当前农村的问题及其解决的新战略

——让更多人参与增长的过程和分享增长的好处

作者：林毅夫、陈剑波                         出自：

12．1 根据我国和发达国家间存在的巨大技术差距，我国有可能利用这个潜力在新世纪继续维持30年甚至更长时间GDP年均7%左右的快速增长（林毅夫、蔡昉、李周， 1994）。扣除人口增长的因素，人均GDP年均增长率有望达到6%的水平。

12．2 人均GDP增长会引起膳食结构的改善，对肉食品需求的增加必将导致饲料用粮大幅度增长。同时，我国人口在2001年底时是12.8亿，预计2030年达到顶峰时将有16亿，比现在增长四分之一，基本粮食需求会随之大致同比增长。但是我国农业资源禀赋差，耕地面积自五十年代后期以来一直呈减少趋势，随着经济和社会的发展耕地还会进一步减少。另外，经济发展必然伴随工业化、城市化，从事农业的劳动力急剧下降。2001年时我国农业劳动力占总劳动力的44.41%，如果能在未来30年保持年均7%的GDP增长速度，届时农业就业人口有可能降低到25%或更低的水平。除了农业就业人口的减少外，经济增长也必然要求农业自身的生产结构随之调整。经济发展导致生活水平提升，对农产品品种选择和质量的要求提高。同时，农业劳动投入成本（包括机会成本）上升，农业生产只有不断往高附加值的农产品转移才会有生命力。尤其，加入WTO之后，我国农产品市场将更为开放，农产品只有在品质上、成本上不比进口农产品差，才能有竞争力。

12．3 从上述分析可看出，如果我国经济在未来三十年保持快速的增长，对农业将产生两个挑战：一是，在农村就业和农业生产结构调整中，我国的农业能否生产足够多的粮食来养活自己；二是，在经济增长的同时，能否不断提高农业技术水平，引进新产品，并改进现有品种的质量，使农业结构调整能够伴随经济增长而顺利进行。

12．4 我国是世界上人口最多的国家，粮食生产具有特殊的重要性。自1959－1961三年自然灾害以后，我国政府就特别重视粮食科研，而且在许多方面居于世界前列。根据研究，只要给予粮食科研足够的重视，依靠育种的方法挖掘现有最高单产水平和实际单产水平之间的潜力，就应该能达到每年增产1.8%，实现在2030比现在增产70%的目标。如果考虑今后几十年的科技进步，尤其，生物技术在育种上的运用，只要政府给予粮食科研足够的支持，我国一定有能力生产足够的粮食来养活自己（林毅夫、沈明高、周浩，1996）。

12．5 当然，从经济合理性考虑，达到百分之百的粮食自给自足并不是最佳选择。粮食是耕地密集型产品，我国恰是个耕地稀缺的国家，发挥比较优势，将劳动力更多地用于生产劳动密集的工业制成品和农作物，通过国际贸易适量换取耕地密集型的粮食产品，这样更有利于改进资源配置，提高资源利用效率。加入WTO为此提供了十分便利的条件。

12．6 经济增长对我国农业的主要挑战在于前述的第二点，即如何增加蔬菜、水果、花卉、水产养殖品、农产加工品的品种、质量以提高产品的附加价值和农业的竞争能力。我国农业科研体系在粮食科研上有足以傲人的成绩，但在粮食以外的农产品的科研能力还相对薄弱，如何在经济增长的过程中，适应农业生产结构调整的需要，提升这方面的科研创新能力，不断给农业提供高附加值的新产品或改进现有产品的质量，是我国农业未来发展的最大挑战。政府应该加大农业科技投入力度，推动农业科研及成果推广，缩小中国农业与发达国家农业在质量、品种上的差距，并降低农业生产成本。

12．7 改革开放以来我国农业发展靠的就是科技和体制创新，今后创新的重点应该更多地放在品种、质量和效益的提高上。在体制创新方面，尤其要注意农业科技推广体制和农产品市场流通体制的创新。农业科技推广体制的创新关键是要让广大农民及时、低成本地得到所需要的农业科技创新成果。

12．8 在改进品种、质量的农业科研上，除了提高我国自己的能力外，我们还可以加大农业的国际合作，从发达国家或地区引进先进农业技术和品种。在这方面和我国台湾省的合作值得特别重视，我国大陆地区农业科研不足之处正是我国台湾省农业科研体系的长处，两岸农业科研体系在这方面合作的空间很大。目前随着台湾经济的发展，劳动力价格的不断提高，劳动力密集型农产品的竞争力在台湾正在逐渐丧失。加入WTO以后，大陆农业可以与台湾开展分工合作，鼓励台湾农民到大陆来投资，将品种、技术转移过来，以加快大陆本身的农业现代化进程。这既有利于台湾的农民，也有利于大陆的农民。

