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当前农村的问题及其解决的新战略(四)(2003.12.1)
作者:林毅夫    发布:2004-04-16    阅读:10033次   

当前农村的问题及其解决的新战略

——让更多人参与增长的过程和分享增长的好处

作者:林毅夫、陈剑波                         出自:

5.1 中央对农民负担问题一直十分重视,但是,仅仅抑制了负担急剧上涨的恶性趋势,实际上农民负担每年还在涨。据农业部统计,2000年全国农民(包括部分个体工商户)直接负担的税费共1778.9亿元,平均每个农民负担199元。其中,各种税92元,“三提五统”66元,“两工”和以资代劳6元,集资等各种社会负担30多元,与1999年相比增长了3.3%。

5.2 中央多次强调要减轻农民负担,后来提出了税费改革方案并在安徽进行试点。从安徽省的情况看,税费改革在减轻农民负担方面效果是明显的,平均每人减轻负担30多元,人均负担下降了30%。但也暴露出改革方案本身存在的一些问题:一是计税方法非常复杂。全国的计税面积统计的数据是14.3亿亩,国土资源部公布的实际耕地数是19.15亿亩;虽然中央规定以第二轮土地承包的面积为计税依据,但一些地方还是重新丈量了土地,造成计税面积增加、税负上升。计税的常年产量规定为前五年的常年产量,在操作中也出现了一些问题,有些地方政府扣除了歉收年份的产量,农民有意见,要求同时扣除丰年产量。对于计税价格到底按保护价还是市场价也存在争议。二是出现了新的户与户之间税负畸轻畸重现象。过去税费按人头收缴所占的比重大,人多地少的负担重;改革后统一归入农业税,税随地走,地多人少的负担重。如何解决这些问题,需要进一窖芯俊?lt;/P>

5.3 税费改革使农民减负,同时使乡镇政府和村一级组织收入减少。其结果是乡村机构的正常行政能力受到影响。除了一些发达地区,一般地区乡镇的开支中教育经费所占比重很少有低于60%的。中央曾计划下决心拿出300亿元的转移支付支持税费改革,但仅从农村教育的资金缺口情况看,300亿元也不可能够。

5.4 税费改革、农民减负与县、乡级财政状况紧密相连,没有地方经济发展和财政状况的改善,税费改革就缺乏推进的基础。我国户口在县和县以下的人口将近ll亿,其中农业人口9.2亿,在县城和建制镇的人口有1.7亿。而全国财政负担的人员总量中,由县乡财政负担的比重约为70%左右,而县乡财政的收入却仅占到全国财政总收入的20%左右。如果不能解决20%的财政收入负担70%的行政人员工资,同时还要担负管理10多亿人口的行政事务和保证基层政权的稳定,其间的困难是显而易见的。

表格6:江苏、四川省省级与县级财政 单位:万元

省份 江苏省级财政收入 江苏省县级财政收入 县占省的比例% 四川省级财政收入 四川省县级财政收入 县占省的比例%
1995 1726399 839285 49 1670728 379290 23
1999 3433647 1595333 46 2114756 572014 27
2000 4483097 1668276 37 2338630 814223 35


资料来源:《中国县(市)社会经济统计概要》2000
《中国统计年鉴》1996,2000,2001

5.5 由于资料收集方面的原因,我们还没有办法全面观察全国县级财政收入与县以上直到中央政府的财政收入的比例状况,但就上表两个省的情况比较所显示出的情况还是非常令人吃惊的。管理人数最为众多的一级政府,可支配的财政收入却是最少的。农民负担的问题显然不是一个简单的基层政府收费多的问题,实际上涉及到如何促进县域经济发展和整个财政体制的改革问题。

6、消除贫困:经济发展的长期任务

6.1 中国农村没有解决温饱问题的贫困人口从1978年的2.5亿人减少到2000年的3000万人,没有解决温饱的贫困人口占农村人口的比重从1978年的30.7%下降到2000年的3%3。

6.2 中国的扶贫计划所包含的主体、项目和资金渠道范围十分广泛,大多数部委和政府机构都有自己特定的扶贫责任和项目。此外,在整个90年代,国际援助机构和非政府组织在中国扶贫计划中发挥着日益重要的作用。

