竞争、垄断和管制----“反垄断”政策的背景报告

 作者：周其仁                  出自：

    第二，政府启动竞争结构的形成。由于英国国有化范围广大，严重窒息企业家创业精神，因此与美国有所不同，并不是一宣布开放市场，很快就可以形成竞争性的市场结构。在这种具体约束之下，英国政府通过立法，设立新公司进入原先政府独家垄断的市场，先形成“双寡头垄断竞争（duopoly）”局面，然后通过逐步增发经营执照，增加市场竞争者的数目，知道完全开放市场准入。英国这样的做法，缺点是政府“挑选”先进入者，可能挑错；而在市场有限开放的条件下，一旦政府挑错了“候选人”，并没有别的办法可以矫正。例如，英国电信市场上由政府特别法令组织的“水星”公司，拥有与大英电信同样的经营权，但是7年之后，其市场份额还是不足10%，与“双寡头竞争”的设计相去甚远。但是，政府有一个大体的开放市场步骤的时间表，有利于投资者、经营者和消费者对未来的体制变化建立一个大体的预期，有利于转型时期协调各方利益矛盾。

     第三，管制机构非行政化。因为政府对正在开放的市场的必要管理，涉及巨大的、多方的利益。建立纯行政机关来管制市场，不但导致管制过程中的信息垄断、权力过于集中而顾此失彼，而且容易发生寻租、设租行为，出现行政腐败甚至政治腐败。因此，英国建立了许多包括产业、消费者、独立的专家系统与行政官员组合的市场管理机构，由专门的法令规定其信息交流、权力运作的程序。就是说，从一开始，就特别注意“监管监管者”的问题。

    第四，逐步扩大市场性监管、减少行政性监管。事实上，政府设立专门机构管制市场，所要达到的目标，比如物美价廉、品质保障、非歧视和市场秩序等等，可以经由各种手段达到。以英国电信管制机构（Oftel）1999年5月发表的《关于1999/2000年电信市场管理计划》为例，可以看到他们把“监管”分为“专门管制机构的监管”、“行业自律性监管”、“竞争对手互相提供的行为约束”（也就是消费着增加了选择权利后，厂商竞相“讨好”消费者以保有市场份额）和“其他政府机构的监管”等四类。在私有化和市场开放的早期阶段，“专门管制机构的监管”要占全部监管的绝大部分，而后，伴随着市场竞争程度的逐步提高，“行业自律性监管”的比重提高，而“竞争对手互相提供的行为约束” 越来越占有重要地位。
　　 
    如此一来，管制机构就非逐步“自废武功”不可。这与通常可以预期的管制机构不断强化自己权力的“理性行为”就冲突了。英国人是怎样解决这个矛盾的呢？他们的办法，是“承诺”逐步减少管制预算，并给出时间表。还以Oftel为例，作为英国电信业的专业管制部门，不但制定了逐年减少本部门的财政开支预算，将年度预算从1998/99年的1279万英镑，减为1999/2000年的1263万英镑，2000/2001年的1201万英镑和2001/2002的1197万英镑，并且向社会公布！
　　 
    3-8．新管制经济学
　　 
    事实上，早就有一些理论家讨论过“管制消亡”的问题了。这方面开创性的经典思想可以追溯到1959年科斯对美国联邦通信委员会（FCC）的研究。他追问这家权威管制机构的权力起源，结果发现关于一项特别资源��无线电波��的分配难题，奠定了FCC令人耀眼权力的基础。早期，无线电频道的占用涉及航海安全��远洋的船只靠无线电定位和发出紧急呼叫。因为从来没有关于看不见摸不着的频道资源的市场，只好靠政府分派（管制）频道。但是，政府从运用行政手段配置稀缺的经济资源的第一天开始，经济效率和行政效率的问题就挥之不去。同那些念叨“外部经济效果”教条的经济学家们不同，科斯问了一个问题：为什么政府不可以避免直接分派频道，而出面组织“频道资源的拍卖”？
　　 
    科斯的思想深不可测。政府组织频道资源的拍卖，等于政府将原本“无主”的“公共频道资源”，通过“出价高者得”这样一个简单的准则，转化为可以由价格机制来配置！既然价格机制死而复生，管制（用行政手段直接控制价格和进入）当然就不必要了。受高斯思想的启发，人们扩大了研究视野。只有一条铁路吗？为什么不可以将这“唯一的经营权”拿到市场上拍卖呢？城市要限制出租汽车的数量吗？为什么不可以拍卖？进一步，为什么“污染”不可以被设立为一种权利来拍卖？
　　 
    要明确，这些经济学家都不是无政府主义者,因为“管制消亡”不等于政府消亡。科斯及其后来人思想的重点是，政府管制��直接的对价格和市场进入的行政性控制��可以经过新的权利的设立、启用市场机制而再次被替代，以至重新回到“民法协调产权交易”的基础。在提供权利设立和法院裁决及执行等方面，政府是不可或缺的。他们相信，象产业管制这样复杂的利益协调问题，政府站在控、辩双方充当中间人，比直接运用“看得见的政府之手”去分派稀缺的经济资源，无论从效率、公平还是秩序来衡量，都要更加可行。

