竞争、垄断和管制----“反垄断”政策的背景报告

 作者：周其仁                  出自：

    以上五类，国有化是政府对企业的内部直接控制和干预，管制是政府从外部对企业的直接行政干预，宏观调控是间接的参数干预；反垄断是间接的司法干预；普通法是对私人产权最一般性的法律约束。

    3-3．管制：由来和发展
　　
　　据上所述，管制是政府直接用行政手法干预企业的一系列行为。为什么在发达的市场经济里，会发生管制？
　　
　　许多人简单地以为，自由竞争的市场不可能作到商家的个别利益与消费者利益、以及社会利益的完全一致。由于自发形成的价格，没有、也不可能完全反映商业活动的社会成本，所以仅仅依靠价格机制，不能完全消除企业和私人行为带来的负面“外部效果”，甚至有了普通法、宏观调控和反垄断法还不够，还是非需要政府对企业活动做出直接的干预。西方主流经济学关于“市场失败”的理论，强化了人们对这一问题的认识，从而为政府实行管制，提供了系统的理论根据。
　　
　　 根据以上认识，管制是政府应消费者的需要，主要是为了保护消费者和全社会免遭企业赢利性活动可能产生的损害，而提出并实施的行政措施。
　　
　　但是，经验表明，对管制的“需求”不但来自消费者，而且更来自企业和政府机构本身。虽然管制常常声称是为了社会利益，但是实际上，能够从管制中获得利益的，不但是消费者，而且是被管制行业的厂商、相关利益方、以及政府管制机构本身。正是这些复杂的多方利益主体的互相作用，才在国际国内政治、意识潮流以及偶发事件的推动下，形成管制和管制的变化。
　　
　　以美国为例。最原始的、并延伸至今的管制，可以拿政府对含酒精饮料的生产和销售的直接干预为典型。在历史上著名的《禁酒令》失败后，美国各州政府都通过放发营业牌照，直接控制酒类销售市场的进入者、消费者年龄和合法出售酒类的场所和时间。是的，关于酒精饮料的管制从来就以未成年人、社会公众甚至嗜酒者家庭的“幸福”作为公开的诉求。但是，这套管制，严格限制了酒类销售市场的竞争程度，从而保护了已经在位者的利益，而政府相关审批、发牌机构和官员的权力和利益，也显著增加。因此，推动并维持酒精管制体制的，不单单是可能受到“酒精饮料的自由交易”损害的家长和嗜酒者亲属，而且也包括受管制体制保护的在位销售商和政府机构及官员。
　　
　　需要探察的是，为什么象反托拉斯那样的政府行动，还是不足以满足“社会对政府管理市场交易的要求”？流行的解释是：比之于反垄断诉讼，管制可能节约更多的执法成本（包括时间），并且可能带来更有效的资源配置。这是因为，（1）管制机构分工专门，拥有比政府反垄断部门和一般法院更专业的知识；（2）管制机构拥有法律授权的直接裁决权，所以处理问题无须等待漫长的司法程序。兰迪斯��美国新政时代的“管制先知”、哈佛法学院长和罗斯福任命的证券管理委员会委员��写道：“要符合专门化的要求，就必须通过创立更多的行政机构来扩大政府在经济发展各个阶段的影响力，创立更多而不是更少的机构最有助于提高政府管制过程的效率”。他明确主张，各种独立的管制委员会应当是政府的第四分支，应当是“半立法、半行政、半司法的”。
　　
　　是的，随着市场范围的扩大、分工深度的提高和交易活动的高度复杂化，对政府管理经济提出越来越高的知识要求。关于管制的知识专业化，以及由此产生的大量“管制专家”，既是分工的结果，也是产生更复杂管制结构的原因。象市场里任何专业化分工一样，管制专家总是倾向于建议使他们的专家资产增值的管制体制。但是，与一般的分工专业化有所不同的是，管制专业知识和专家的“买方”，只有政府一家，因此缺乏市场竞争的筛选和淘汰。因此，如果没有适当的抑制，管制��作为政府直接干预企业的行政行为��将会不断自动加码，直到在“社会利益”的名义下，使整体经济增长因为过度的管制而失去活力和效率。
　　
　　3-5．管制扩展的逻辑与后果
　　
　　美国曾经是“管制的资本主义”的一个典范。虽然象许多其他国家一样，美国政府也直接拥有一些重要的公司（比如田纳西流域管理局、地方公共电力事业、邮政体系、机场、码头和运输公司），但是相比之下，美国的“国有化程度”是很低的，而美国政府拥有的许多资源，例如国有土地和国家公园，在宪法原则下不可以从事商业性赢利活动。也许正是这个原因，导致美国政府对经济的干预，更多地集中在政府管制私人公司的市场行为方面。
