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规范信贷市场,促进经济稳健发展
作者:吴晓灵    发布:2016-04-05    来源:全国人大财经委员会    阅读:8969次   

    中小企业融资难一直是困扰业界和学界的难题。归结原因,除了中小企业自身可能存在的财务不健全、经营不稳定、管理不规范等因素外,在间接融资为主的现行金融体系下,一个不可忽视的因素是,多层次金融体系和与此相配套的多层次信贷市场至今尚未建立起来。

 

    一、商业银行高度垄断了国内存款市场,不利于其他银行业金融机构的发展和多层次信贷市场的建立

    存款和存款类债务工具(可转让大额存单)是银行业的专属业务。这些业务的特点是银行对债权人承诺保本保息,银行筹措到的资金可以对不确定的对象发放信贷或在法规内自主投资。而其他非存款类金融机构和其他市场主体也可以发行保本保息的债务工具,但资金的用途在发债时是明确的。这既是存款工具与其他债务工具的区别,也是存款之于商业银行的特殊意义。

    公众存款的专属性导致商业银行资金来源充足,进而垄断了巨大的信贷市场,但商业银行体系支撑的信贷市场与市场对信贷服务的整体需求还存在一定的差距。表现在商业银行的信贷配置中,存在一定程度上的信贷配给问题,从而影响市场上信贷的可得性。典型的如利率型信贷配给(由于担心提高利率时,风险小的借款人就会退出市场,剩下的都是高风险借款人,因此,商业银行往往会设定一个合意的利率区间,从而挤出愿意以更高利率取得贷款的借款群体)、规模型信贷配给(银行贷款也具有一定的规模经济效应,即信贷决策的相关成本不因贷款规模大小而变动,信贷规模存在一个临界阈值,低于阈值的贷款收益甚至不能覆盖其信贷决策成本,使小额贷款需求的可得性下降)、抵押为基础的信贷配给文化(小微企业普遍缺乏合格的抵押品)等,信贷配给导致价格机制在一定程度上的失灵,从而使单一的商业银行信贷市场不能出清社会的整个信贷需求,于是出现了非正规信贷市场。而非正规信贷市场往往与非法集资、变相吸收公众存款等违法现象联系在了一起。

    那么解决社会信贷服务问题,在目前间接融资为主体的融资格局短期内难以改观的背景下,究竟是从商业银行的资产方做文章,还是着眼于从整个银行业体系的负债方或者说是从完善银行业体系的多层次性来做文章呢?我认为二者都很重要,但目前从后者,即开放和完善存款市场,并据此构建有层次的银行业金融机构体系并建立多层次的信贷市场方面,我们考虑的比较少。商业银行吸收公众存款,社会外部性很强,面临最严格的监管。如果能开放存款市场、引入更多存款工具,改变目前银行业体系过于单一的现状,支持其他银行业金融机构的发展,就可以打破商业银行对信贷资源的垄断。20世纪70年代之后,美国传统的、由商业银行主导的信贷市场就发生过这种转型,随着其信贷市场被众多具有融资功能的机构所分割、分享,商业银行在信贷市场中的业务份额逐步下降,但金融体系对社会的整体信贷服务仍然保持了良好的支撑。

    二、开放大额存款市场,支撑多层次银行业金融机构的发展,有利于增加社会信贷供给

    国内存款市场只向商业银行开放,抑制了其他金融机构的发展,既加大了商业银行的压力,又难以满足社会多样性的融资服务。目前除了商业银行之外,具备银行业特征的、能够吸收存款的金融机构还包括财务公司、金融租赁公司、汽车和消费金融公司。但与商业银行相比,这四类机构的资金来源受到很大的限制。在存款上,财务公司可以吸收成员内存款和股东存款;金融租赁公司可以吸收非银行股东三个月以上的定期存款和承租人保证金。汽车金融公司可以吸收股东和在华全资子公司三个月以上存款,以及保证金存款。消费金融公司只能够吸收股东存款。由于其吸收的存款范围十分受限,因此,虽然这些机构近年来发展迅速,但由于资金来源的限制,其信贷业务市场份额非常有限。

    因此,从资金来源来讲,应当培育、扩大和开放存款市场,增加存款市场的多层次性和均衡性,对接社会多样化投资偏好和需求,进而扩展包括上述四类机构在内的信用中介体系。商业银行由于吸收公众存款,为保护小额存款人和投资人,减少金融活动的社会负外部性,面临最严格的资本要求和监管标准。而其他信用中介体系,可以在外部性更小的负债结构支持和相应的监管要求下,有更加灵活的经营模式。这不仅有利于让非商业银行类金融机构成为业务各有侧重的存款类金融公司,也有助于增加多样化的社会信贷供给,推动多层次信贷供给市场的建立。

    当前,已经具备了开放大额存款市场的条件。一是我们已经构建了存款保险制度,50万元以下的小额存款已经获得了兑付保证,大额存款由存款人自担风险。二是存款利率上限已经放开,大额存款可以支付更高的利率,有助于给市场上那些鱼目混杂的不规范的高息产品一条正途。三是中国民众有保本保息产品的投资偏好,大额存款可以对接一部分市场需求和投资者偏好。总之,开放了大额存款市场,既可以丰富存款市场工具,也可以有力支持上述存款类金融公司的发展,即对接那些有能力放贷、信贷需求也旺,但资金来源有限的机构,增强信贷服务能力。