6.3 1986至1996年,从名义上讲,中央政府扶贫资金每年达10亿至15亿美元。1997至1999年间每年的资金大幅度增加,1986至1999年总额超过了200亿美元。这些资金包括以工代赈资金、财政资金、中国农业银行及其系统提供的贴息贷款(没有包括民政部救济金,也不包括部委通过条条系统投入贫困地区的资金)。贴息贷款在各年都约占资金总量的一半。省及省以下地方扶贫资金要对中央扶贫资金进行配套1996年中央扶贫开发工作会议要求,省及省以下地方政府要提供相当于中央信贷资金总量的30-50%的配套资金。不过,很多贫困省份财政状况差,难以达到这一目标。(资料来源:国务院扶贫开发领导小组)

6.4 根据中国政府新的扶贫战略,在新的世纪,中国扶贫开发的主要任务,一是尽快解决3000万贫困人口温饱问题,二是帮助初步解决温饱、但还不巩固的贫困人口增加经济收入,改善生产生活条件,实现稳定脱贫。扶贫的基本方针则不是简单地解决温饱,或者是生产足够的食物问题,而必须做到综合开发,全面发展,坚持可持续发展,必须做到资源配置和开发与生态建设紧密结合。

6.5 在新的扶贫战略中中国政府已经在贫困目标的瞄准机制、扶贫内容等等进行了许多重大的调整,但是贫困地区的区域经济发展问题将越来越成为贫困工作中的重点内容,因为没有整个区域经济发展水平的提高,仅仅是针对贫困人口的扶贫政策,显然是难以确保贫困人口不再返贫。目前尚未脱贫的3000万贫困人口,大多数生活在生态脆弱地区,因此受到制约更多的恐怕是在生态和自然条件,而这些人口的脱贫仍然依靠发展当地的农牧业生产还难以从根本上解决问题。因为继续进行农牧业生产和开发必然对资源增加更大的压力,使得已经非常脆弱的生态环境更为恶化,另一方面,连续数年的农产品价格的下跌,除了少数特种农产品外,已经没有给西部地区的农牧业生产扩大留下相应的市场空间,更何况西部地区和贫困地区的农业生产的竞争力也是一个需要考虑的问题。显然,对于尚未脱离贫困的3000万人更为积极的战略是必须帮助他们迁移出生态脆弱的地区。

6.6 相应于中国扶贫战略的调整,国际机构特别是世界银行和亚行未来扶持中国农村发展的重点确定在扶贫和支持中国的西部大开发方面。这种战略的定位究竟是否符合中国的实际,是否抓住了中国农村发展问题中的关键和实质,是事倍功半的战略还是事半功倍的战略,是需要认真讨论的问题。扶贫战略实施的状况显然是与中国的公共财政状况密切相关的,而公共财政的状况又直接与经济发展水平相关。ADB和WB的援助只不过是将未来公共财政的支出提前到今天支付。

6.7 我们认为,新时期消除贫困的战略是一个较为长期的任务,也是各级政府公共财政需要长期投入的项目。如果在一个时期内公共财政的投入过度,显然是会对当期的经济增长效率带来影响,同时也可能影响未来的公共财政支出。而且,农村人口如果不减少,最终既不能解决贫困问题也不能解决环境的可持续问题。

表格10:1986-1999年 中国政府扶贫资金投入数量

                        单位:亿元

年份 总计 其中
贴息贷款 以工代赈 发展基金
1986 42 23 9 10
1987 42 23 9 10
1988 39 29 10  
1989 41 30 1 10
1990 46 30 6 10
1991 63 35 18 10
1992 67 41 16 10
1993 76 35 30 11
1994 97 45 40 13
1996 108 55 40 13
1997 153 85 40 28
1998 183 100 50 23
1999 258 150 65 43
合计 1313 726 364 223

资料来源:国家统计局农调队,《中国农村贫困监测报告——2000》


7、西部大开发:必要但难收立竿见影之效

7.1 西部地区国土面积685万平方公里,占全国陆地面积的71.4%;2000年人口3.55亿,占全国总人口的28.1%,国内生产总值16655亿元,占全国的17.1%, 2000-2001年,西部12个省、自治区、直辖市国内生产总值平均增长8.6%左右,固定资产投资额平均增长17%左右。

