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中国城市化的下一程
演讲者:周其仁 论坛成员、北京大学国家发展研究院教授    时间:2016-05-05    阅读:1592次   

   谢谢各位来听讲。我先讲一讲城市化,然后讲一讲为什么人们要向城市聚集,然后再讨论所谓城市化的上一程和下一程。

城市化的含义,首先是人口的含义。总人口当中有多少人口在城市,这个比例的提高过程,就叫做城市化。它包含一个人口在空间布局的变化,不是更多的人发散到乡村去,而是更多的人集聚到城市来。

城市化现象,有一个被观察到,然后引起关注的过程。早期人口在空间的移动很不成规模,早期还没有现在的人口普查。麦迪森的著作中有记载,当年英国没有人口普查资料,但是当地多数人信教,有很多教区,人们结婚有个婚礼,生孩子有个洗礼,去世有个葬礼,这三个“礼”实际上就是家庭人口的历史变化记载。有学者收集这些资料做了研究,发现在伦敦,很多人的婚礼不在这里操办,洗礼也不在这里发生,但葬礼却是在伦敦举行。换句话说,有些人不是出生在伦敦,但死在伦敦。这些人是从哪里来的?显然,他们并不是伦敦本地人口的自然增长,而是别的地方迁移过来的。这样的对照就发现了人口在空间上的移动过程,这应该是最早对城市化变化过程的发现和研究。

人们向城市集中,开始了城市化进程,听起来是很简单,但是实际上这个定义很复杂。什么叫做城市,世界各国有不同的度量。我们先从形态上看一下,什么样的是我们心目当中或者我们观念当中的城市。

    

      请大家看图1,依次看是田野、乡村较多人口的大村落(福建土楼,但还不能叫做城市。接着是工业区,通常在城市周围,也不是城市概念的核心部分。接下来出现了,带城墙的,是南京城,也是我们国家保护比较好的城墙之一。中讲城市一定字当头不可。再下来是上海的图片,城墙在历史上有过,但早就不是城市的边界,也不是今天城市概念的核心内容。纽约、伦敦、东京大都市,与城墙完全不相干

    这些图片告诉我们,城市好像是有一个具体的图像,但是也可以把它抽象出来给它下一个定义。我在这里所取一个定义就是密度。当人口及其他资源在某些空间位置集聚和积聚达到一定密度,就叫城市。当然这个密度的标准可能会差得很大。我们国家过去通常一平方公里2000人,视为建制镇的一个条件。现在有600多个城市,从规划、审批开始就有要求,通常规划一平方公里10000人,这就是密度。城市由密度来定义,所以不是说总人口有多少就叫城市,也不是说土地面积多少就叫城市。它应该是在一定的土地面积上承载了多少人的经济活动,过了一个临界值就可以被叫做城市。从这个角度,我们可以把城市化理解为人口从低密度区域往较高密度区域移动的过程。干嘛要从密度低的地方往高的地方移动呢?什么力量在吸引他呢?如果这个动力机制清晰了,就可以帮助我们对很多经济现象做判断。这里讲几条理由和大家切磋。

一是经济学传统的理由。亚当斯密说为什么有些国家富裕,是因为他们的分工程度比较高。分工程度高要有一定的市场规模来支撑。什么叫市场规模?实际上就是需求集中,因为需求不聚到一起分工是很难发生的。需求积聚,特别是在空间上聚在一起,分工程度就可以提高了。因此在分工定理后面,就紧跟着市场规模支持分工这样一个道理。城乡之间的差别很有意思。村庄里通常没有卖早点的,并不是村里的人不吃早饭,而是村庄里吃早饭必须自己做。为什么村庄里不能开个早点铺呢?不能来个炸油条烙火烧的呢?就是因为村庄的需求集聚程度不够。然而你到县城,到省城,一直到北京、上海、广州、深圳,早餐就是巨大的产业。总需求集聚到一定量,就可以支撑分工体系。城乡收入差距在很大程度上,来自于需求集聚程度不同和支持分工的体系不同。

