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怎样才算好的产业政策?
作者:黄益平    单位:北京大学国家发展研究院    发布:2016-08-30    阅读:7828次   

      政府是否应该采取产业政策、尤其是应该采取什么样的产业政策?这是关注经济发展的学者经常思考的一个重要问题。产业政策问题的提出,最初可能跟“市场失灵”问题有关。比如,创新成本高、风险大,收益却无法完全内部化,所以发展新兴产业比较难。这样,如果政府采取一些政策措施,也许可以帮助克服市场失灵。但这种干预到底是否有效,学界并无明确的结论。成功的案例当然有,但绝大部分产业政策不成功。二战后一些发展中国家支持的“幼稚产业”,历经几十年还没有成长起来。因此有学者质疑产业政策的价值:难道政府比市场更聪明?

  所谓产业政策,是指政府对特定产业的形成和发展所采取的政策干预,这种干预,既可以是各种形式的补贴,也可以是特定的行政与监管手段,总之是要帮助消除新兴产业发展的瓶颈。我不是研究产业政策问题的专家,不过最近一直在思考我国如何实现产业升级、跨越中等收入陷阱的问题。我是从克服市场失灵的角度来理解产业政策的逻辑的,市场能做的还是尽量留给市场。但有效的产业政策究竟长什么样?回答可能见仁见智。我关注的是如下五个方面:顺应市场、不限制竞争、谨慎干预、有退出机制和做事后评估。如果做不到这些,实行产业政策很可能会事倍功半甚至弊大于利。

  产业政策的必要性

  对产业政策的作用有争议,原因是多方面的,有理念的因素,也有执行的问题。有时候对同样的产业政策和结果,评价也不一致。比如对于产业政策对“东亚奇迹”贡献的评价,就存在分歧。查默斯•约翰逊(Chalmers Johnson)认为主要是产业政策提升了日本经济的劳动生产率和经济增长率,而希瑟•斯密斯(HeatherSmith)通过对韩国和台湾的研究,却发现主要是市场开放而非产业政策的贡献。另外,香港崇尚自由市场,而新加坡强调政府干预。到底哪一个更好?好像也没有共识。甚至在不同的时期,大家的结论也不一样。

  国内一些学者对产业政策抱持怀疑的态度,这比较容易理解。我国每年都有产业政策,比如在2016年,政府决定要继续扶持节能环保、软件、云计算、装备制造和光伏等产业。但回顾一下历史,我们就会发现,成功的产业政策很少。最早的产业政策可能是计划经济年代以钢铁产业为核心的重工业化战略,林毅夫、蔡昉和李周认为这个政策的问题,在于违背了比较优势的原则。当时我国人多、资本少,发展重工业很难。即便以举国之力建立起来了,也无法在成本和质量两个方面实现可持续的竞争优势。

  改革开放以来,我国经济取得了惊人的成就,但产业政策似乎依然乏善可陈。要么浪费很多资源,不了了之。要么一窝蜂,在短时间内造成全行业过剩。前者的例子是现在各地方政府响应中央倡导的“大众创新、万众创业”,纷纷开办创业孵化器、高新技术产业园区和产业引导基金。各地的要素禀赋和比较优势千差万别,却要走同一条独木桥,运动式地搞创新,很难避免资源浪费。后者的例子是光伏产业,产能过剩问题已经十分突出。现在中国已成全球最大的光伏生产国和使用国。但如果没有政府补贴,绝大多数光伏企业仍然无法自负盈亏。我现在有点担心新能源汽车可能会重蹈光伏的覆辙。

  产业政策容易导致两极化的结果,可能跟我国的经济体制有关。中央出一个政策,上上下下都跟着跑。产业政策的边界不清晰,实际变成了举国体制的产物。不光地方政府很上心,银行也非常积极。很多银行根本不认真做尽职调查,看国家的产业目录放贷款。更重要的是,官员考虑的,是要有看得见、摸得到的举措,效果如何反而变得不那么重要。产业政策很少做事后评估,成功也好,失败也罢,决策官员不需要承担责任。

  我关心产业政策问题,主要是因为当前我国经济面临产业升级的挑战。近年经济增速持续下行,背后有周期性和趋势性因素的作用,但最大的变化是过去长期支持经济增长的劳动密集型制造业和资源型重工业失去了活力,现在迫切需要培养和发展新的有竞争力的制造业和服务业,支持下一个阶段的经济增长。所以,现在迫切需要做的,一方面是让已经失去竞争力的旧的产业转型、升级或者退出,另一方面是让新兴产业更快地形成并发展。但世界上绝大部分中等收入国家无法晋身高收入经济的现实,也表明产业升级之路十分艰难。