　　
　　事实上远在《反托拉斯法》之前，美国成立于1887年的州际商业委员会（ICC），就拥有管制铁路的权力。这家标志经济管制开端的联邦机构，职责就是确保铁路运输价格的“公平合理”、运货人与公众的“公平待遇”、以及限制铁路巨头对铁路商务的操纵。开始的时候，美国法院还限制着ICC的权力，但是，随后“进步主义”（以揭露商业活动中的各类丑闻、邪恶和堕落为主旨的思潮和社会运动）的压力，加大了ICC管制市场价格和进入的权力。
　　
　　1913年，美国建立了联邦储备系统（中央银行）和联邦贸易委员会（FIC）,随后，建立了罐头业与畜牧围栏管理局”（1916）、食品和药品管理局（1931）、联邦通讯委员会（1934）、联邦证券与交易管理委员会（1934）、联邦海运委员会（1936）、民用航空委员会（1938）、联邦公路局（1966），进入70年代后，又设立了联邦铁路局（1970）、环境保护署（1970）、联邦邮资委员会（1970）、国家公路交通安全局（1970）、消费品安全委员会（1972）、能源管制局（1974）和核管制委员会（1974）等等，连同州一级的政府管制部门，到1975年美国共有一百几十个政府管制机构，而受管制行业的产值占全部GDP的四分之一。
　　
　　物极必反。过多的政府管制直接干预市场进入和企业定价，不能不阻碍市场机制正常发挥配置资源的作用、抑制企业家创新精神、助长官僚主义和各种转嫁自己行为不良后果的道德风险。1960年代，甚至连在罗斯福新政时代为创建美国式管制体制做出重大贡献的兰迪斯，也开始指责管制体制的僵化和无能。他定断“拖沓已经成为联邦管制的标志”，并举例说完成待决的天然气价格的申请要13年，即使把人员增加3倍，在这13年内累计起来的新的申请批准也要到2043年才能处理完毕。
　　
　　3-6．管制改革：美国的经验

     “管制改革（regulatory reform）”起源于1970年代中期的美国。象一切制度变革一样，思想解放发挥了前导性的作用。注重经验研究��就是从实际后果、而不是从所宣称的伟大意图来检验经济制度和政策的正确性��的经济学、法学和其他社会科学，从美国30-70年代发展到登峰造极的管制实践中，发掘出大量资料证明“管制失灵”对经济效率的负面影响，要比所谓的“市场失灵”更加严重。芝加哥大学的斯蒂格勒教授以他关于“管制者是被管制行业和企业的俘虏”的著名发现，获得了诺贝尔经济学奖。不过，只有当奉行中间政治路线的布鲁金斯学会以及耶鲁、哈佛大学的名家们纷纷加入之后，挑战管制主义的思想理论才成为不可阻挡的洪流。
　　
　　在操作层面，最先对新政传统开刀的不是保守的共和党人，而是时任参院“行政实践与程序”委员会主席的民主党爱得华。肯尼迪。1974年，肯尼迪请哈佛一位法学教授布雷耶为他准备了一份调查清单，而首批由参院决定调查的项目当中，就包括了航空管制。当然，解除管制的政治荣誉还是要归里根总统。因为正是这位政治能力常常被低估的共和当总统，下决心起用纽约州公共服务委员会主席、前康乃尔大学经济学教授卡恩，出任联邦民用航空局局长。卡恩的施政纲领别具一格：在事事要靠行政审批的民航业引进竞争、由市场接管原来由民用航空局5个委员会做出的经济决定、直到解散联邦民用航空局。
　　
　　卡恩的改革后来被冠之以“开放天空”而载入美国管制改革的史册。主要的做法是，政府不再用行政审批（包括听证程序）的办法来干预民航的票价决定和市场进入。航空公司可以自由地、竞争性地决定机票价格，也可以自行决定是否进入还是退出某个市场或某条航线。所有其他公司、新的投资人也可以决定是否组建新的航空公司。结果，民航票价大幅度跌落，而对民航服务的市场需求量急剧上升；一些老牌航空公司走向破产，而新的成功者因为适应市场形势而欣欣向荣。最重要的也许是，美国航空业在竞争的压力下创造了“枢纽港模式”（就是用支线小飞机把各地旅客集结到一些中心枢纽航空港，然后高频率地飞向全国和世界各地的枢纽港）。