一个农民刚进城的时候,对城市不会有什么好印象,因为在城里你想干什么都要花钱。但是,当这个农民在城里待一段以后,他就知道了,虽然城里干什么都要收钱,同时你在城市干什么都可以赚到钱。这是城市能够吸引大量人口聚集在一起的道理。我听到把这个道理讲的最透彻的不是经济学家,而是万科龙湖地产在重庆搞开发时的一位老保安。他经验丰富,据说训练了七千多名农民工来当保安。问他如何教农民工当好保安?他说第一课讲的就是这个道理,他说你们以后一定要好好干,因为你每天站在里就可以挣到钱。这是我听到最透彻的关于城市产业分工的道理。农村小伙子站在农村是白站,站在城里就是一份工作,公司还要给你发制服,发薪水。农村小伙子觉得很有意思,为什么城里站着就能赚到钱,就是份工作?当然是城里人有钱并且愿意付给你。再问为什么城里人有钱?这并不是因为城里人聪明,而是因为城里人分工细,很多人都找到自己的工作挣钱。分工细是因为人口和经济活动的聚集,这个大概是支撑我们认识城市经济的第一个道理。在很长一段时间里,人们认为服务业不创造价值。人们相互服务,我挣的是你的钱,你挣的是我的钱,这不是一回事吗?实际上同样一个事情,自己做和分工给别人做就会有一个生产率。分工细了以后这个生产率差就会变得非常隐蔽,因为它显得太平常了,以至于很多失去了对它的理解。其实,这是现在经济增长非常重要的动力。当然,人口聚集到一起还会有很多阻力,也会有很多的麻烦。在什么情况下人口会往一起凑?什么情况会导致它停滞?什么情况甚至会使它往后退?这就是研究城市化问题我们要进行的讨论。

    首先我们来看看产业活动。有一些产业活动不需要凑到一起,或者不允许你走到一起,比如人类早期的狩猎活动。我下乡时就干过多年的狩猎活动,虽然很开心,很过瘾,但生产率很低。方圆好几片山也没有几个打猎的,多了互相就会打起来。野生动物支撑人的获取非常有限,所以通常密度会非常低,方圆很大一片的地方也没有几个人。到了农耕时代会好一点,单位土地产出有所提高,但是也好不到哪去。如果你是靠体力和自然畜力从事农耕,一头牛拉犁也走不了多远,所以农耕时代的村庄规模都不大。农业的社会是非常分散的,基本上一家带几个儿子住一片。北方生态条件差,经常会起盗匪,所以北方的村子会稍大一点。

      早期的一些采矿业会集聚很多的劳动力,有的可以集聚起一个矿业城市。有了铁路、电力以后,制造业可以集聚起很大的规模,而且还会和大批量的贸易联系在一起,贸易会使早期的枢纽点变成一个巨大的人口集聚中心。纽约变成当年世界成衣制品的发源地,道理很简单,就是因为当时运棉花轮船不是做点对点运输,而是运到枢纽港然后再分散。纽约作为一个枢纽港,临港周边地区获得棉花的成本非常低,很快就形成了大规模的制衣工业。靠近港口就会有巨大的工业来支持,这个集聚程度就是工业化推动城市化的开始。然后就是大型的商贸,让交易升级。买家和卖家凑到了一起,有百货商场,有批发,有期货,市场规模就会不断升级,就会集聚大量的人口,特别是集聚专业化程度较高的人口。金融是最赚钱的行业,时间成本也是最高的,所以金融业的集聚都是在非常小的地方。比如华尔街,加在一起就两、三平方公里。

中华文明多少年来就是农耕文明,而农耕文明对人口集聚没有多大的要求。小农户、小农村,加上一些小型的集市贸易就完成了生产、交换和消费等经济的全过程。但是中国古代北方有一个超越农户整体需求,就是要应对北方民族的草原骑兵。在那个技术时代农民的步兵与北方骑兵差一个数量级,所以就靠无数小农组成的超大国家。修长城以及保有一支常备军。这样,中华文明的城市从一开始就与小农大的行政需要相联系城镇都是国家行政网络里的节点,城镇布局服务于行政管理,抽地方的税全国的安全和秩序,这是我们的城镇传统。所以在中国漫长的历史过程中,城市化率一直不高。

