近期宏观经济政策操作思

作者：陈东琪                       出自：  

    以往，由于我们政府经济管理的重心在国内，在对外经济活动管理中，花的精力少，人手少，投入小，往往只是就事论事，被动应对，人家提出问题和挑战后，我们才忙于应付，对外经济管理工作缺乏主动性，更谈不上进攻性。在一定时期，特别是在“入世”前，这是可以理解的，那时我们的实力不行，人家也不一定需要我们的市场。现在不同了，我们有了一定的实力（十一万亿人民币的国内生产总值，分别三、四万亿人民币的投资和消费，三千二百亿美元的外汇储备）和市场（人均一千多美元的十三亿人口的市场），人家也不得不在一定程度上依赖我们，你限制我，那好吧，我也照此办理，可以限制你，你有来，我有往，有何不可？！其实，在有些对外经济领域，在对外限制和技术壁垒上我们可以主动出击，甚至可以采取经济上的“先发制人”手段，以抬高谈判筹码，控制和影响与我发生争端的过程。但是，要做到这一点，就必须非常了解情况，既了解自己的情况，又知道人家的底细，而这又需要我们在人、财、物上有充足的条件，要有一套严密的制度和强有力的组织机构来作保证,要实施始终心中有数的对外经济管理战略和策略。在转变政府职能时，我们要注意减少不必要的“对内管理”，加强“对外管理”。国内经济在加快市场化、企业化、个体化过程中，越来越多的事情交给了市场、企业和个人，政府在许多领域可以退出来了，退出来后的精力可以用到公共服务上，用到对外经济管理上。

　　这几年，我做了一个调研，发现美国的政府班子百分之七、八十的精力是跑国际关系，抓对外经济管理，内部事物政府花的精力很少，因为内部管理相信自己的国民，相信市场调节和企业、个人的自由选择、自主决策，政府不干预他们的正常活动，这既可以保证国内所有各种经济主体的积极性，又可以让政府有更多的精力管理对外经济事务，在国际市场这个大蛋糕中争取更大、更多的一块。对于一个国家来说，特别是对于一个大国来说，对外经济管理，包括货物、资本、技术、人员的流入、流出的协调管理，各类经济安全管理，市场保护管理，国家的战略物资（粮食、能源、外汇等）管理，具有极其重要的意义。在这些方面，如果宏观管理不力，出现缺位现象，或者只是等到火烧眉毛时才急急忙忙采取零时性的、补救式的解救，其代价是非常大的，动不动就要损失几十亿甚至几百亿美元。我们与其安排一大批公务员对国内投资项目进行审批，或者在制度安排上让各地、各部门花很多精力争审批权，搞本位利益争夺，有时甚至规定企业这个不能干，那个不准进入，还不如在对外经济管理上花更多精力，把开会研究问题的时间更多地放到争夺国际市场上。这样，国家的蛋糕做大了，内部分配的整体水平便会随之提高，个人和部门的利益也会随之增加。在国家管理上，我们要改变计划经济遗留下来的只是“治内”的习惯行为，用“一致对外竞争”代替“内部兄弟竞争”，共同保护和发展国家的整体利益。

　　加强对外经济管理，重点要研究那些对我影响最大、最直接的国际经济活动。一是外贸管理中的进出口贸易的拓展和安全监管，包括反倾销、反技术壁垒及其他反关税和非关税壁垒；二是资本管理中外资流入、国内资本流出的安全监管，外汇储备的币种结构选择和外币流动性操作；三是重要战略物资的对外限制和向外争夺；四是人员流出、入管理，国际技术转让管理等等。近几年，我们加强了贸易方面的对外管理，如加大了反倾销管理、反技术壁垒管理等，但还很不够。譬如，在外币资本和国家战略物资的对外管理方面，还相当薄弱,我们在国际市场波动时经常要承受巨大损失。

　　最近一段时期,大家的目光主要集中放在国内“非典”对国民经济的影响上。实际上，在对外经济管理方面，至少有两个损失是非常大的。一是巨额外汇储备因美元大幅度贬值带来的损失（较大比例的美元储备至少造成巨大的帐面损失），二是伊拉克战争前后我们在高价位大量进口石油带来的损失（今年一季度外贸出现近年来少有的逆差与急剧增加石油进口有关）。如果说“非典”造成的损失有的可以弥补的话，对外经济管理中的损失是无法弥补的，而且从国家之间的国际博弈角度看，我损失一块钱，等于人家多得两块钱！

