竞争、垄断和管制----“反垄断”政策的背景报告

 作者：周其仁                  出自：

    这个推理，把保护产权与保护市值，混为一谈。政府应该保护产权，但是政府不应该、也不可能保护特定资源权利的市值。政府对产权普遍提供保护的职责，不能偷换为靠限制或取消对一部分产权的保护，来达到保护另外一部分产权的目的。更危险的地方在于，只要政府有理由为保护一部分产权而侵犯其他方的交易权，终究就有理由侵犯任何一种产权。
　　
　　从经济效果来分析，我们质疑政府为了保护龙井而禁售乌龙，为保护可口可乐而禁售百事可乐之类，真的就可以“减少社会资源的浪费”。是不是浪费，要问市场上的买家，而不能由政府或专家做主观的裁定。买方愿意出价购买的产品和服务，“浪费”从何谈起？试图消灭这种“浪费”，等于消灭经济。
　　
　　更广泛的错误，是认为政府对“自然垄断”行业应该限制市场进入，才能“减少严重的重复建设和恶性竞争”。就是说，自然垄断还不能过瘾，必须加上政府的强制性禁入，才能“更优”。但是，只要加上行政性垄断排他的因素，自然垄断就再也不“自然”。社会再也无从分辨：是规模经济导致一家供应商在技术上更优，还是行政垄断排除了一切潜在的竞争对手？是成本优势令潜在别人裹足不前，还是政府权力压制了技术进步和替代？
　　
　　行政权力创造的垄断租金，将不断引诱各方不惜耗费资源来攫取。假以时日，行政垄断租金的耗散，终究要抵消垄断减少重复建设所带来的节约。政府垄断产业的“是否节约社会资源”，要长期看，才有最后的结果。
　　
　　另外一种情况，即便政府控制了自然垄断行业的市场进入，替代还是难以完全杜绝，只是代价更为巨大。举一个实例，如果自来水早就开放市场竞争，现在满大街还有没有这样巨大的对矿泉水的需求？社会关于可饮用水的总投资，是不是可能节省许多？所以，武断地说政府控制自然垄断行业的准入，一定可以“减少浪费”，不过是更多的浪费被忽略不计的结果。
　　
　　第二个错误推理，由于看到竞争是保证经济增长和技术进步的基础，所以，政府要运用行政力量，反对任何形式的市场垄断。
　　
　　这里的错误，在于把保护产权产生的垄断，与侵犯产权的垄断混为一谈。竞争固然是技术经济进步的基本动力，但是，竞争要用清楚的产权界定和有效的产权保护来加以约束。缺乏有效产权约束的竞争，为让社会付出经济秩序方面的巨大代价。
　　
　　在政府普遍保护产权的条件下，市场上还是会发生各种个样的垄断。但是，未曾侵犯他人产权的“垄断”，无伤大雅。独到的资源和独到的资源利用方式，是垄断；成功的胜者拥有市场权力，是垄断；专利在有效时期内，是政府保护的垄断；商业秘密，更是垄断。所有这些垄断，都不能贸然反对。因为这些垄断，有的本身就是排他性产权的同义词，有的是市场竞争的手段、目标和结果。赞成产权、赞成市场竞争，所以不能反对这些垄断。
　　
　　如果笼统反对一切垄断，发展成不分青红皂白地反对一切大公司、反对一切市场赢家、反对任何情况下市场份额的寡占和独占，甚至反对创新领先，那就变成反对产权、反对市场竞争、反对技术进步和反对经济增长。
　　
　　以上关于垄断的第一错误推理，强调经济落后，民间经济不成熟，所以必须由政府限制产权、特别是限制市场交易权，才能加快经济增长。关于垄断的第二错误推理，强调的是在发达的市场经济里，大公司的市场权力过于强大，需要政府施加法律和行政的平衡。殊途同归，都在于没有找准竞争、产权、政府和垄断关系的重心所在。
　　
　　当前我国处在从低收入经济向中等发达的经济过度、从计划体制向市场体制转型，需要研究两大错误推理带来的实践教训，防范两大错误推理对我国“反垄断”法律和政策框架发生不良影响。我们更要当心，防止两大错误推理在我国的特殊国情里混合变种。