是赵刚先生做的研究,是从古代文献里扒出来的数。虽然不像现在的统计那么准确,但是仍可以让我们看出一个大概。战国时代的城市化率不到16%,到了近代1957年是15.4%,基本上还处在同一个水平。中间最高的点是南宋,但是整体看城镇化率起起伏伏。因为城市是行政中枢,是国家体现,所以改朝换代先攻城,攻下城来常常接着屠不少城镇繁荣之后又衰落,都城迁来迁去,城市文明难有累积效果。古代城市布局也是服务于行政,中间最好的地带、最明亮的地方是皇宫或者是官府。国人”(就是财政供养人口)住在城里,鄙人(野人)住在城外,城乡之间的壁垒和差距一开始就形成了。够级别的虽有市场,但通常都是放边缘地方,不是以市场为中心来组织城市。在历史上,还对市场做了等级划分,州、县之所不得正式设市,只能有草市让周围农民赶集,且一天开两个钟头,不是每天都开。所以我们的城市文明虽然很发达,历史悠久,但主要特征是服务于管理农业文明,保护和组织农业文明的国家组织的一部分。历史上我们很多城市都是官方打造出来的,开垦一片地方种地,有了一个税基,再找一个容易防守的地方建一座城堡,设行政中心。我们城镇的主流不是由于产业和商业活动的集聚。当然也有例外,比如瓷都景德镇早就很发达,大批瓷器远销到欧洲去。但它只能镇,不是郡县,因为级别不够。讲级别,则起源于军事建制,流动的大营,都行政军事指挥活动有关。大家看历史上的汉口、佛山、苏州等,和景德镇一样,经济容量已经很大,但在行政体系里的级别不高,好比经济体格已经成长起来,但老穿一件很小的行政外套,一件紧身衣,束缚成长。这种现象今天依然存在,如苏州经济总量有很多年是超过南京的,但是论级别南京就是省城,而苏州只能是一个地级城市经济总量再大在级别上也越不过南京不合体制

    1840年鸦片战争,当时香港不过是一个不毛之地,划给英国以后,成了英国殖民地,有了城市自主权,结果搞成了亚洲金融中心。英国人占香港以后,不断到中国沿海地区勘察,认上海这个位置最重要,有扬子江和出海口,还有那么厚的腹地,没有什么位置比上海更重要了。但是以农立国的视角看,海洋贸易完全不重要所以上海也无关紧要。朝廷看上海无非就是松江府那块稻田。结果英国人试探能不能在这里找块地落脚,上海道台轻而易举答应,还觉得洋人脑子是不是出了点问题,那片烂泥塘洋人想租就租给好了,最后签的是永久租地契约。那当然是丧权辱国,但除国力衰弱之外,清朝官员世界观也要负很大责任。不从贸易角度看世界,怎么知道上海的位置重要?后面洋人在上海设立了租界和工部局,搞一整套“国中国”。最近,上海把当年整个租界开会的记录全部翻成中文,如何管理一个高密集型的城市应该参考价值

    上海等一批所谓开放口岸,都是签了这种类似的租界协议,变成了近代西方势力进入中国的桥头堡。今天回头看,也从中积累了与传统行政网点不同的建设和管理经验比如大家都知道的青岛地下基础设施其实也不是洋人先天高明,而是西欧基于商业与产业的城市化我们早发展。也是根据赵刚的研究,1893年我们的城市化率是7.7%,同期日本是16%,英国就是30%,这是当时的差别。我们的最大城市绝对规模不输别人,但是占城市人口的比例偏低,最大人口占城市人口的比例也偏低。我们的小集镇非常多,万人以下城镇占却比同期日本和英国多不少。什么意思呢?就是在高密度人口经济集聚这变量上是我们滞后。

    现在来看国家工业化。建国后战争结束,国家统一,加上当时苏联的援助,我们的国家工业化进步非常快。但是,在工业化的同时,城市化并没有跟着发展起来,这跟一些制度安排是有关系的。虽然《五四宪法》写明迁徙自由是公民的权利,但是在后来执行当中遇到了很多麻烦。一是国家在第一个五年计划期间大量招工,农村劳动力大批进入北京、上海、沈阳、鞍钢等地和企业,从事制造业和采矿业。农业青壮劳动力一走,农忙时节农业就会受影响。开始是发社论劝说,后来发现劝说不太有效,就明令农忙时期禁止农村劳动力外出。二是大跃进时代,特别是1958年以后大量涌入城市的人口,城市本身支持不了。当时没有外汇可以买粮食,城市供应非常困难,实在迫不得已,1961年中央发文件,把2000万人由城市遣返回了农村。然后城市就开始高筑户口壁垒,城里人、乡下人在吃粮、就业、学习、看病统统分成了两个世界。除非农村人考上大学,或者到部队当上干部,否则你永远都是农村人口。这一阶段的工业化超前而城市化滞后,是国民经济面对的一个问题。

