竞争、垄断和管制----“反垄断”政策的背景报告

 作者：周其仁                  出自：

    这实际上已经表明，用行政定价这样笨拙的办法，是不可能在技术变化加速、分工体系日益复杂的条件下，把基础部门与它们形形色色的“客户”有效连接起来。基础设施部门无疑是有特殊性的，但是，它并没有特殊到可以使价格机制失效。多方竞价的体制看起来很“乱”，但惟有如此，才能灵便地调节供求、适应技术和市场千百万化的需要。

    但是，至今关于基础部门定价机制的认识还是没有完全摆脱“特殊论”的主导。这不奇怪，因为我们至今为止，还没有在基础设施部门大规模实践市场定价的经验。可以总结的，是一些局部的经验和教训，比如民航票的折扣竞争、禁折令风波和最近再次松动的尝试，部分地区电信与有限有线电视之间的“违规竞争”，两大移动通讯公司的价格竞争及其刺激需求和扩大市场的效果，新兴的IP电话市场的价格与市场需求量之间的对应关系，铁路票价与“票贩子”活动的关系以及关于春运铁路票价问题的争论，还有已经立法、并在一些地方和部门开始的“价格听证制度”。所有这些，都局部地涉及了基础设施部门的价格机制问题，值得仔细总结和讨论，为更大规模在基础部门运用价格机制提供条件。
　　 
     4-5．基本经验和教训之四：开放市场与竞争主体的产权改革并举。人们曾经认定，在经济命脉部门放开市场与向市场出售国有公司控股权��通常被冠之以 “私有化”��的英国经验，我们这样的社会主义改革只要学一半就应该适可而止。就是说，只要有计划地组织国有公司之间的市场竞争，但是仍然保持国有经济对该产业部门的垄断和控制，是可行的、甚至具有战略上的重要意义。
　　 
    但是，我国的实践经验已经表明，仅仅在国有公司之间组织市场竞争的“设计”，虽然立意远大，但是无法回应以下三个方面的严重挑战：

    基础产业的市场开放是国民经济开放的一个重要组成部分，基础设施产业在开放的同时，需要大规模的技术改造，以增强在未来的国际竞争能力。为此，利用国际国内资本市场筹资融资势在必行，这就不可避免地要向市场出售国有大公司的部分控制权，改变国有资本独资经营的传统结构。
　　 
    政府充当命脉部门经营性公司的唯一股东，同时又充当竞争性市场的管理人，在这样的结构下，政府作为股东和作为市场管理者的角色难免互相冲突。一方面，企业将千方百计要求政府��也是自己的唯一股东和老板��提供行政保护，减轻市场竞争应有的强度；另外一方面， 政府也可能更自然地对公司业务进行行政性干预。一句话，假戏难以真唱。

    国有公司之间的竞争，就是公司对经营活动负责、但由公司资产的最后责任还在政府手里。这样的产权约束机制，不可避免地产生公司通过损害资产来提高短期经营业绩，并据此获取分配收益的行为倾向。