  产业政策能不能发挥一些积极的作用?我理解产业政策的目的,主要还是通过克服“市场失灵”,帮助化解新兴产业发展的瓶颈。当前我国新兴产业发展的障碍有很多,一是技术门槛。无论是新能源还是大数据,新技术研发的成本非常高,单个企业突破的难度很大。二是行业门槛。我国政府对很多产业实行严格的准入标准,特别是在医疗、文化和教育等领域,一般企业很难进入。三是退出门槛。有很多企业已经失去了竞争力,甚至已经沦为僵尸企业,但由于各种各样的原因,退不出。僵尸企业不退出,继续占用大量的资源,也是遏制新兴产业发展的重要因素。产业政策要从降低这些门槛入手,不同的新兴产业所需要的产业政策可能也不一样。

  目前全国有四个城市的创新、创业做得有特色:北京、杭州、贵阳和深圳,在这些地方的创新产业的发展过程中,政府所发挥的作用各不相同。在北京的中关村,高校、科研机构云集,发展高新产业有先天优势,政府主要是鼓励科技成果转化。杭州的创新、创业的热潮主要是阿里巴巴的成功带动起来的,形成了一个良性循环的创新生态圈。贵阳发展大数据产业则主要是贵阳市政府推动的结果,贵阳除了电价便宜,本身并不具备突出的优势。到目前为止最成功应该数深圳,已经从一个小渔村成长为中国的创新重镇,成就了一批诸如腾讯、华为和华大基因等全球领先的公司,靠的主要是有效的市场机制。

  互联网金融的经历

  近年来,我国的一些新兴产业发展很快,比如生物医药和智能机器,个别企业甚至达到了国际前沿水平。但如果要说已经全球领先的新兴行业,可能只有互联网金融。雷蒙德•佛农(RaymondVernon)曾经提出产品生命周期理论,一个产品通常都会经历研发、生产、成熟、退出这样几个阶段。我国企业生产的大多数产品都是从发达国家引进来的,互联网金融可能是个例外。2004年支付宝上线,2005年宜信成立,我国的互联网金融迄今已经走过了十几个年头。从机构数量、业务种类、交易规模和客户群体看,我国的互联网金融已经在全球占绝对领先的地位。可以说,互联网金融给中国提供了第一次引领全球行业发展的机会。

  如今蚂蚁金服已经成为全球最大的互联网金融公司,支付宝不仅已经有三亿个用户,而且已经在120个国家落地。在互联网金融的各个领域都涌现出了一批有一定影响力的企业,比如,第三方支付领域除了支付宝,还有微信支付。网络贷款领域有个体网络贷款(P2P)形式的拍拍贷、宜人贷和人人贷,有微贷形式的蚂蚁微贷和微粒贷。网络投资领域有投资理财平台陆金所、招财宝和铜宝街,众筹平台有点名时间和天使汇。唯独在网络货币领域尚未出现有影响力的公司,但从央行到企业,大家都在积极探索区块链的实际应用,包括创造新型数字货币的可能性。

  “北京大学互联网金融发展指数”表明,自2013年1月以来,全国的互联网金融业务一直保持环比接近6%的增长速度,大致一年翻一番。目前看,互联网金融发展的地区性差异十分明显,沿海地区比内陆地区发达许多。地级市的数据显示,杭州是我国互联网金融的中心城市,离杭州越远,发展水平越低。但这两年趋同的势头也很明显,即发展水平低的地区增长更快。另外,从年龄段看,推动互联网金融增长的主要是年轻人,特别是出生在上个世纪八、九十年代的群体。

  互联网金融并不是在政府的主动扶持下形成和发展起来的,而是市场自发行为的结果。关于互联网金融究竟是真实的创新还是虚假的泡沫的争论还远未结束,不过互联网金融快速发展,得到了两个逻辑因素的支持。一是解决了市场的一个痛点。支付宝横空出世,是因为当时淘宝使用银行的支付系统,但费事、耗力、还容易出差错。而P2P平台受到热烈追捧,一方面是因为老百姓缺乏好的投资机会,另一方面是因为一些人根本不可能从银行获得贷款。我国大约有60-70%的中小企业和个人没有获得良好的金融服务。互联网金融就弥补了这一块市场空白。

  二是互联网为解决金融难题提供了一种可能性。金融的本质是资金的融通,最大的困难是风险定价。互联网技术的核心工具是移动终端和大数据分析,前者可以帮助获客,后者能够协助尽职调查。而且互联网技术具有长尾效应的特征,一旦系统建立,服务新的客户的边际成本几乎为零。所以,与传统金融形态相比,互联网在推广数字普惠金融方面的优势更加突出。

  互联网金融行业为我们思考产业政策提供了一个案例。政府没有为这个行业的发展提供补贴,但监管部门相对容忍的立场提供了宽松的发展环境,否则互联网金融也不会有今天的局面。但反过来,近年来,互联网金融特别是P2P行业风险频发,也跟监管缺位有关。P2P行业发展近十年,至今还没有一个监管框架。导致很多平台或者在黑暗中摸索,或者浑水摸鱼,甚至劣币驱良币,好公司反而活不下去。假如有监管的话,像e租宝这样的高风险平台应该是可以被剔除出去的。而现在监管部门突然要求所有P2P平台在短期内从信用中介转为信息中介,这给行业发展造成了很大的困扰。所以,加强新兴产业的行业规范与健康发展,特别是平衡创新与风险,也应该成为产业政策的重要内容。

