信心和人气，就有可能使本来向好的经济变得低迷，使本来就脆弱的市场陷入更加的不景气。我从美联储主席任期最长的格林斯潘那里看到了他对经济的这种深刻理解，以及将这种理解应用于宏观经济调控的技巧的真谛。

　　除了信心外，中国经济中长期繁荣发展趋势不会因“非典”这样的短期事件而中断的原因主要有以下几个。一是深入进行的体制改革，包括政府体制、企业体制和各种要素市场的改革，会进一步释放出内部制度效率；二是人口增长特别是城市人口加速增长，会促使消费规模不断扩大，推动消费需求长期快速增长；三是民营经济成长加快，会在强化竞争中全面改善社会生产和再生产的整体效率；四是扩大开放促使外贸流量、国际资本流入加速增长，会使内部经济要素在与国际市场连接、整合度提升基础上，全面提高国民经济的整体素质和效率；五是知识化、信息化程度较高的新型劳动者伍快速扩大，技术流量的倍数增长，会不断增加技术进步对经济增长的贡献；六是政府体制创新会使宏观调控付出的代价变小，推动宏观决策效率改进。

在立于上述长期因素的分析和理解基础上，对中国经济的未来发展就有信心了。在面对经济形势的多样变化时，政府政策无疑要与时进，要随机应变，要把当前的问题和矛盾解决好。但是，长期有效的政策决不是在一叶障目的同时，就事论事，忙于“救火”，而应当有始终不渝的政策理念，有倾注长期思想智慧的政策哲学！
　　
　　 2、努力满足国民公共需要，不断增加“公共品”供给是政府的责任，政府政策应加快向公共政策转变
　　
　　 政府管什么？如何管？这是“非典”向政府提出的重要问题。计划经济体制下的二十多年，政府管的事情包罗万象，不仅一般的社会生产和再生产各环节都直接管了，而且连一个人、一个家庭每年、每月消费什么、消费多少，甚至包括婚嫁都要直接管。这样，老百姓省心了，一切仰仗政府，可结果牺牲了个人、家庭和企业的积极性，损失了效率。向社会主义市场经济过渡中的二十多年，政府直接管的事情少了，大量经济事务决策逐步交给了个人、家庭和企业，老百姓不完全依仗政府了，结果是效率大幅度提高。两个二十多年相比，后一个二十多年的年均经济增长速度要比前一个二十多年快三个百分点。这说明，政府少管反而有效率。但是，少管不是不管，不是“缺位、越位、错位”的管法。

　　我们现在的政府公务员很累，那些责任心很强的官员很辛苦，有的一年到头“跑步（部）前（钱）进”，有的成天开会看文件，节假日不能休息，不像西方的政府官员经常度假那样潇洒，而老百姓真正满意的事情不多。这是为什么？因为现行的政府制度安排依然不适应市场经济的需要，这个安排仍旧没有很好地体现与市场的合理分工，政府职能与市场职能、官员职能和企业经理职能在许多方面是重叠的、交叉的。这种“错位”直接导致两个结果：一是“政府越位”，官员管了个人、企业和市场愿意且能够管的事，本来应该自由的领域变成了管制领域，结果牺牲了微观效率；二是“政府缺位”，那些个人、企业、市场不愿且无力参与的领域，本来应该由政府管，而政府因在“错位”和“越位”领域分散了精力，没有承担起管理这些领域的责任，结果这些领域成为了短缺领域，成为了国民经济发展和国民生活改善的“瓶颈”。

　　这次“非典”危机充分说明，目前，作为公共物品、公共服务之一的健康卫生服务设施非常短缺，医疗条件差，医务人员不足，医院满足不了国民对医疗卫生日益增长的需要。对此,大家现在已有深刻体会和认识。实际上，其他的公共物品和公共服务，如学校、养老、失业（特别是非国有经济部门失业人员及其家属）和对弱势群体的救助等，都欠很多的账。