    上述前两种挑战，已经引起政府决策部门和研究机构的一定注意，但是对于第三种挑战，因为基础设施部门的市场定价尚没有广泛的实践基础，我们目前只可以从局部的、短期的经验基础上，加上有关经济行为的推理，才可能看出一点端倪。以民航为例，我们已经可以看到，（1）多家公司的市场竞争，终究要引发机票的价格竞争（表现为折扣）；（2）一旦对机票定价的行政控制有所松动，各家国有民航公司就争相“杀价直至亏损”；（3）等到出现大面积亏损甚至全行业亏损，政府主管部门就不得不重新加强对价格的行政控制（禁折令），结果重新出现运力闲置。
　　 
     比较一下，在任何行业里私人公司之间的竞争，也会出现竞向杀价、争取顾客的行为。但是，一旦市场参与者的出价，在边际上等于其经营成本的时刻，在理论上这家公司就只好退出竞争，因为再低的价格就意味着“亏本”。在市场实践中，就表现为具有竞争优势的公司收购缺乏进一步成本优势公司的资产，引发兼并。或者相对弱势的公司主动转业，另谋出路。这表明，公司资产的产权，在市场活动中并不是无所谓的，而是竞争行为的约束。有效的产权制约，不但引发有效的市场竞争，而且控制竞争的“度”，并在经济合理的原则下“调整结构”。
　　 
    国有公司的经营权在公司管理层，公司经营好坏与管理层和工人的利益直接相关（程度依改革的进度而定）。从这一点看，进入市场竞争的国有公司与任何私人公司是类似的，都具有从事经营竞争的动力。但是，国有公司资产的“老板”是政府（并且分散由若干不同的政府部门按照等级制原则控制），远离市场、难以及时了解市场千百万化的变化、决策要经过复杂的程序、并且政府工作人员与政府拥有资产的利害关系非常间接。一旦市场形势涉及资产的价值和安全，政府没有可能做出灵敏、快捷和合理的反应。在这样的约束条件下，才出现国有公司“杀价直至亏损”的行为，而政府不免在“行政定价的僵化”与“开放价格但国有资本大幅度亏损”这两极之间进退失据、摇摆震荡。
　　 
     因此，“开放市场与产权改革”必须并举。这里所谓产权改革，就是变清一色的国有公司为股份化公司、而国家不但有必要出让、转售一部分国有股权，而且要考虑出售控股权、甚至全部股权，主动变成小股东或者全面退出。否则不可能从制度上解决上述矛盾。至于是否叫“私有化”，是一个综合政治、文化和意识形态考虑的词汇选择问题，与我们这里讨论的经济行为的约束和逻辑，没有任何实质关系。
　　 
    4-6．基本经验和教训之五：在改革中兼顾投资人、企业和消费者的利益。在基础设施部门开放市场竞争的过程中，要在动态中兼顾投资人、经营公司和市场消费者的利益，保证协调发展，是一个战略性的问题。投资人包括政府和非国有的境内外各种资本主体。中国的经验是，政府必须取改善基础设施产业整体投资环境的立场，而不是取仅仅保证政府投资最大回报的立场。政府只有保护所有投资人的利益，才能保护自己作为部分投资人的利益。另外，当代世界强国的政府都是靠税收过日子，没有一个靠政府投资的资本收益过日子。政府靠投资取利，或者把政府资本的赢利目标放在首位，与民争利、破坏市场秩序、动摇民间投资信心，从长远经济增长来看，一定得不偿失。