改革开放以后,最重要的改革就是扩大了普通人的迁移自由,农民也可以出去找找机会。刚开始是离土不离乡,在本地办乡企。后来发现,虽然乡镇企业最高时增加了一亿人口就业,也算创造了奇迹,但是仍不足以吸纳农村的几亿劳动力。随着城市政策的改变,从1983年起,开始允许农民自带口粮进入城镇务工经商,于是启动了一场意想不到的人口在空间上的重新大布局。沿海城市、海南开放,激发了农民进城打工热潮。市场上可以买到粮食了,可以租到房子了,土地可以转让了,这些改革配套措施,让我们整个的城市化发展出现了一个很大的变化。

    

      这是世界银行绘了一幅中国流动人口的示意图,看上去跟战争年代淮海战役的态势图差不多,实际上要比淮海战役大一百倍都不止。据第六次人口普查数据,以在出生地以外的另一个地方生活工作6个月以上为标准统计,今天的流动人口是2.3亿,占中国总人口17%,全世界有这个人口规模的国家都不多。这就形成了罕见的社会经济现象,每到春节,北京、上海这些大城市就变成了空城,相反乡镇和农村却会堵车。等到正月十五以后,村庄就变得清静了,北京、上海等大城市又重新热闹起来。每年春运期间中国人几十亿人奔波在路上。当时的城市化指数刚刚20%出头,而工业化指数是44%。从那以后城市化指数开始一年一点几的百分点追,追到2014年达到了51%或52%。

    在第六次人口普查2.3亿流动人口中,78.8%是去了东部地区。其中有80%集中在大中城市,44.1%在省会城市、计划单位和直辖市。同期全国城镇的平均人口增长只有5.8%,而北京、上海、天津的增长率却在29%、37%、41%。把县级市、地级市加在一起计算,913个地方城市的人口在“五普”至“六普”期间净减少4526万,而有1407个地方政府单位增加了1.28亿人口。这是一个非常罕见的空间重新布局的城市化,对中国高速增长有很强的支撑作用,对很多微观家庭来说改变他们几代人的状况。即便是这样高速的城市人口增长,我们今天的城市化滞后问题依然存在。

2010年,世界平均城市化率通常是工业化指数的一倍。发达国家就更高了,美国是4.1倍,城市化率80%,工业指数不到20%。法国也是4.11倍,英国是4.09倍,德、日制造业大国,倍数小一点,但都是2.5倍以上。巴西3.2倍。俄罗斯属于全球平均水平。南非、印度都比我们略高,我们是最低的。

 

 

中国的城镇化达到了52%,略高于2010年的工业化指数47%。这两年经济下行,特别是制造业下来,相应的城市化对工业化的比率在上升。从全球比较,我们这里还有很大的集聚潜力没有发挥出来。如果进一步增加普通人迁移的自由度,辅之以相应鼓励集聚的改革措施,相信更高程度的集聚还将发生。

第一是凑到一起以后各行各业的分工程度高,生产率水平高。你到村里说,愿意出钱让人修饰修剪手指甲,连门儿都没有,但是这在城里已经成了一个行业。在一定规模的城市里,分工的深度提升了,生产力提升了, 人们的收入高了,自然会吸引更多的人来。

第二是凑到一起以后,信息成本可以大幅度下降。信息是天生的公用品,你用了也不影响别人用;我把知道信息告诉了你,也不影响我自己掌握这个信息。信息对经济发展的意义不可估量。为什么城里消息灵通?因为信息的传输需要成本,而传输成本决定信息分享的成本。城里人聚集一起,各种消息传输的很快,消息灵通,机会自然就多。众多的消息不断传过来,对人的大脑刺激就很厉害,你要做出各种反应来处理和应对。信息对经济增长的作用越来越重要。为什么城里人忙到一定的时候,就说要到乡村去渡假休息休息?因为到了乡村几乎就没什么消息了。虽然今天有了手机,但你也可以把手机关掉。手机里有多少东西是乡村发来的?有多少消息是城里发来的?我看绝大多数是城里人在那没事找事。农村人说发这个东西转那个东西就是莫名其妙。所以人们到农村,就可以好好休息一下大脑的,一旦回到城市就又忙起来。

第三是凑在一起才可能进行基础设施建设和投资。基础设施投资成本很高,修一公里地铁起码得十个亿起价。如果城市人口没有一定的密度,是撑不起基础设施投资的。基础设施建设一定要在人口高密度的地方,才可以有足够的回报。