    三、加快包容性法律制度的供给,加强银行业立法相关问题的研究,在法律层面推动多层次银行业体系的构建

    融资难问题与非法集资、变相吸收公众存款问题的存在,说明我们的金融体系中,现行的融资工具和筹资工具对接的不够好。既然经济运行中有这样的需求,我们就应该以适当的方式进行疏导,明确其正道,使其规范发展。从法律层面而言,也应当以立法形式加快包容性法律制度的供给。

    长期以来,我们只有《商业银行法》,对于其他存款类机构则没有完善的立法。只是在2003年分设银监会时,制定了《银行业监督管理法》,规定了银行业监管对象的范围。大致分为两种:一是银行业金融机构,指吸收公众存款的金融机构和政策性银行;二是参照适用银行业金融机构监管规定的机构,包括境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司等,但对这些公司的经营活动并没有明确的法律界定,也未对“银行业”在立法层面进行界定。

    从主要发达国家看,除美国的法律文化因不崇尚制定法典,银行业立法体系十分庞杂外,英、法、德、日本、澳大利亚及中国香港等,都有明确的《银行业法》(Banking Act),而加拿大、韩国和中国台湾,采用的则是《银行法》(Bank Act),其中接受存款作为银行业的元素受到广泛认可。如香港,按其《银行业条例》,银行业认可机构包括三种主体:银行、有限牌照银行和接受存款公司,银行即全牌照银行就是能够吸收小额公众存款、发放贷款、办理结算的银行,类似于我们的商业银行。有限牌照银行和接受存款公司只能吸收大额存款、发放贷款,不能办理结算。

    从单一的商业银行为主的体系,发展成为涵盖业务各有侧重的其他存款类金融公司在内的银行业体系,就需要对银行业进行立法层面的界定和分类,可借鉴国际上对不同类型银行分类监管的思路,对非商业银行存款类金融公司明确进行立法和监管。如果我们开放了大额存款市场,就可以大力发展存款类金融公司,可以进一步规范小额贷款公司和融资租赁公司,并让其中的一部分转型为存款类金融公司,这样就把大量想做信贷业务、有能力做信贷业务的机构规范到有限牌照银行监管的旗下。在强调依法治国的今天,加强银行业立法相关问题的研究,完善银行业法律制度,有助于改善金融秩序,防范金融风险,保护金融消费者权益,更好地通过丰富我国银行业市场结构和多层次信贷市场,支持实体经济稳健发展。

    四、以负债业务特点规范银行业各类机构名称和市场准入管理,按照行为立法的思路统一银行业监管标准

    银行业负债业务可根据存款市场划分为三个层次,第一个层次是不吸收公众存款的市场,第二个层次是有限定接受存款的市场,第三个层次是吸收公众存款的市场。存款市场的多层次性对应着信贷市场的多层次性,从而构成了更为均衡的金融机构体系,即非存款类贷款机构、接受限定存款类金融公司和商业银行。由于三类金融机构的外部性不同,可根据负债业务的涉众性程度,分别规范其名称和市场准入管理,设置不同的机构审慎监管标准防范其负外部效应。

    从立法层面而言,商业银行可吸收各类存款、发放贷款和办理结算;有限牌照银行只接受限定金额以上的存款或监管部门批准范围内的存款,不能办理结算业务;单牌照银行业机构获准持单一牌照经营某项银行业业务,如信用卡公司、支付公司;此外,非存款类信贷业务机构如小贷公司、典当行也是构成多层次信贷市场中的重要部分。小微企业以关系型信贷服务为主,因此,可大力发展更加贴近信贷客户和了解信贷需求的区域性、中小有限持牌银行业金融机构,以更好地改善社会信贷服务。

    银行业金融机构的特点是,可以以自己的名义开展资产业务和一些服务性业务,用法律规范各类资产业务有利于防范和控制风险。对银行业经营的各项业务,不管其属于哪类负债的银行业机构,只要具有相同法律关系的,宜采用同样的立法原则和业务监管标准。这是在完善银行业法律规范时需要特别明确的立法指导思想,即从机构立法转向机构立法与行为立法相结合,加强对银行业市场行为的整体考虑,避免产生市场创新主体法制缺位,导致不同机构间产生监管和立法套利以及不公平竞争等问题。如信贷市场中的各类金融机构虽然其存款范围不同,资产业务特点不同,但他们经营的资产均为债权关系,因此,从节约立法资源的角度而言,制定《银行业法》,是目前有效解决银行业整体均衡发展相关法律规范问题的可行之道。 

    总之,发展多层次的信贷市场与建立多层次的资本市场都是健全金融市场的基础性制度建设。有选择性地开放存款市场,完善银行业法律体系,鼓励所有的信用工具和信用中介都能在正道上参与信贷市场发展和竞争,有助于形成对称性、多层次的信贷市场体系,缓解社会融资难的问题,从而促进经济稳健发展。