    境内外私人资本投资到原本政府垄断的产业部门，有复杂的动机和预期。中国的经验是，香港、甚至欧美主流资本市场，都可能在一段时期内，将政府公司的市场垄断权，作为投资的目标，并期望借此分享高额的行政垄断租金。但是，一旦政府政策调整，加大市场的开放程度，改变定价政策，原先可预期的垄断公司的高额利润就可能在竞争中烟消云散。就是说，这类投资人除了承担一般的风险，还要承担一项特别的“触礁风险”：他们在做投资的决策时，预期有一大片肥水（垄断利润）将流进他们的腰包，但是等到投资到位以后，不但肥水消失，而且水落石出，使得他们的投资“触角”。
　　 
    在一个基本市场环境发生急剧变化的时期，“触礁风险”难以避免，如何应对就值得认真研究。矛盾在于，如果强调“投资风险自负”原则，不但容易引发二级市场的股价震荡，而且增加投资人对未来的疑虑；如果“迁就”投资人分享垄断利润的预期，放缓基础设施产业开放市场的步伐，势必抑制市场需求的扩张和消费者利益。我国手机“双向收费”政策的调整引起的香港股市动荡，以及后来的“套餐计划”调整了公司、投资人和客户之间的利益，是处理“触礁风险”的一个重要案例。这里最重要的教训，是只能在开放市场的总政策下兼顾各方利益。为了矫正预期的偏差，政府应该对基础设施部门的市场开放，有一个总体的规划，象WTO协定一定，事先公布开放市场的大致步骤和时间表，引导各方建立“市场总要逐步开放”的合理预期，并可根据政策实施的时间表来盘算各自的利益和选择策略。如果时间进程在实践过程中需要调整，比如开放的步骤加快或开放力度加大，就应该考虑象新加坡和香港政府提前开放电讯市场时的做法一样，给予公司及其投资人适当的财务补助，减少其“触礁损失”。
　　 
    4-7．基本经验和教训之六：逐步改变政府的工作重点。在基础设施产业开放市场竞争的每一个发展阶段，政府的作用都不尽相同。我国在这方面的主要经验是，政府审时度势，确定不同阶段的不同工作重点，尽最大努力消除行政惯性和利益惯性的不利影响；同时要不断适应变化的形势要求，改变政府有关部门之间的权力分配、机构设置、干部配备和对政府官员的素质要求。
　　 
    由于传统的计划经济的实际做法是政府包办命脉部门的投资和营运，所以，要开放这些关键产业部门，非由政府来充当“第一推动力”不可。我国民航、电信已经发生的改革，铁路、电力等部门正在酝酿的改革，无一不是由政府主动发动的。经验表明，一个具有改革开放意识的中央政府，可以凭借其权威大大节约解放思想、提高共识、采取实际行动（而不是空发议论）的成本。中央政府开放市场的坚定决心和意图，是调动各方积极力量的基础。
　　 
    在一个产业部门由一家国有公司独家垄断的局面被打破之后，政府要主动考虑放开对价格的行政管制。必须明确，价格竞争是全部市场竞争的基础；允许数家公司彼此竞争经营、又由政府对定价机制实行行政性的审批和管制，是不可能收到按照经济合理原则配置资源的效果的。对于开放价格后可能引起的企业亏损、甚至行业亏损，要有清楚的分析，进一步通过增强企业的资产产权约束、加强市场重组来解决问题，而不要退回到政府控制价格的老路上去。
　　 
     随着经营职能向竞争的经营公司的转移，政府部门的工作重点转向对公司行为的监督和管理。重要的是，无论是关于公司资质的事先控制和事后监督，逐步减少行政审批办法的范围。
　　 
    经验还表明，仅仅有中央政府开放市场的战略决心，没有相关政府部门的具体部署、落实细节并解决转型中无数具体问题，开放市场的大政方针是不可能自动得到贯彻的。但是，主管部门多年的行政惯性，以及管制权力在市场条件下的“货币化”、甚至“资本化”趋向，容易形成严重的障碍。为此，在开放大产业的市场竞争过程中，在政府系统强调政治纪律、强调令行禁止是完全必要的。同时，必须按照“政企分开”的总方针，坚决要求一切政府管制部门与所管制行业的任何企业，实行人财物完全脱钩。政府和政府部门从一切直接的市场活动退出，是政府现代化的基本标志，也是消除转型时期腐败的重要措施。
　　 
    政府部门的设置以及文官的素质要求，必须随命脉产业部门的市场开放而变化。总的趋势是，直接控制产业活动具体经营目标和经营行为的政府机构，要逐步缩小直至完全消亡，而监督产业部门和企业活动是否符合由法律界定的抽象规则的政府部门要逐步增加和加强。为此，必须适时调整相关部门官员的素质和知识结构，总的趋势是，熟知产业部门技术经济、具有“动手能力”的干部要转向企业去工作，而需要更多具有监督能力、具有相关抽象规则知识的官员到政府监管部门工作。必须理解，在政府部门集中了大量具有工程专业背景的干部，是计划经济时代的特色。在开放市场、政府改变职能的新的历史条件下，需要更多具有法律专业训练的专家到政府部门工作。
　　
第五部分 政策选择
　　 
    5-1．开放市场的总框架
    在加入WTO的谈判和协议中，关于开放我国基础设施部门市场竞争的问题，事实上已经破题。为此，总的说来不必另起炉灶，单独确定“反垄断”的经济纲领。但是，有必要预防，对外市场开放引起的既得利益的重大调整，有可能激发狭隘的民族主义情绪，酿成某种复杂局面。为此，本报告建议考虑，近期要适当强调“对内开放”。所谓对内开放，就是那些长期由政府以国有经济形式垄断的产业部门和市场，对国内非国有经济成分开放。对内开放的程度，拟等于、或者高于中国在WTO协议中承诺的对外开放的程度。
　　 
    在实施对内扩大市场开放的过程中，我们应该大力借鉴、照搬中国加入WTO过程的经验。主要是：（1）提出一个清楚的基本准则，这就是根据我国20年改革开放的经验和国际经验，放弃一切产业部门的政府垄断、向组成社会主义市场经济的一切所有制成分，开放市场；（2）按照各个大行业的具体情况，确立开放市场的范围、步骤和关键细节；（3）对现存相关法律法规，做全面的清理和调整，特别是系统修订由行业部门起草、旨在保护行业部门权力和利益的旧法，重定《电信市场法》、《电力市场法》、《铁路市场法》和《民航市场法》；（4）提出一揽子的关于开放市场、修法立法的时间表。