第四是越来越重要还不是信息,而是知识。知识是一种有结构的信息,天才聪明的大脑很重要,但是只有孤立的聪明的脑子并不能推进科学。科学研究的规律,是聪明的大脑和聪明的大脑在一起碰撞,这是发展科学最重要的条件之一。光有人口的密度不够,密度里头还要有一个特殊人才的浓度。特殊人才都是有点怪,这种人在很多地方都会被人笑话,甚至还没有机会表达就被人笑死了。这种人凑到一起互相欣赏,相互鼓励,相互交流,相互促进,往往就能有惊人的科学发现。如果没有一个很大的人口集聚密度,再加上某些特殊人才集中的浓度高过临界点,你投再多的钱也很难有科学发现。

第五是分工提高,危险就增加。技术进步和需求的变化,导致分工程度越来越高,有些行业就可能死掉,所以它的结构是非常脆弱的。所以集聚当中还要讲结构,单一的元素凑到一起很难持久。历史经验证明,纺织城不行,钢铁城不行,石油城不行,汽车城看来也不行了。只有综合性的城市,各行各业都有一点,东方晴时西方雨,这个行业不行了新的行业又会冒出来,这种结构的城市才能持久发展。为什么很多大学毕业生留在北、上、广、深不肯走?就是这些地方技术进步快,就业机会多,一脚踩空了还容易找到下一家。而小城市你一脚踩空可能就没有下一家了,风险程度大大提高。

第六,虽然现在人们的寿命延长了,但是每天时间并没有增加多少。在空间上聚集到一起,就可以大大节省时间。每个城市的土地一点都不稀缺,稀缺的是大家都想要去的那个位置。

   5可以看出,日本的大量人口和大量经济活动就发生在这三个“包”上,全国GDP总量中东京就占了小三分之一。而其它绿色的地方产生的GDP非常少,人口分布也很稀薄。美国是第一大经济体,它的空间布局甚至不是鼓包,而是长出来十来个大柱子”。纽约这个擎天柱生就集中美国经济总量十分之一。整个美国经济85%在占地不过3%城市里生产。其它绝大多数地方也是绿绿的,没多少人口,也没多少GDP。那么,现代大城市究竟可以密集到什么程度?在这两张图里可以找到东京和纽约。纽约只有60多平方公里长长的一条,每平方公里夜间居住人口是2.7万人,最高峰是3.2万人,白天则有5倍以上的人口进入曼哈顿上班、购物、观光、旅游、看戏。纽约一平方公里产出GDP是16亿美元。

    我们再来看东京。东京占国土面积的3.4%,聚集了全国28%的人口,生产出近三分之一的GDP。日本的大钢铁厂都建在海边上,物流成本非常低。而我们过去的钢铁工业布局就没有竞争力,物流成本非常高,后来建设的宝钢、首钢也是学习了日本的经验。

    我是1988年第一次到美国。恐怕第一次到纽约的人对它有好印象的很少,整个城市又嘈杂,又脏乱,高楼林立,不见天日。但是常年住在纽约的人谁也舍不得离开,因为里信息多、机会多、收入高。纽约城市密到什么程度呢?1981年的城市规划奠定了它的基础叫格子花的曼哈顿岛。整个曼哈顿六十多平方公里,从南端港口开始一直往上推,大概是244条街,然后从东到西也就是8-10条大道。步行其中,一个街区也就不过100-1500宽,200-300米长。走完一个街区的周边不过7-8分钟。街本身的路面窄,一般十几步,宽一点20步,再宽一点30、40步。城市干道基本在地下,就是百多年前修建的地铁,还有他们的火车也进城。反观国内很多新区局,街道纵横70步,真是辽阔。在一个县级市,马路有100步宽,没等走到路中间交通信号就变了。也许认为只有马路宽才不堵,其实城市道路关键是密。只有宽宽的马路却缺乏毛细血管,路人口密度稍高就堵死得死死的一些城市越堵越加宽马路,再堵再加宽,整个大街走一、两公里也找不到岔路口,堵在中间还不能弃车而逃。

西班牙的巴塞罗那,城区一平方公里面积内有120多个路口。相比较,国内大都市一平方公里只有十几个路口,这样建成的市不可能通达。美国也有不少城市大而无当,如阿特兰大与巴塞罗那同样是500万人口,但亚特兰大占地面积4280平方公里,巴萨罗那只有101.9平方公里。亚特兰大的交通碳排放指数是7.5%,巴塞拉纳只有0.7%6