　　
　　“开放天空”的成功，为里根政府赢得了声誉，也开了美国“解除管制”（deregulation, 可以直译为“反管制”）的先河。随后，铁路和货车运输、电信、金融、电力等部门纷纷开始解除自罗斯福新政时代以来形成的“管制下的垄断“体制，按照各行各业的技术特性，引进市场竞争。“解除管制”甚至深入到传统上被认为只能由政府独家经营的业务。新兴的快件专递公司挑战政府邮政，将美国的快件业做成了全球领先的大市场。此外，彼此竞争的民间保安公司部分替代了“独家经营”的警察部门，向社会提供了按照市场规则运行的安全服务。环境保护成为“生意”，因为一些地方接受了经济学家的建议，由议会决定年度性可污染的“额度”，然后各方投标竞买“污染权”。甚至还出现了“民办监狱”这样的新鲜事，就是由“公司化的监狱”通过竞标向政府司法部门“接单”，承担市场化的犯人管理（到1996年，全美有170家公司制的监狱和看守所）。当然，还有美国式的“私有化”：联邦和州通过证券市场出售政府拥有的公司权益，包括国有的铁路公司、港口和机场、军队的商业服务资源、以及城市供水系统。
　　
　　解除管制并不意味着政府什么都不管了，而是政府从最不适应的领域和环节“退出”，从而集中精力和财力，在需要政府管理的环节加强管理。例如，联邦民航局果然如卡恩和里根之愿被撤消，但是随后又成立了联邦航空安全局。不过，航空安全局不再从事票价控制、航线分配和市场进入管制，而是依法监督、管理各航空公司的飞行安全。在运输、电信、电力和金融领域，解除管制与“重新管制（re-regulation）”交替进行。但是从实质、而不是名称来看，所谓“再管制“就是政府开放了所有这些敏感的、“战略性的制高点”，并在开放市场的基础上探索行政管理的新经验。
　　
　　3-7．英国：直接吸取“管制改革”的力量
　　
　　比较起来，1970年代末撒切尔夫人领导的市场革命，中心旗号是“私有化“而不是”解除管制“。这是英国国情约束的结果，表明各国总要在各自的经济、政治和社会的具体环境中解决各自面临的紧迫问题。
　　
　　作为老牌的资本主义国家，英国国力的逐渐下降源于其竞争力的丧失。到1970年代，“英国病”已经病入膏肓，差不多“沦为欧洲的穷国”。要害问题如撒切尔上台前所指出，是“垄断的国有企业和垄断的工会”导致英国生产率停滞不前，而国家的福利、补贴开支却如脱缰之马。“食之者重，生之者寡”，老牌资本主义照样不堪一击。撒切尔的保守当政府对症下药，选择“私有化”和消减英国工会脱离生产率的福利诉求。
　　
　　更值得注意的是，英国政府并没有简单照搬“管制市场”的传统模式，而是直接吸取美国“管制改革”的经验，探索建立更加有效率的政府管理市场的体制。本来，如上文说明，“国有化”是政府直接运用对国有公司的控制权，从内部直接控制国家经济命脉。因此，在国有化模式下，政府与大公司一体行动，国有大公司也不以赢利为目的，所以一般也不需要政府从外部“管制”。那么，当国有公司私有化之后，公司有了私人的股权、甚至被私人资本控股，公司有了市场赢利的动机，会不会利用其既有的大公司“市场权力”，将国家对市场的垄断转化为私人对市场的垄断呢？
　　
　　答案是肯定的。因此，在美国解除管制的同时，英国有了“重建管制”的必要性。事实上，撒切尔政府在准备英国私有化方案的同时，非常注重美国的政府管制市场的经验。但是，撒切尔及其保守党思想库对英国病的深刻反思，使得他们对“通过管制重建回潮政府至上”的倾向保持直觉的警惕。加上里根“解除管制”的革命如火如荼，英国得以直接从“管制改革”的经验中吸取营养，而没有掉如传统的政府管制市场的泥潭。
　　
　　具体说来，英国的如下四点经验值得中国格外注意。第一，售国有资产（“私有化”）与开放政府垄断市场并举。必须指出，这不是一件容易做到的事情，因为从财务操作的角度看，政府在保持市场垄断的条件下出售国有大公司的股权，卖价通常可以更高。所以，仅仅由增加短期财政收入的动机来“推动”改革，虽然在短期内可以把“行政垄断权”高价出卖，但是竞争的市场没有形成，产业的生产率没有显著提高，公司就不可能更有市场竞争力，也不可能有长久和持续的融资能力。