　　
　　2-6．小结： 反垄断的要害是“消除市场禁入”
　　
　　概括以上分析，我们认定真正危害技术进步和经济效率的，是强制禁止或限制自由进入市场。其他诸项，包括独到的资源控制、创新领先、企业规模大、技术实力强、已经支付了巨大的沉没成本、占有很大的市场份额，以及莫须有的“垄断意愿”等等，统统有其名、无其实。
　　
　　清楚的概念，才可能产生明了的政策。政策明了，解决问题才可能抓住重点。因此，本报告建议，政府总的政策口号，拟提 “开放行政性垄断市场”，重点是“消除市场禁入”。本报告还认为，权衡利弊，兼顾当前和长远，舆论和宣传上要避免过于笼统地“反垄断”。特别要防止，将“反垄断”混同为反大公司、反市场成功、反创新、甚至是反一切排他性的专用权。
　　
　　现实的市场垄断形态是复杂的。保护产权的垄断，可能扩大保护而转变成侵犯他人合法权利。资源独特、创新、成功和成本优势的垄断，也可能派生出形形色色强制性排他性独占的要求。我们承认实际情况非常复杂，但是，唯因为实际情况复杂，才需要简单明了的准确概念作为政策的基础。政府在反垄断政策的制定和执行中，应该坚守如下原则：普遍保护产权，反对市场禁入。对付所有“复合型“市场垄断，关键是消除市场准入的强制性障碍，以次为界，不越雷池一步。
　　
　　
第三部分 管制与管制改革

    政府确定了消除垄断、开放竞争的政策，实施之后，如何管理基础设施行业？当前的主要思路是，开放市场与加强管制（或说加强监管），两手并重。本报告为此在以下部分集中讨论管制和监管问题。中心要说明，“管制”是发达国家政府管理市场经济的一种特殊形式。伴随市场经济的发展和管制的实践，发达国家提供的从“管制建立”到“解除管制”和“管制改革”的经验，非常值得我们借鉴。最早实施管制改革的国家，发生了“再管制”和“管制消亡”的争论，也值得我们关注。
　　 
    3-1．“管制”概念
　　
　 “管制”不是一个传统的、或日常使用的中文词汇，其字面含义包含“控制、规章、规则”的意思。作为一个外来词，管制（regulation）反映的是一种政府与工商企业的关系，就是政府运用具有法律效力的规章控制工商企业的行为。
　　
　　经济学和法学关于管制的定义有许多。但是，根据《管制与市场》作者史普博的断言，“一个具备普遍意义的可有效运用的管制定义仍未出现”（《管制与市场》，中文版第28页）。有的经济学家指出，管制是政府针对工商企业的公共政策。有的强调，管制的实质是政府命令对竞争的明显替代；或者，是在一般法的正规执行之外，运用政府强制力来迎合某些特殊目的。有的干脆说，管制是管制者们的所作所为。
　　
　　但是，所有关于管制定义包含一个共同的行为特征，既政府依据法规对企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件施加直接的行政干预。撇开关于管制的起源、效果和价值评判等等歧见纷纷的问题，撇开管制手段和管制重点的历史演化和国家之间的差异，管制总是政府对企业在市场上活动的直接干预。这是“管制”的基本特征，不会因为“regulation”被翻译别的名词、例如“规制”，而有什么实质的不同。
　　 
    3-2．政府管理企业活动的主要形式
　　
　　上面定义的“管制”，发生在西方发达的市场经济国家，具有非常重要的、但容易遭到忽略的背景限制。本报告强调以下三点：（1）法治，特别是政府依法行政的传统已经确立；（2）政府和企业之间的界限比较清楚，没有政企不分的问题；（3）除非法律限制，私人产权包括资源的使用、收益和交易权利不受侵犯；而法律是一个公开的、各方可参与的立法（修法） 程序的结果。本报告特别强调，不能脱离这个背景来借鉴发达国家的“管制”经验。