 

   

 大家可以看看巴塞罗那的“城市肌理”,我去走过每个街区133米一个边,形成一个正四方型,这个正四方型的四个角都切掉一小块,各呈一个街角小广场,方便车辆拐弯,假日还可以摆摆摊位。九百街区构成巴塞罗那市区,从半山公园上拍的照片看上去度很高。这样的城市生活便利,环境效率极高7

 

    

      2012年中国密度最高的城市是深圳,每平方公里产出八亿人民币,当然比纽约的十六亿美元还距,但比北京、上海密很多。我们现在还是总量论英雄,从来不比密度。城市核心的指标应该是密度。中国城市和美国城市没法对比,美国密度定义城市,一块国土上居住人口达到有多少就是城了。我们是行政区划定城市,城市里头有城又有乡。中国城市里面也有密度的城区,先看上海,浦西的静安区只有7.62平方公里每平方公里夜间住了3.3万人,比纽曼哈顿的水平还高一点。在这7.62平方公里上,一半住居民,一半是商业、服务业金融。2014年静安区年产出GDP 732亿人民币,约等于每平方公里16亿美元元,和曼哈顿有一拼。不过静安区面积只占上海的千分之一点二在大上海里也属于凤毛麟角。更多的城市建设是沿着蔓延的路高歌猛进。

      据国家发改委小城镇研究中心课题组的报告,在144个地级城市中,有133个已经提出要建新城新区。新区模式全部是大跨度跳跃,然后是大量占地,追求布局气派、辽阔,然后却没有人去。我们创造了一个独特的词,叫“土地城市化快于人口城市化”,到国际上跟人交流都说不清楚,像绕口令式的。正常情况下,城市人口占总人口比例高就叫城市化,而我们的建成区面积扩大指数比城镇人口增加速度更快。反过来是什么意思?就是反密度。我们今天的建成区人口,比十五年前建成区的人口密度反而降低了。所谓的鬼城指数,是引用网上媒体人士公开的统计数据。前几年的列表曾经引起轩然大波,后来说指标不合理。现在把户籍人口、常住人口和流动人口,包括只住一天旅店就走的人口也放进去一起算。国家标准要求一平方公里按一万人建成区面积,按这个标准来排,从低到高排出50个城市。其实把这个指数叫“鬼城指数”,也不是太合理。英文的“鬼城”是指当年这个城市有过很多人居住,由于产业结构变动或资源枯竭等原因,最后城里人都走空了。比如底特律,当年是全球有名的汽车城,现在不仅房子没人住没人买,连愿意去拆房子的人都找不到了。而我们今天所讲的“鬼城”从来就没住过人,只有水泥建筑建在那里,钢架子立在那里,一直空空如也。

    为什么在我们的国土上,会同时摆开这么多项目一起上?看多就有了一个印象。我们的每一个城市都有很多项目,书记抓一个,副书记抓一个,市长抓一个,副市长抓一个,我问了一个问题,你们桌子上摆了这么多杯子,都期望把人家杯子里的水倒在自己这里来,怎么办得到?物理学的原理是,杯子满了才外溢。所以杯子看上去很多,但是每个杯子里面都没有水。当年,上海浦西最密的区一平方公里9万人,钢厂、居民区紧紧挨在一起,实在是挪不开了。在这个情况下,邓小平提出搞浦东开发,开始也没人愿意去,流行的说法是“宁要浦西一张床,不要浦东一间房”。浦东开发至少经历了十年的预热后来全国开发新区逐渐变成了一个潮流。很多地方开发新区,一开工就上大规划,追求经济总但同时得太多,就变成了集体无理性,因为根本就没办法吸引很多人口到新区来。农业文明人口一定是低密度的,住的非常分散。我们拿这个观念来指导城市建设,似乎饼摊的越大规格越高,越上档次。以前我们的城市建设目光短浅、不够超前,规划不足、没留出余地是吃了亏的,所以现在大家都在一个劲的赶超前。但是如果都是高度超前,修了很多路没有车来跑,建了很多房子没有人来住,没人为你的基础设施投资买单,债务就很容易变成不良债务。