    “管制消亡”的思想已经渗入实践。一个例子是美国朝野至今坚持对互联网的“无管制（non-regulation）”政策，虽然美国社会对管制互联网的呼声一浪接着一浪。笔者当面请教过FCC的官员，他的解说是，不是不要管理，而是不需要专门管制。“在任何情况下盗用信用卡都是非法的，网上交易并不例外，正如向非成年人传播色情资料的行为在哪里都非法一样”。是的，在科技迅速变化的时代，如果针对每一种技术手段都设计新的立法和专门管制，社会就因为管制负担太重而寸步难行。
　　 
    在新西兰，电信管制机构已被正式撤消。新西兰在1989年放开了电信市场的竞争，原来的垄断经营者Telecom随后开始私有化。由两家美国的小贝尔（Ameritech 和大西洋贝尔）组成的联盟拥有的Telecom面对两个主要竞争对手：提供长途电话服务的Clear公司和移动通信市场上的南方贝尔新西兰公司。所有电信业的特别问题统统由1986年通过的新西兰《商法》协调，市场上的各种矛盾，由控辩双方面对法院解决。新西兰的实验将检验没有专门的、权力通常难以被制衡的政府管制部门，电信市场是否就真的玩不转了。

    3-9．小结：避免“管制主义”泥潭
　　 
    市场是难免要出错，也常常能够通过自发的利益交易过程纠正各参与方错误的预期、决策和行为。市场就是在不断地出错和纠错的过程中，交换、处理专业化引起的巨大信息，刺激各方学习并获利。但是，市场作为一个过程并不免费，无论出错还是纠错都需要耗费时间和其他资源。总有人要为市场的出错纠错过程付费。因此，人们总是希望��那些错误的理论和学说常常助长这类希望��减少市场过程的代价，或者由别人、而不是自己来为市场过程付费。
　　 
    政府管制就是在这样的背景下发生的。管制的严格含义是政府运用行政权力直接干预价格和为市场准入设置障碍。即便在“私产+民主”的西方资本主义国家，管制也容易被看成能够替代市场的出错和纠错，政府可以直接防止错误的发生。至于政府管制市场的代价，那通常由社会和全体市场参与人支付，所以它总是显得比市场代价更不容易引人注意、甚至让人觉得可以接受。
　　 
    管制容易形成巨大的既得利益集团，包括以接受管制为条件、换取阻止市场竞争威胁“好处”的市场参与者，也包括作为“政府分支”的专业管制官僚。后者凭借高度专业化的管制知识，攫取了凌驾在市场竞争之上的、往往难以制衡的管理权力。在各种不同的政治约束机制下，这些权力或大或小地成为腐败的源泉。过度管制的另外一个重大影响是，烦琐的审批制加大了市场交易成本，大大压制了企业家精神，导致社会创新的严重不足。西方主要资本主义国家的历史经验表明，即使“成熟的市场经济”也不能自动免除“管制自我扩张”的逻辑。
　　 
    但是，“管制”引发的经济增长低效和停滞，是可以观察到的现象。在任何一种政治框架下，政府运用行政手段直接干预价格和市场准入，无一例外导致经济损失。管制体制越庞大、越完备、持续的时间越长，资源配置的效率损失就越严重。这里最基本的经济学总结，就是没有任何一种行政机制，可以与开放市场条件下的竞争定价机制在经济效率方面等价。管制市场准入，等于宣布政府有能力“挑选”所管制行业里最能干的企业家和最优秀的公司；管制价格，等于宣布政府有能力通过诸如成本加价等计算公式来制定所管制产品的“合理价格”。遗憾的是，在经验事实可以检验的意义上，政府��作为市场经济必不可少的守夜人��从来就没有能力做到以上两点。
　　 
    持续的、大规模的管制积累起来的巨大利益矛盾、不协调和停滞，要求全面改革管制政策、法律和相应的经济体制。“管制改革”的出现不是无缘无故的。它需要一定的政治条件，也通过释放巨大的经济潜力给主政改革的政治集团以巨额回报。
　　