　　以教育为例。从一九七八年到二零零一年，按限价统计的国内生产总值增长了二十五倍，人均增长十九倍，这期间，研究生人数规模增长了三十四点七倍，但是，平均每万人口中的大学生人数只增长了五点三倍，特别是初中升高中的升学率累计只提高了十二个百分点，一九七八年为百分之四十一，二零零一年仍然只有百分之五十三。就是说，目前还是有近一半的孩子读不上高中。我们讲要实现现代化，从周恩来提出这个设想到现在有差不多半个世纪了，但现实离理想仍有很大的距离。为什么？关键是教育跟不上。可以设想一下，在农民人口占百分之六十多的国度里，如果百分之五十的农村孩子上不了高中，百分之七十的农村青年念不了大学，怎么能够参与需要有电子化、信息化、网络化知识武装的新现代化建设呢？如果说大学教育落后（不是绝对落后，而是相对地落后于经济发展）的责任不完全在政府，那么高中教育落后就不能说与政府的责任无关了。如果说半个世纪前的高中教育具有可竞争性，因而可以定义为经济学上所说的“私人物品”，由家庭自己负责，那么在半个世纪后，高中教育应该是一种普通的基础性、公共性、义务性教育，每一个国民都应毫无例外地享受。而提供这种公共服务应当是政府义不容辞的责任。问题是，政府不是没有能力承担公共性高中教育普及的责任，而是政府能力（财政能力和领导者的精力）的分配发生了偏差，政府在履行提供公共教育服务职能时出现了“三位”现象。政府的教育管理部门对属于基础性的、公共性的、义务性教育的投入，部分地被对高等教育的关注、对学位点和招生名额的审批等取而代之了。从统计资料看，每年流向北大、清华等进入各类教育部“工程”的高等学府的财政投入速度，明显超过了国民经济发展和基础教育投入的增长速度。可见，基础性公共教育相对落后格局的形成，原因不在政府没有钱，而在于花钱不当，政府的公共教育管理职能不到位。一边是政府花大量钱培养北大、清华生，然后大部分流到国外，一边是农民的孩子想读书却进不了高中，念不了大学！其实，北大、清华这样的名校，要比中、西部落后地区一所泥砖砌的山村学校更具竞争力，他们更有能力走向市场，更不需政府给那么多的关照。

　　除了履行提供公共教育服务职能不到位外，政府在提供养老、失业、低收入家庭救济等公共服务方面，也欠下了很多的账。不仅农民没有社会保障，就连城镇居民社会保障的覆盖也还存在很大的缺口。另外，在公共秩序方面，特别是在卫生、交易以及生产和生活安全行为秩序方面，仍存在许多无人管的“死角”、隐患（请注意：每年死于煤矿和其他生产安全事故的人数是死于“非典”人数的好几倍！）。

　　为了从根本上改变上述情况，政府要通过制度创新，加快转变工作职能和重点，重新分配自己的精力。一是通过加快民营化进程缩小国有经营规模，加快从竞争性领域退出，让我们的政府官员从大量对竞争性项目、赢利性投资的审批和直接管理中解放出来，让政府财政真正转到公共财政上来，让政府政策转到公共政策上来；二是通过加快市场化进程缩小政府直接调控领域，更多地发挥市场的调节作用，让政府调节真正转到宏观调节上来。只有这样，政府才有可能集中精力履行其公共责任，为社会、企业和个人提供足够的公共物品和公共服务，不断满足国民日益增长的公共需要。
　　
　　 3、近期财政政策仍要坚持“积极”的精神，但重点、方式和手段应作适当调整
　　
　　 按照公共政策思路，政府财政应当逐步转到公共财政，这一点已经在近几年的讨论中形成了共识。目前仍有争论的是，短期来看“积极财政政策是否应当淡出”。我认为，从理论上看无疑应当“淡出”，一项针对某一特定时期的扩张型政策是不可以长期化的，是不可以一成不变的。但如果我们从发国债、减税等基本措施来理解“积极”，那么，这种“积极”的精神不能轻易放弃，要“淡出”的是政策措施的强度、范围和方向。

　　拿发国债来说。是不是前几年每年大约发一千五百亿，今年发一千四百亿（加上去年结转的一百亿实际上是一千五百亿），明年、后年递减，最后就停止发国债了呢？我看不是。现在，我们的公共设施条件还很差，离现代化和全面建设小康社会的要求相差很远。大家不要老是将目光盯在山东的高速公路、上海的磁悬浮、北京的立交桥和西部的三峡上，到中、西部农村地区多看看就会发现，那里的道路、桥梁、水利、供电、治污、生态等基础设施水平依然还很低，与东部、与城市、与快速的国民经济发展形成鲜明的反差。这些生产性基础设施政府不来搞，谁来搞？还有，前面提到的包括公共医疗卫生、养老、失业救济、弱势群体扶助等生活性基础条件反差更大，更需政府及早投钱来兴办。不管这笔钱是进当年预算内，还是不进当年预算内，这个责任政府是迟早要履行的。你在通货膨胀厉害、债券利率高时来履行，融资成本会更高，花钱要比通货紧缩和低通货膨胀时期多得多。