竞争、垄断和管制----“反垄断”政策的背景报告

 作者：周其仁                  出自：

　　根据中国的国情，这样一件事情，必须有坚强的政治领导。如同改革开放、进入WTO等重大决策一样，扩大对内开放市场先是关于中国和世界大势的战略判断。必须由战略判断来指导战术细节的选择，而不能颠倒过来，由操作细节来决定选择大政方针。特别要防止各种局部的既得利益的考虑与纷繁的“专家意见分歧”绞在一起，导致方方面面，莫衷一是，失去对大机会和大趋势的把握，延误时机。
　　
　　5-2．明确政府退出市场的顺序
　　
　　在各大产业部门，政府退出的具体步骤各不相同，但是根据已有的国际国内经验，可以确定如下一般顺序：（1）充当开放市场的第一推动，实行政企分开，组建数家竞争性公司；（2）从行政定价转向市场定价；（3）进一步开放市场准入，特别消除市场准入方面的所有制歧视；（4）政府转向无所有权歧视的经营公司的资质管理、牌照管理和行为监督；（5）培育多种非政府管制的控制机制，包括竞争者的互相监督、行业自律、消费者及其组织的监督、舆论监督等等，逐步减轻政府管理市场的行政负荷；（6）加强法治意识和实践，使我国历史上的“民举官纠”传统，在现代民法商法的轨道上得到发扬光大。
　　
　　5-3．考虑多种市场准入的形式
　　
　　民航可以组建数家彼此竞争的营运公司，电信可以形成并行的基本网络，但是机场、铁路和编组站，以及电力的传输网，怎样“数家竞争”，还是一个没有完全解决的问题。从目前的经验看，我国可以更多地考虑多种市场准入的方式。主要是：

　　替代竞争，比如所有运输工具都在一定条件下可以互相替代，因此，看起来只有“一个”的铁路网，事实上与公路/航空/水运等等，也是有竞争对手的。消除对“替代服务”的限制，将各类交通手段之间方便地连接起来，可以消除和减轻“独家”的垄断行为。
　　
　　投标性竞争。对于替代效果相对很弱的产业，例如电力传输网，可以考虑“多家投标进入”的竞争。就是说，电力网是只有一个，但是谁获取经营权是可以数家竞争的。独家的“在位营运商”因为迫于潜在竞标者的压力，行为与永久性的独家垄断商的行为是不同的。当然，投票程序、中标原则和标期的设计，要经过很好的论证；

　　在法律上开放准入。这种模式的含义是，法律并不禁止多家进入，只是因为新进入者要支付庞大的沉没成本，所以如果预期的收益抵不过成本，市场上就没有第二家竞争公司。这种模式与在法律上只准一家垄断的模式，差别在于对在位商构成潜在竞争压力，一旦在位垄断商价高质次达到一定限度，潜在进入的预期收益将上升，竞争就从潜在的状态转变为现实的。　

　　5-4．政府管制机构的管理范围逐步扩大，管制的重点逐步缩小
　　
　　为了充分发挥替代竞争的作用，政府管制部门的设置，要逐步超越按照计划管理产业生产时代的界线，例如，对航空、铁路、高速公路、水运等各式交通的分别管制，要逐步被对整个交通部门的综合管制代替。后者不但要处理每个交通市场开放的个性问题，还要关照各个交通市场之间，妨碍替代性竞争的那些行为的监管。又如，在电信与电视传播之间，各种能源市场之间，都有替代性竞争的可能性存在，要跨越目前政府部门的设置，加以综合管理和利用。但是，政府对大交通市场、大通讯市场、以及大能源市场的管理，重点却越来越集中，就是从直接的市场准入审批和价格管制，退向管理竞争者资质、依法监督行为。
　　
　　5-5．逐步扩大法院对市场管制的介入
　　
　　为了更有效地妥善处理基础产业市场里的各种利益矛盾，要把目前“政府管制部门对应被管制市场和企业”这样单一的“上下垂直关系”，逐步改成更多样化的产业利益纠纷的解决机制，形成包括行政管制、法院裁决、市场自组织的仲裁，以及庭外和解等多种方式在内的复合体系，提高信息交流和处理的质量，防止矛盾的积累和问题的拖延，加强权力的制衡，增加利益协调的程序性权威。为此，建议考虑在相关法规修订、重立的过程中，增加设置专业的市场法庭，比如通信市场法庭、能源市场法庭、交通市场法庭，专门受理这些市场管制中发生的政府管制部门与公司和消费者在管制过程中可能发生的矛盾，既限制行政管制的权力、防止管制权力的滥用，也减轻行政管制的负荷和压力，为管制消亡准备条件。
　　
　　5-6．为市场重组留有空间
　　
　　基础设施行业的竞争局面一旦形成，要因势利导，让市场机制发挥更大的作用。有必要明确，政府为了形成竞争性的市场，可以通过组建若干经营性公司的办法，作为上文所讲的“第一推动”。但是，多家竞争的公司一旦组建，特别是相继进入资本市场之后，进一步的重组（包括分拆与合并），可能成为一项常规事件，要随市场形势的变化而变化。完全要政府来定夺公司的进一步重组，可能让政府的决策负担过于沉重，又容易导致过大的风险。因此，在这件事情上，政府应该“善始”，却不一定“善终”。要更多地按照公司法和其他市场法规，将基础产业市场的重组交给市场去解决。以民航、电信为例，因为开放市场竞争的尝试较早，现存的市场结构、公司定位包括业务划分，都要不断随市场情况的变化而变化，不可能完全指望靠政府的行政命令来完成全部重组。
　　
　　5-7．调整国有资产存量来补偿“触礁损失”
　　
　　制定一个对内对外开放市场的时间表，有助于建立投资人、营运公司和消费者对未来变化的合理预期，有助于持续融资。但是，未来经济局面的变动包含许多变数、其中一部分不完全取决于政府的控制。一旦情况变化，对各方预期的利益可能发生重大影响。为此，按照国际经验，要准备必要的财务补偿机制。由于开放市场是全社会收益的事项，由此发生的费用一般要由政府的财政来担负。但是，在政府财力不宽余的时候，或者需要补偿的数额超过政府财力，就会发生“承诺无法兑现”的问题。
　　
　　考虑到我国的特殊情况，即命脉部门的大公司全部为政府所有或持有控股权，因此，我国有条件考虑通过国有资产存量的调节，保证各项承诺的兑现，向有关方面提供减少“触礁成本”的补偿。以中国移动电信为例，手机双改单政策引发境外投资人抛售，可以在政策出台时，配合宣布公司将消除一部分国有股权、以增大非国有投资人持股比例，作为新政策可能带给老投资人触礁风险的补偿。很清楚，存量补偿与财政现金补偿的性质是一样的。但是，对新老投资人而言，国有股资产主动消股可能是更大的利好消息，因为这表明政府股本退出的另外一种形式。

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