  有效产业政策的条件

  我国在改革开放期间其实有一项非常成功的产业政策,那就是支持劳动密集型的制造业发展的政策。在上个世纪八十年代初期,农业改革的成功不仅提高了农民的收入,还产生了许多农村剩余劳动力。为了发展劳动密集型制造业,政府首先在南方开设了经济特区,对外国投资企业提供税收、资金、能源和土地方面的优惠,后来还一度把这样的政策推广到内资企业和全国各地。这项政策非常成功,上个世纪九十年代中,我国在全球劳动密集型出口市场上的份额已经达到四分之一。在加入WTO之后,中国很快就变成了全球制造业中心。因此,说这项产业政策成就了“中国奇迹”,也并不为过。

  但既然绝大部分的产业政策都不成功,如果过去的做法不改变,新的产业政策获得好的结果的可能性也不大,甚至有产业政策还不如没有产业政策。所以,无论是学者还是官员,在考虑制定新的产业政策之前,都应该对过去的不成功的做法进行很好的总结和反思,提出一些切实有效的改进办法,把小概率事件变成大概率事件。那么产业政策这样做才能变得有效?我想到五个方面的要素:

  第一,顺应市场。产业政策应该顺势而为,而不应逆水行舟。如果新兴产业不能符合比较优势或者不能解决市场的痛点,即便把产业建立起来了,也无法发展。我国在改革开放之前建立的重工业,就不符合当时的比较优势。但这可能是很多发展中国家产业政策的一个通病,既然是发展新兴产业,都想一步迈到世界前列去。林毅夫、鞠建东和王勇在最近的研究中提出发展新兴产业也必须顺应比较优势,是一个非常重要的政策思想。支持劳动密集型制造业的政策为什么成功?归根到底还是因为它符合当时的比较优势。当然,如何适当超前地选择符合比较优势的产业作为扶持对象,仍然是说起来容易、做起来难。

  第二,不限制竞争。国家扶持的是特定的产业,而不应是特定的企业,政府补贴某一个创新环节,应该让任何做得好的企业都有机会获得。更重要的是,这些企业仍然应该在同一个市场上公平竞争,优胜劣汰。过去国家采取产业政策支持家电和汽车等行业的发展,不但选定重点支持企业,还不许其它企业进入,是很糟糕的做法。政府选择优胜者,自然容易引发对公平性的怀疑。现实中也有不少企业为了获得政府政策的支持,把工作的重点放在了政府公关而不是研发创新上。张晓波和合作者的研究就发现,我国政府的大部分创新补贴流向了创新比较少的国有企业,这就说明关系比创新重要。

  第三,谨慎干预。干预的目的只有一个,就是消解产业形成和发展的瓶颈。政府干预一个产业的手段有很多,可以选择补贴,也可以选择管理准入门槛,补贴也可以选择不同的环节。比如现在支持新能源汽车,政府的选择是撒胡椒面式地补贴后端的消费者。这当然可以让生产商有利可图,继续投入研发活动。但这可能不是最佳的政策选择。新能源汽车的技术瓶颈在电池,一是成本,二是寿命,三是安全性。我国的新能源汽车能不能形成国际竞争力?关键还是看电池技术能否获得突破性的进展。国家应该把资金和科研力量集中起来支持前端的电池研发,也许这比分散地支持所有的汽车企业各自为政搞开发更加有效?

  第四,要有退出机制。我国支持劳动密集型制造业的政策能够获得成功,除了符合比较优势和不限制竞争之外,就是及时退出。产业政策是临时帮助新兴产业形成的,不是长期支持它们发展的。很多国家的“幼稚产业”一直成长不起来,就是因为政府把这些重点企业保护了起来。保护政策一直不退出,这些所谓的“创新企业”也就变成了一个特殊的利益群体,可以躺在国家政策的身上讨生活,哪里还会有创新的动力和能力?所以,在制定任何一个产业政策的时候,都必须同时设计一个退出机制。过了一段时期,如果新兴产业还是没能发展起来,就应该果断放弃,不应该让它变成国家长期的负担。

  最后,做事后评估。地方执行产业政策,要么大家都跟着中央跑。中央倡导发展新技术产业,各地不顾当地的实际情况,全国都下同一盘棋。要么换一茬官员就改一套思路,没有一套方案能够坚持到底。说到底,还是干部评价体系除了问题,虽然政绩至上,做的都是表面化的文章,决策者并不承担政策后果。以工信部出台政策支持婴儿奶粉为例,最后国家的钱是产生了预期的目的、打了水漂还是进了特定个人或是机构的腰包,反正我是完全无从得知。所以,要执行产业政策,首先应该设立评估制度,特别是请第三方机构对每一项产业政策的效果做独立评估。决策官员必须承担相应的责任。

  本文系作者2016年8月21-22日在复旦大学举行的“产业政策:总结、反思与展望”会议上的发言。