当前农村的问题及其解决的新战略

——让更多人参与增长的过程和分享增长的好处

作者：林毅夫、陈剑波                         出自：

摘     要

　　本项研究讨论了中国农村发展近期及长期面临问题的各种政策选择。本报告认为：（1）当前农村的主要问题是农民收入增长缓慢，而确保农民收入长期可持续增长的唯一途径是减少乡村人口。当前由过量的经济生产能力造成的通货紧缩抑制了农村人口的迁移，也阻碍了农民收入的增长。增加农民收入就必须消除通货紧缩。农村基础设施投资对于需求扩张具有乘数效应。政府应通过反通货紧缩的扩张财政政策配置更多的资源投资于农村基础设施。一旦消除了通货紧缩，农民收入将相随于劳动力转移而获得增加。（2）建立全国一体化市场对于缩小区域间收入差距、西部地区分享东部地区动态增长中的收益都是十分重要的。一体化市场的建设对于生态脆弱区调整其生产结构、保持可持续发展也是十分重要的。（3）持续改善农业生产技术是中国保障粮食自给的必然要求，也是农民从加入WTO获得收益的重要保障。 政府应增加对农业科研部门的公共投入。（4）乡村人口迁移的可能性取决于城镇非农业部门的就业机会。因此农村发展因成为整个国民经济发展的一个重要部分。为适应进入WTO对国民经济的挑战及农村的可持续发展，中国应遵循“比较利益”的发展战略，促进劳动密集型产业及资本密集型产业中劳动密集型生产环节的发展。（5） 中国的中部地区集聚了绝大数量的乡村人口，并面临最少的自然资源和最为严重的贫困问题。政府应优先解决中部地区的乡村发展问题。

序     言

　　本报告的首要目的是研究近年来，特别是1994年以来中国农村发展（不是农业发展）的一些重大战略问题。自中国经历了1992年的通货膨胀及1997年的亚洲金融危机之后，相应于解决经济生活中潜藏危机的需要，中国经济发展和制度转型的战略和路径发生了许多值得关注的变化，最为突出的表现有两个方面：一是中央政府对经济运行的行政干预在增强，资源配置的权利日益向中央政府集中，二是农村长期发展和农村的制度转型受到严重抑制，造成了农村在非农产业发展、劳动力流动、农村财政和金融等方面面临了激烈的矛盾冲突，接连数年出现农产品价格下跌、农民收入下降等问题，造成人口最多的乡村部门对于经济增长和制度转型的参与程度日渐降低。

　　针对上述问题，目前的政策调整并没有能够对症下药，比如西部大开发的战略、难以确保可持续性的生态建设战略等，这些战略至少在中短期内当前农村面临的问题是没有效力的。另外的一种政策思路是不断地在农业生产内部或农村自身寻找解决当前农村问题的出路。显然这些方法是难以从根本上解决当前农村面临的突出矛盾的。

　　我们并不认为当前的农村发展能够完全脱离农业生产的发展，也不认为农业生产中就不存在问题。实际上当前农业发展中仍然存在许多问题，比如要素使用、资源管理、生产组织、研究和科研开发、农业推广服务体系、生产资料供给及服务、农产品质量标准等等。我们也不否认这些问题在当前农村发展中的重要性程度。但是，农业生产中许多问题的解决可能涉及到更为基本的一些战略和体制问题，比如当前的财政体制和农村金融体制问题。同时作者认为，就国民经济长期的成长和转型来看，基本战略和制度的制约相对于农业发展对农村发展的制约来说更为基本。因此本项研究的方法是从整个国民经济成长和转型的视野，来考察当前中国农村在战略和制度层面所面临的重大的和基本的问题，并力图提出实施新战略的主要内容。

　　由于本报告宗旨在于帮助亚洲开发银行分析和了解近年来中国农村发展战略变动的基本线索、特点和原因，以便于亚行能够在考虑新的、支持中国农村发展战略时作为参考。鉴于此一目的，本报告没有更多地涉及关于农业生产发展方面的问题。比如土地资源使用及管理、水资源的利用与管理、农业科技与推广等等具体的农业生产发展本身的问题。

　　本报告在起草和写作过程中，得到了许多学者的支持和帮助，同时也引用了许多其他专家、学者的研究成果，在此特向他们致以诚挚的感谢！

第一章、导言

1、中国乡村部门面临的问题

1．1 中国经济由计划体制向市场体制的转型已经经历了20多年。1978-2001年其实际的GDP年均增长达到9.3%，人均GDP达到8.1%。绝对贫困人口大幅度较少，从1978年占人口一半以上，下降到90年代末期的不到10%。通过改革，中国已经成为世界的贸易大国和吸引外国直接投资总额排名世界前列的国家（OECD， 2000年10月）。对外贸易年均增长15.0%，进口和出口的增长都快于GNP的增长率。对外贸易占GDP的比率由1978年的9.5%提高到2001年的44.0%，中国已成为世界上人口过亿的大国中最为开放的国家。高速的经济增长、人民生活的改善和综合国力的提高是中国成功实现经济转型的重要标志。

1．2 经过了20多年来的改革，国有企业改革却始终未能取得预期的成效，国有企业部门的经营困难，很快带来银行，特别是国有商业银行坏帐增加和大量经营亏损。这两个方面的问题直接导致：（1）政府税源的减少和财政收入占GDP的比率下降；（2）银行大量信贷资金被国有部门占用，而非国有部门能够获得的信贷资源大幅度减少。国有企业和国有银行潜藏的金融风险，制约了中央政府从容推进市场化改革的步伐。而1993-1994年的通货膨胀及1997年亚洲金融危机促成中央政府更加强化全国政策制定和实施的统一性及资源配置的行政化倾向。此外，为了克服通货紧缩造成的宏观经济困难，1998年末政府采取了扩张性财政政策，到2002年末，政府已发行6600亿元长期国债，主要用于基础设施建设、技术改造及城镇低收入人口的收入保障。上述政策实施的结果，直接导致当前中国农村的发展与改革面临极其困难复杂的局面。而当前宏观经济增长中出现普遍的生产能力过剩而出现的通货紧缩更加加剧了解决农村问题的难度。