7.2 2000年,国家安排在西部地区新开工10个重大项目,项目总投资1000多亿元。2000年国家安排西部地区国债贴息技术改造项目185个,项目总投资430亿元。2001年,国家又在西部地区新开工了一批重点工程,项目总投资2000多亿元。2001年国家安排西部地区国债贴息技术改造项目90个,项目总投资近70亿元。

7.3 近两年来,与国家积极的财政政策相配合,中央和地方政府及国有商业银行在西部开发的战略指导下,投入了大量的财政和信贷资金。但是这些投入效果如何还值得进一步探讨。对于西部开发的战略有几个问题值得深入研究:

    是我们经济发展已经到了具备进行西部开发的能力了还是仅仅是通过积极财政政策刺激经济增长的一种暂时手段?
这种开发战略和巨大的资本投入对于经济增长的总体质量和增长效率的影响是积极的还是负面的?
目前的这些通过财政手段大量投入到公路、铁路、机场、大中型水利设施项目、天然气管道项目建设的资本,对于西部地区的农村发展究竟产生的作用有多大?能否解决目前西部农村地区所面临的最为紧迫的问题?
7.4 西部地区的农村发展,加强农业建设当然应当放在很重要的位置。但如何 增加农民收入,则应当进行具体的分析。西部地区的人均耕地资源相对充裕,农民人均经营的耕地为2.38亩,比全国平均水平(2.07亩)多15%。但处于西南的广西、重庆、四川、贵州和云南,农民人均经营的耕地面积都明显低于全国平均水平,川、渝两地甚至只及全国平均水平的一半。西部耕地资源多,实际主要只是指西北的耕地较多,而那里的农业面临的最突出问题则是水资源的明显短缺。我国全部耕地的有效灌溉面积占40.9%,东部沿海10省市的有效灌溉面积占60.8%,而西部12省市区的有效灌溉面积只占29.9%。不解决水资源的供给和节约使用问题,西北的农业显然难以发展。这些事实是令人深思的,在土地资源广阔的西北地区,却是水资源最为短缺的地区,而水资源较为丰富的西南地区却又是土地资源最为稀缺的地区,这样的矛盾冲突并不是一个简单的西部大开发的战略所能够解决的。

7.5 我们意见是:西部大开发战略即不能在短期内成为拉动国民经济增长的引擎,也难以从根本上解决目前西部农村地区面临的一些最为紧迫的问题。显然,将此一战略作为资金投入的战略重点,对改善西部地区的市场条件是有利的,但对于西部地区的经济发展和增加西部地区农民的收入并不会产生立竿见影的作用。

8、生态改善:确保可持续性

8.1 1998年,长江和松花江、嫩江流域的特大洪水给人民群众造成了灾难,直接经济损失高达2000多亿元。除气候异常、降雨集中外,引起这次水灾的主要原因是上游水土流失严重、生态环境恶化造成江河湖泊调蓄能力下降。

8.2 自1998年起,国家实施了天然林保护工程,到2001年底,累计调减木材产量1880万立方米,完成人工造林面积125万公顷,飞播造林57万公顷,封山育林528万公顷。有效地防止了天然林资源进一步遭到破坏,不断巩固了我国天然林保护的成果,为维护全国生态平衡发挥了重要作用。

8.3 尽管中国近年的环境保护事业取得了巨大进展,但政府的环境政策仍然面临着严峻的挑战。这些挑战,不仅来自环境本身还在恶化的趋势,更涉及现行的许多不当的社会经济发展政策,这些政策影响了环境政策的有效性。

    目前的城乡关系已非常不适应环境保护要求。城乡差距如果不断扩大,2001年中国城镇居民人均可支配收入6860元,而农民的人均纯收入仅2366元,城乡居民收入比率约2.9:1,也就是2.9个农民的收人才相当于一个城镇居民的收入。特别严重的是,农民的2366元收入,还仅仅是全国的一个平均数。按省为单位计算,人均收入最低的,除了西藏之外,就是甘肃和贵州。甘肃和贵州的农民人均纯收入,目前就是1400多元。正是因为他们的收入太低,为了维持自己的生活,往往不得不去破坏环境。所以我们真想改变中国农村环境不断恶化的趋势,就必须想办法缩小城乡差距,必须想办法尽快提高农民的收入(陈锡文,2002)。