　　
　　为了清楚地理解以上背景，我们有必要指出，“管制”只是西方发达国家政府管理经济过程诸多形式当中的一种。“管制”与其他政府干预经济的形式之间，有着非常重要的联系和区别。
　　
　　简要说来，西方发达国家政府管理经济的形式，包括以下五种。
　　　
　　普通法（主要是财产法、合同法和民事法）管理私人经济行为。核心是保障产权的有效界定、不受侵犯。由于产权在行使的过程中会发生互相作用和影响，所以需要一套一般性的行为规则来对产权的利用加以限制。尽管如此，产权执行中还是可能发生大量纠纷，需要公正的判决、裁定和调解。因此，在立法之外，“国家的作用仅限于提供一套法院体系”。象中国老话所说，“民不举、官不纠”。只是这里的“官”，不是无所不管的“父母官”，而是专司司法职能的法官。历史地看，普通法是西方管理市场经济的基础。几百年来，西方国家在其普通法的基础上形成了其市场经济的文明。
　　
　　反托拉斯法。这是1890年后率先在美国形成的新的政府管理经济的传统。鉴于大公司市场权力的扩张，美国国会通过这套特别的法案。此后，不但私人可以提出反托拉斯诉讼，而且司法部被授予特殊权力，用于审批企业合并案例、并对违反反托拉斯法的公司提出调查、取证和公诉。要注意，原来美国政府被限制活动在公法领域，只能对刑事案件提出公诉。现在，政府可以因为特别的民事事项（涉及反托拉斯法）公诉私人公司，所以反托拉斯也被看作一个公、私法混合的一个领域。不过，政府反垄断的行政权力，依然受到独立的司法系统的制衡，因为司法部提出的反垄断公诉，最后由独立的法院和法官来裁决。许多案例，政府花费了巨额行政经费调查、取证，但最后还是败诉。
　　 　　
　　宏观调控。就是上世纪30年代大危机之后，根据凯恩斯的经济学说逐步形成的政府通过货币政策和财政政策调节经济景气的实践。必须强调，宏观调控是政府对经济活动的间接干预。就是说，政府仅仅改变企业和个人做经济决策的环境参数，但不干预、不限制、更不替代企业和个人的经济决定和行为。目前许多人把政府的所有干预、甚至政府管制价格和限制市场进入等直接管制行为，都当作“宏观调控”，是错误理解凯恩斯主义的结果。
　　
　　管制。政府依法对企业和个人的经济活动施加的直接的行政干预。管制的起源和发展，因时因地不同（祥见下一小节），但共同的发生特征是：不但普通法的约束和调节、而且反垄断和宏观调控的实施都被看作不足以满足市场秩序的要求。这时，“管制”就出现了。需要明确，与反垄断的做法不同，管制是政府部门依据法律的授权采取直接的干预措施，而不是仅仅充当公诉人；与宏观调控不同，管制试图改变的不是决策参数，而是直接控制决策和行为。另外，我们也要指出，发达国家的管制，仍然植根于普通法传统的深厚土壤。具体表现在：（1）管制需要立法提供法律根据；（2）管制部门要得到国会的特别授权；（3）受管制市场的企业和个人，可以根据普通法和行政法对政府的管制行为提出法律诉讼。

　    国有化。政府依照法令、并运用财政资源新建国有公司，或者收购公司的全部或部分股权。由于政府是国有公司的老板，所以可以通过对公司的内部控制来直接实现政府的政策目标，而不需要经过反垄断、管制等外部管理的方式。但是，西方国家的国有公司要受立法机构和选民和舆论的监督管理，并且参加与其他非国有公司的市场竞争。此外，国有公司的比重在二战后的西欧高一点，在美国比较低。美国也有不少国有资源，但一般来说，政府不利用国有资源参与和私人公司的市场竞争，所以很少组织成国有公司参与市场营运。