    我们对流动人口的走向现在也没有概念,规划都是从天上掉下来的。加上土地在政府手里,农民的地征过来就可以拍卖,都学会了搞土地财政。其实土地财政就是土地债务,凭这块地可以抵押出钱来,于是就搞远距离、大跨度,造新城、修大城,超前规划成风潮。背后还有地方政府间的竞争,你那县搞起来了,我不搞交代不过去,坐在一起开会嫌丢人。原来认为,外需下去了还有内需顶着。2008年、2009年最大内需就是搞城市化。但是2010年以后,我们期望的内需支撑并没顶起来,这种模式的城市化也到了一个底线,不能再持续了。银行也不干了,农民也不干了。很多专业会议讨论城市建设方针是在特大城市、中等城市、小城镇之间来回选项。我的看法是,无论城市规模大中小,第一位都是要有合适的密度,小城镇的密度问题并不小

这是日本的一个小城市叫富山市,人口40多万。富山市市长现在成了明星,为什么呢?这个城市很早就建成了,所有的基础设施美伦美焕,无可挑剔。但是由于日本社会老龄化,很多老人有钱却在家里呆着不出来,整个城市变得死气沉沉。他们研究来研究去搞出来一个“紧凑城市”的概念。既然老人家走不动,就由市政府出钱,重新修建了跟市中心主要地带连接起来的轨道,然后开发一款运输工具,叫地面电车,老人家一抬脚就能上去,非常方便。设计是政府搞的,投资是企业,建车站让公司出钱捐,然后企业可以给车站命名,车站上侯车的小椅子则由居民个人捐献。“紧凑城市”的规划目标,是让所有老人家住到离车站500步半径以内,为他们提供无心理障碍出行,老人们可以很方便的到商场,到夜大学,到演出单位去,大大增加了城市的经济文化活动。最后市政府还做了一个计量研究,统计老人家出来一天走一千步,走路多心情就好,身体也好,政府养老金和医疗开支就会下降多少百分点。于是,富山市的市长在日本就成了一个明星市长,甚至欧洲很多国家都请他去讲演8

 

如何在老龄化社会中激发城市的活力,中国好像还没有走到这一步。我把富山市的故事讲给鄂尔多斯的朋友听,我说你们东胜区本来挺好的,这两年的问题就是摊子铺得太大了,应该重新收缩到现在经济能支撑的范围,同样可以搞成很好的城市。剩下地方怎么办?也许组成一个“鬼城旅游”项目,让全中国的市长来看看规划成这样子怎么收场。

    实际上,上海也有好经验。比如嘉定汽车城,原来批的建设用地指标不够,怎么办?上海郊区的农民绝大部分不从事农业生产,那么就把传统分散的农民集中起来居住,用自家宅基地换房,平均换到两套半。然后把节省出来的空间拍卖,变成可用土地指标。上海市总结了这个经验叫“三个集中”,即农民向居住地集中,工业项目向园区集中,可耕作土地向种田人集中,这就是一个空间重新布局的战略,是中国本土产生的。当然这是他们的第一个项目,当时拍卖价格不高,一亩地四十年、五十年使用权是只有70万-90万,用这些钱来盖农民新村,盖的都是没有电梯的步行楼,但是已经节约了几百亩土地出来。后来全国各地都来学习,江苏、浙江、重庆、成都搞起来了。2010年,上海人觉得自己先创造的经验为什么不接着干?于是现在的集中程度和建设水平又上了一个新台阶,全都是一次到位的18层以上的高层建筑,而且马上就可以上市流通。农民高兴的很,不用担心有人不搬,也不用政府去强拆。就是利用市场机制,谈得价钱合适签个合同就干。土地节约了,空间规模集聚了,马上就有新的服务业生产进去。政府不用担心这里的人打不到工,也不用担心农民没有了土地就无法谋生。

    重庆是另外一个故事。大都市,大山区,大农村,号称直辖市,其实大部分人跟城市没关系。怎么能够分享城市文明的好处呢?重庆在上海经验基础上又增加了一个创造。国务院批准它做城乡统筹试点,它就发明了一个“地票”制度。