第四部分 重视自己的经验
　　 
    4-1．中国在国有经济改革、政企分开和政府职能转变的历史进程中，早就遭遇了“国民经济命脉”部门的改革攻坚战。1980年代未，我国就着手开放原来半军事化管理的民航业，实施独立核算的公司化经营、组织多家竞争、引进市场机制。90年代后，开始了电信和邮政体制的改革，并提出电力、高速公路和铁路投资和营运体制改革的新任务。根据已有的改革实践，本部分概略地讨论中国在这些部门开放市场的经验和教训。
　　 
    4-2．基本经验和教训之一：坚持开放市场、引进竞争、打破垄断的基本方针。民航、电信、铁路、电力等部门，历来被看作国民经济的命脉。从技术经济的角度来看，这些部门是国民经济运行的基础设施，担负着向所有其他一切部门提供服务的职能。此外，这些部门对国防和广义的国家安全具有重要的影响，其战略价值常常不单单用货币来衡量。要在这些部门形成全国性的服务能力，需要数额巨大的投资，经历很长的投资建设周期。主要由于这些原因，使得人们长期认为，国民经济的基础设施部门，可以、也只能够实行垄断经营。如果说美国对这些部门长期实行的是管制下的私人公司垄断，我们这样的社会主义国家，就必须实行公有制的垄断，或者说国家垄断、政府垄断。
　　 
    但是，运用行政的力量实行垄断经营、排除市场进入，在任何政治制度下形成了类似的经济行为和经济效果。这就是，垄断部门因为过分的政府保护而不求进取，服务质量低下、价格高昂、缺乏创新和进步。基础部门向全社会转嫁其低效营运的结果，就是国民经济整体的效率大大下降，并加剧了国民所得分配的不公平性。
　　 
    中国的基本经验是，以试验、探索、渐进的办法，逐步证明原本国家垄断的命脉部门，也是可以并应该打破垄断、引进竞争和开放市场的。在思想冲破禁锢的态势下，我们不难发现，各个基础设施部门，都可以根据自己的技术经济特征，在不同的环节、不同的层次上，引进市场竞争。以电信为例，早先的认识是，增值业务可以开放竞争、但基础电信业务不适宜开放。但是，开放电信增值业务的良好效果，鼓励我们探索开放基础电信业务的竞争，进而又探索开放基础通信网络的市场竞争。这表明，基本方针对头，就会产生逐步推进的力量。否则，全国6-7家拥有独立网络、互相竞争又互联互通的电信营运商的格局，是不可能出现的。同样道理，航空、铁路、电力的市场开放，都是分层次、分环节展开的。基本经验是，开放市场的方针坚定而不动摇，操作上的推进是可以渐进的。
　　 
    4-3．基本经验和教训之二：政企必须分离。国家垄断的实质是政府直接从事经营活动。因此，我们不能仅仅注意美国的管制改革的经验，而必须同时注意西欧国家改革国有化的经验。更重要的是，我们必须认识到传统的计划体制的“行政全能”特征，就是经济活动、特别是命脉部门的经济活动，已经高度行政化甚至军事化。在这样的背景下，仅仅成立一些附属于政府管理部门的挂牌公司，断然不能解决问题。必须在参与市场竞争的公司，与承担市场秩序管理的政府部门之间，有清楚的、制度性的界分。1993年中国政府决定成立联通公司来与中国电信开展竞争，方针是正确的，行动在全世界看也相当领先（其时，新加坡和香港还没有类似行动），但是，我国电信市场的竞争程度，到1998年还远不尽人意。1999年中国对原邮电部实施的改革，2000年电信重组的力度举世瞩目，表明政企分开对于打破原有的既得利益结构是重要的。更重要的是，政企分开为未来的市场秩序奠定制度基础，防止政府的管理权力与市场利益搅在一起。
　　 
    4-4．基本经验和教训之三：价格机制是关键。传统的观念把基础设施部门排除在市场竞争的体系之外，最基本的“信念”就是作为命脉部门的经济资源配置，不应该以价格机制为依归。基础设施部门的供求，远离市场竞价的基本原则��出价高者先得到买的机会、索价低者先得到卖的机会，而主要靠计划价格加数量配给来调节。结果，我国基础设施部门，长期以来就被两种偏差主导，造成大量的资源浪费。第一种情况，基础设施部门的产品和服务的计划定价偏低，导致严重的供不应求。第二种情况，为了补偿基础设施部门长期的投资不足，计划取费水平过高，又人为加大了国民经济其他部门和居民消费的生产、生活成本。大体来看，对于基础设施部门未加以改革的时候，第一种偏差是主流，基础设施部门因为发展不足而拖了国民经济增长的后腿。而当对基础设施部门实施了初步的改革、但垄断尚未打破之际，第二种偏差又很快上升为主流，基础设施部门的价格上涨过快，刺激重复建设、抑制经济需求。