　　为了减少对外经济活动中的损失，提高对外经济管理的效率，建议加强对外经济管理机构建设，在政府对外经济管理活动中，要增加资金和人力支持，加强常规性专业调查和研究队伍，有些领域应尽快成立专门的委员会（如具有对外管理职能的“国家能源委员会”、“国家资本投资委员会”等），对有的国家，我们应当实行严格的监测、防范，以保证国家利益不受损。总之，在“入世”后中国经济出现大进大出的新形势下，加强对外经济活动的组织、协调和管理，在对外竞争中实现国家利益最大化，是政府职能转变、政策体系创新的重要任务之一。
　　
　　 6、在处理四大宏观调控目标的关系时，要根据不同时期的不同情况，突出重点，相机抉择
　　
　　 在研究宏观经济政策操作思路时，我们需要对该政策的宏观调控目标进行界定。对此，我们的认识在不断深化。“十五大”的提法是：“保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进重大经济结构优化，实现经济稳定增长”。这个提法在总体上局限于计划经济思维的框架内，与标准市场经济所讲的宏观调控四大目标有较大的距离。其不足之处，一是将“结构”放进来，似有政府在宏观调控时“越位”、与市场调节功能“错位”之嫌；二是“总量平衡”与“抑制通胀”及“稳定增长”存在交叉、重叠，互相包含；三是没有提“就业”，而这是现代国家中政府宏观调控的基本内容，对作为劳动力大国的中国来说，实施追求“充分就业”的政策尤其重要；四是缺少“国际收支平衡”，而这也是“入世”后中国在宏观调控时要认真对待的重要课题。“十六大”报告纠正了这四个不足之处，新的提法是：“促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡”。这个新提法，完全回到了市场经济宏观调控轨道上，表明作为世贸成员之一的中国，其政府的宏观经济管理行为完全实现了与国际接轨，这也为证明我们在国际上的“市场经济地位”提供了进一步的支撑。同时也说明，我国宏观调控政策理论已经基本成熟。

　　但是，对这个新提法的认识，目前还有一些争论，有的方面还有分歧。争论较多的是，政府宏观调控目标要不要讲“经济增长”，要不要将增长目标摆在四大目标之首。持反对意见的同志担心“增长优先”会强化计划经济，容易促使中央政府实行“过热”的经济发展政策，容易促使地方政府攀比GDP增长速度而忽视诸如生态环境、公用事业设施建设、市场秩序稳定等问题，主张“就业优先”。其实，这个担心是不必要的。以往，经济“过热”的出现，主要不是政策问题，不是因为宏观调控强调经济增长，而是一个体制问题，中央政府是这样，地方政府也是这样。你不以GDP增长速度为考察地方干部政绩的考核标准，而以就业来替代，如果用人制度不变，他们攀比速度的行为照样会存在。要改变地方政府行为，特别是改变主要干部的行为，关键是要从根本上改革干部任免制度，而不是单纯在政绩考核指标中取消增长速度指标，用就业指标取而代之。

        在今后相当长时期内，中国要完成全面建设小康社会的任务，通过加快城镇化推进“二元经济结构” 转换，要在国际竞争中不断提高国家的综合经济实力，努力缩小与发达国家的差距，经济“加速增长”是一个必然的过程。这就要求我们的宏观调控目标，要求我们的政府政策操作，首先要突出“经济增长”。去年，美国GDP的总规模是十万五千亿美元，我们是十万三千亿人民币（元），差距大约是一个“汇率差”，为一比八左右。如果看人均，差距就要大得多。美国人口不过三亿，我们有近十三亿，是一个反向的一比五左右。两项相加，大约就是人均GDP的差距。到二零五零年，我们在人均上达不到美国的水平，但在总规模上经过努力可以达到美国的水平。但是，如果我们不强调“加速增长”，在宏观调控中不突出增长目标，五十年后这个期望是要落空的。所以，今后我国经济发展的长期战略和短期政策都应当突出“经济增长”目标。

　　从短期经济关系的角度看，“经济增长”和“增加就业”实际上是同一个主题的不同角度表达。在技术进步为一定的条件下，经济增长了，企业开工会扩大，就业自然会增加。反过来，在劳动生产率为一定的条件下，就业增加，经济自然会增长。经济增长和就业出现不同步的唯一情形是，存在加快技术进步趋势，这正是美国最近出现生产率提高同时企业裁员增加、社会失业率提高的原因之一。从社会进步和解放劳动力的角度看，这个“不同步”是值得欢迎的。所以，我认为，在讨论与“稳定物价”的关系时，提“就业优先”是可以的，但在谈论与“经济增长”的关系时，提“就业优先”就不必要了，尽管未来中国面临的最大挑战之一是努力为八亿多劳动力提供就业机会。