    我们到当地看过,山区不少空屋甚至空村,破破烂烂的房子很不老少,农民进了,老宅空几年就烂了。这种房子在山区里头不知道有多少,政府也一筹莫展。但是,如果把城乡放在一起算账就有办法了。城里缺土地,没指标,就设计出地票制度,把农村的土地变成指标分到中心城镇去用。所谓地票,是指原先农民在自己的宅基地上盖了房子,如今房主在外面已经找到工作站住脚了,也租上房子住了,他同意把这个房子复垦,重新变回耕地。根据宅基地的不同面积,发给农民不同的地票。把这些地票汇集到一起,在市中心解放碑底下成立一个农村土地交易所,把各地整理出来的地票,经过验收合格有凭证的拿来叫卖,每两个月开拍一次。凡是在规划区内愿意用地的,无论是国有民营企业都可以举牌。出价高的企业拍到这个地票,就可以在规划区内找一块地,根据规划和当地给土地的补偿然后获得这个土地。地票实际上等于是一张门票。因为国家控制的耕地不能减少,建设用地不能无端增加。地方发展城市每年要到中央拿指标,指标用完了城市就不能再发展了。多增加一亩建设用地,同时必须要补上一亩耕地。重庆从2008年开始做实验到2014年六年间,共完成复垦15万亩,组织交易会35场,交易地票13.74万亩,总成交279.12亿元。这块土地的资产还在老家,还是农民的,改成耕地还是农民的承包地,但是原来盖房子的权利出让给了城市,一亩达到22万。怎么分配呢?85%由交易所直接打到农户帐上,另有15%给所在的生产队。重庆利用地票把农村的土地腾出来,落到中心城区建设中去,这是一个城市加密的过程原来行政配置空间资源的架构里引进市场机制,客观后果是改善了人口的空间布局。

      那么,已经建成的城市建成区怎么能够加密呢?我讲一个深圳的例子。随着科技含量越来越高和产业升级,工业区势必要更新,形态上也要求改变。深圳市政府和香港的一家公司合资办了一家公司,叫天安数码城,负责专业开发老工业区。他们把最早的工业园,改造成工贸园,然后又变成产业园,现在变成了城市综合产业园。每个词改动里面都有实质内容的改进,商业、贸易要进去,住宅要进去,娱乐、餐饮、服务要进去,这里不再是单一打工的地方。现在又有最新叫法,叫创新产业生态圈,能看出来中国人的造词能力非常强,它也反映了时间和内容的改变,本质上就是密度不断地在提升。

    成都也在搞城乡统筹。在双流机场附近,重庆的农民企业家来当地办工业开发区。开始时他去申请建设用地,发现只要五亩地没人理他。和他一样,大量中小民营公司都找不到合适的地方做厂房。因为小企业没有大本钱,项目还没搞就要先付四十年的土地租金,除非财大气粗才搞得起。于是这位农民企业家就搞开发,把青阳别人不用的一个厂房盘下来,切成小块租给中小企业,非常成功。他不需要你花钱买地,搞年终付,门口老有招商成功跑来排队的人,现金流走的很快。由于他开发的地方位置好,离机场也近,许多企业都进来了。然后他就开始建住宅,建商场,建供排水系统和污水处理系统,还建起了一家电影院,结果票卖的非常好,成都好多年青人开车跑来看电影,因为城里电影院没地方停车。没用几年,这个地区的形态就发生了很大的变化。在尝到甜头以后,他又做了进一步开发,在成都这个内陆地区,弄来一万吨海水引两条鲨鱼,游客出钱换潜水服就可以游进去,楼上还可以开直升飞机升起来观看。这就是一个农民企业家做的事,我看他的空间观比很多级别很高端的规划师强,他知道这一切都是人的经济活动。

    最后一个例子,是天津花20亿元建设的音乐厅,非常漂亮。在经营机制上,他们招聘了一个民营机制来管理音乐厅,两年半组织了800场演出,甚至把《战争与和平》都从俄罗斯请过来了,北京人坐高铁到天津去看戏。

      上一程的城市化,我们不大注意城市的密度,不大注意人的活动。下一程必须要高度重视这些东西。建起一些楼不是什么难事,但是楼里要有人活动是难事;建一座影剧院不是难事,但是如果你没有能力组织演出,变成蚊子,那就不好交代。上一程的城市化,是以扩城造城、城市蔓延为特征。我们就是这么走过来了,问题是现在这条路已经走不下去了。下一程的城市化一定要紧凑,要学习先进国家的概念和经验。“紧凑”这个词已经写入了城镇化20年规划,要用紧凑这个建设方针,来对冲蔓延。因此,我们一定要转观念、转策略,更重要的是转机制。要更多的利用市场机制、社会治理机制,动员各方面的积极性,特别是启用能够成就城市事业的企业家、事业家,可能是市长,规划师、工程师,也可能是商人或者是普通市民来主动有为。让我们国家的城市化下一程走的更加的健康,更加的环保,更加的绿色。