1．3 中国从计划经济向市场经济的转型从农村地区开始启动。在1978-1984年改革的初期，家庭承包责任制替代了原有的人民公社体制，农民人均收入实现了年均13.9%的高速增长。然而，正如表1所示，农民人均收入的增长率1984年以后始终低于城镇人口收入增长的水平。造成城乡居民收入差距持续扩大，由1978年的2.57:1扩大到2001年的2.94:1。

 1．4 尽管影响农民收入增加的因素很多，但归根结底仍然是乡村人口和乡村滞留的劳动力过多所致。几乎所有问题都与此相关。农业无论如何发展也没有空间来解决众多乡村人口的实现收入快速增长的基本要求的（林毅夫2002；Johnson 2002）。中国农业发展的基本现实看，8.7亿乡村人口，利用15亿亩耕地生产农产品供给4亿多城市人消费。在这种人口格局及现有的技术水平下，我们必须常年维持70%左右的耕地资源投入到粮食生产中，商品农产品的生产受到极大的制约，同时也使农业对农民收入增长贡献份额日渐下降。在现阶段，仅仅依靠农业无法解决当前的农村问题，仅仅依靠农业政策的调整来寻找加快农民收入增长的道路难于凑效。

第二章 农村发展问题的成因

2、70%的乡村人口是所有农村问题的症结1

2．1 当前所有农村问题的根源在于众多的乡村人口对资源所带来的巨大压力，在于乡村劳动力寻求非农就业而面临的各种障碍。如果不把乡村人口的迁移和农村劳动力非农就业的扩大作为农村发展和改革的首要目标和战略的话，其他的政策手段和政策目标都将无法奏效。

2．2 从1978年底到1984年的第一阶段改革，农民人均收入超常规增长的根本原因是实行了家庭联产承包责任制，释放出了农民长期受到计划经济体制压抑的生产经营积极性。到了1985年家庭联产承包责任制在全国普遍实行以后，农民人均收入增长进入到常规阶段。

2．3 由于农产品的需求不仅收入弹性小，而且价格弹性也低。在正常情况下，一家农户增产，这家农户的收入可以增加，但是，如果每家农户都增产，造成农产品的供给曲线向外移，农产品的价格会大幅下跌，甚至出现“谷贱伤农”的情形。中外历史经验表明，在常规时期，唯有通过产业、就业结构的调整，农业劳动力向非农产业转移，一方面流动出来的劳动力由农产品的供给者变为农产品的需求者，使农产品的市场需求曲线向外移而供给曲线向内移，另一方面使留在农业的劳动力耕地面积增加，农民的人均收入才能长期持续增长。

2．4 历史经验亦证明上述观点；例如美国农业人口的比重在1870年时为50%，1920年初步完成工业化时尚有30.1%，1955年时下降到11.6%，到1985年就只剩下2.2%。日本农业人口在1870年时高达70.1%，1950年降为48.3%，到1993 年时仅余5.9%，韩国在1963年农业人口仍为63.2%，到1995年只剩12.5%。按世界银行的统计资料，在1990年，低收入国家和地区的农业劳动力占其总劳动力的69%，而高收入国家和地区的农业劳动力则仅有5%。同年，低收入国家农业增加值占其国内生产总值的25%，而高收入国家只占2%。从上述经验数据可看出，只有农村劳动力的就业不断从农业向非农产业的转移，才能保证农民收入的不断增长，城乡收入水平才不会有过大的差距，广大农村地区的居民才能够享受与城镇居民大致相同的经济福利。

2．5 2000年，我国农村劳动力总量已达47962万人，其中从事农林牧渔业的劳动力达32797.5万人，占总量的68.4%，占全国从业人员的46.1%。而2000年的国内生产总值中，农业所占的份额仅及15.9%。农业的劳动生产率只相当于社会平均水平的1／3 。“八五”期间，我国农业中的劳动力总量减少了1001.9万人，而整个“九五”期间，在农业中就业的劳动力总量不仅没有减少，反而还净增加了463万人，致使本来就相当严重的农业劳动力过剩、农民就业极不充分的状况更加恶化。

A、 农产品供求与价格

　　2．6 中国农产品价格自1997年以来出现连年下降，导致农民从农业中获得的收入也出现连续四年持续下降。1996-1999年中有3年粮食的总产量超过5亿吨，其他农产品也出现全面增长，导致农产品价格出现全面下跌。1997年全国农产品收购价格总水平比上年下降4.5%，1998年下降8%，根据当年农村住户调查的资料反映，1998年农民出售的15种主要农产品中有12个品种的价格下降，而肉类价格跌幅最大，达12.7%。

　　1999年情况更加严峻，全国农产品收购价格总水平比上年下降12.2%，创改革以来最大跌幅。统计的11种主要农产品价格，除木材上升1.4%外，其余10类农产品价格均出现大幅度下降。从农产品批发市场和零售市场所反映的情况更加严重（中国社会科学院农村发展所 国家统计局农村社会经济调查总队，2001，2002）。2000年和2001年农产品价格虽然略有好转但尚没有从根本上扭转价格下降的颓势。

表格1： 1994-2000年主要农产品价格指数 上年=100