　　由于国民经济运行和发展在不同时期的主要矛盾是不完全相同的，政府宏观调控政策操作的重点也会有所不同。当经济处于低潮，失业压力较大，物价形势中的突出矛盾不是通货膨胀而是通货紧缩时，宏观经济政策短期操作的主要任务是：增加就业，控制通货紧缩，刺激经济复苏、繁荣；当经济处于高潮，甚至出现“过热”，物价形势中的突出矛盾不是通货紧缩而是通货膨胀时，宏观经济政策短期操作的主要任务是：控制通货膨胀，抑制“过热”。可见，尽管宏观调控政策一般讲四大目标，但四大目标在不同时期的重点和组合形式是不一样的，科学而有效的宏观经济政策操作应根据不同时期的不同情况，突出不同重点，做出相机抉择。
　　
　　7、为了提高政策操作技巧和水平，应当建立各地、各部门间的协调决策机制，形成政府决策的合力
　　
　　为了提高宏观调控政策的效率，不仅要对政策操作的方针、目标、重点和组合做出正确的选择，而且还要有一个权威、快速和协调决策的机制。在现代国家的管理中，政府的快速反应能力是极为重要的。反应迟滞，不仅有可能丧失发展的机会，而且有可能造成难以估量的损失。从这次各地对“非典”疫情的应对和处理可以看出，政府快速反应能力的差异直接决定了付出代价的差异。

　　要使政府在面对突发事件和危机时做出快速反应，最为关键的是解决好“信息问题”。一项政策的科学形成和有效实施，首先依赖的是有高质量的信息，信息既要精准、全面，又要及时、畅达。如果政府决策者得到的信息是残缺不全的、陈旧过时的，那么他们所做出的决策就有可能是不当的，甚至是无效的。因此，保障政府政策高质量的前提是作为决策依据的信息要保证质量。

　　对于公共政策而言，解决好“信息问题”，还要注意自觉与公众互享、互动，因为你的公共政策最终还是要公众来实施，来和你配合行动。离开了公众，你的公共政策只不过是一纸空文，毫无意义。为了求得公众理解并履行配合行为，政府要以透明（注意：不包括那些涉及国家安全等方面的、不需要公众行为配合的、必要的内部密级信息）方式，及时、如实披露信息，而不能用捂盖子的老办法。实际上，在现代信息社会中，老百姓可以极为方便地从网上、电视、广播、报纸、手机等媒体得到信息，并将按“梅特卡夫定律”加以传播，因此捂盖子的老办法被证明是不必要和无效的了。

　 “信息问题”解决好了，剩下的就是政策制定者的决策了，这里最重要的一个是权威，一个是协调。以往的经验表明，中国宏观调控政策操作中的最大问题，不是没有权威性，而是反应不快，地方、部门间不协调。突出的表现是，地方和政府职能部门缺乏全局观念，特别是缺乏自觉的国家利益至上观念，各自为政，互相封闭，互相争权、保权，想方设法保护本地、本位利益。

　　举一个比较的例子。我们是一个国家，一面国旗，一个执政党，一个军队，但地方市场却是一块一块的，到处设卡，互相分割，很不统一。所以，有人将中国经济戏称为“诸候经济”（这个经济在计划经济条件下没有什么问题，在国际化、全球化的市场经济条件下是很危险的！）。欧元区是多个国家，多面国旗，多个执政党，多个军队，但它的市场反而统一了。

　　再举一个例子。我从报纸上了解到，在这次抗击“非典”期间，国内有一个很权威的疾病研究机构，想得到“非典”病原体，花了几个月时间没有从正门拿到，反而是通过“关系”从“旁门”“偷”来的，该病原体较早地被外国人拿走了，结果有一项研究成果反而被“非典”疫情后发国家的研究机构获得了。对此，钟南山院士深有感触。

　　实际上，在中央政府层面的各部门之间，也存在互不协调、互相扯皮的现象。譬如，“计划”、“财政”和“银行”之间，综合宏观调控部门和专业管理部门之间，专业部门和专业部门之间，无论是需要形成合力的应急决策，还是需要形成合力的某些日常决策，都缺乏自觉承担责任下的主动协调，往往要等中央和国务院来进行具体协调，将协调决策的风险过分向高层集中。其结果，不仅由于延误时机而降低了协调决策的效率，而且由于过分集中而积聚了决策的风险，缩小了高层在决策上的回旋余地，也增加了调整成本。为了解决宏观调控中的不协调问题，建立国务院联席会议制度无疑是非常重要的，但更重要的是要从机制上建立一个促使各地、各部门保持经常性协调决策的约束制度。（完成于6月中旬）

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