13、发展劳动密集型中小企业

13．1 农村产业结构和就业结构调整的前提是非农产业大发展，能够不断创造出大量非农就业机会，不断将农业劳动力吸纳到非农就业岗位，不断降低农业就业比重和数量。加入WTO以后，政府不再能够给予某一个产业直接的补贴，非农产业的大发展必须是这些产业具备很强的市场竞争能力，这就要求这些产业符合我国要素禀赋所决定的比较优势。在未来很长的一段时间里，中国的比较优势都将是劳动密集型产业。

13．2 我国现阶段最具竞争力的劳动密集型产业中的企业以中小企业为主，保证这些企业的融资需求应该成为中国当前金融体制改革的主要方向。对中小企业来说，最合适的融资方式是以中小银行为中介的间接融资，而这正是中国金融体系中最欠缺的一块。这种格局不改变，中小企业的金融需求就很难得到满足，中小企业的发展有障碍，农村劳动力的转移就不会很顺畅，速度就会减缓。

13．3 90年代以后，中国地方性的中小银行在改造各地城市信用社的基础上开始发展起来，但是目前业务量还不大，而且实际运作很不成熟、规范。地方性的中小银行一定要实现商业化，不能由地方政府行政控制，以致成为地方政府的第二财政，依附于地方政府，甚至成为地方政府背离当地实际和比较优势，进行盲目投资的工具。如果那样，中小银行就不但会与四大专业银行一样不能成为中小企业融资的方便渠道，而且必然会产生众多的不良资产。另外，发展中小银行需要健全金融监管体系，防范可能发生的道德风险。中小银行也不是越小越好，需要有一定规模，以具备必要的分散市场风险的能力。中小银行虽然是地方性银行，也要注意引进银行间的竞争机制，防止人为垄断产生的低效率。

13．4 中小企业以民营经济居多，一般在市场竞争中产生和发展，在技术选择上比较符合我国的比较优势，民营经济的发展能够创造出大量的非农就业机会，是农村劳动力转移的重要出口，因此对实现农村产业和就业结构的调整具有重要意义。WTO最重要的规则是非歧视和国民待遇原则，加入WTO后的当务之急是首先对中国自己的民营经济落实非歧视和国民待遇的原则为中小企业发展提供广阔的空间。

15、消除流动就业的制度障碍，加强九年义务教育和职业技能培训

15．1 中外历史经验表明，只有通过产业、就业结构的调整，农业劳动力向非农产业转移，使农村劳动力的耕地面积增加和农产品商品化比率提高，农民收入才有可能长期保持和国民经济同步的增长。以地广人稀的美国为例,农业人口比重在1870年时为50%，1920年初步完成工业化时尚有30.1%，1955年时下降到11.6%，到2000年只剩下2.2%。在欧洲以农业著称的法国,1840年产业革命刚开始时,农业人口占总人口的51.9%，1930年下降到31.6%，第二次世界大战结束以后，这一比重下降为1960年的22.1%,2000年时仅剩3.4%。与我国同属地少人多的的日本、韩国也不例外。日本在1870年明治维新刚开始时农业人口高达70.1%，1950年降为48.3%，到2000年仅余3.9%。 韩国在1963年农业人口仍为63.2%，到2000年只剩8.7%。从上述经验数据可看出，只有就业、产业结构的不断变化才能保证农民收入的不断增长，城乡收入水平才不会有过大的差距，广大农村地区的居民才能够享受与城镇居民大致相当的经济福利。

15．2 我国从1984 年以后的经验也同样证明了上述规律。1985年到1980年代末，乡镇企业异军突起，发展迅猛，吸收了1.2亿农村劳动力到非农产业就业，出现了小平同志所说的“第二个意想不到”的喜人局面。从1980年代末到1990年代中期，则有大约8000万农民工进城。但是从1997年起，国民经济出现了通货紧缩的势头，生产能力普遍过剩，企业开工不足，部分进城的农民工回流农村。而且，产品过剩，市场竞争激烈，1980年代发展起来的技术、管理能力较低的乡镇企业难于和1990年代建立的三资、民营企业竞争，纷纷停产、破产，使离土不离乡的农村劳动力回流农业。以致在1990年代末，农业从业人员不减反增，农民收入增长也就出现了停滞、徘徊，农村、农民问题因而转为严峻。

15．3 相对于乡镇企业发展的减缓，农村劳动力的流动规模正在日渐扩大，流动的速度也正在加快，特别是近年来乡镇企业增长速度连年下滑、吸收就业的能力不断下降，上述劳动力流动的趋势更加明显。

15．4 中国劳动力的大规模流动并形成异地就业、回乡安家或创业的模式，与家庭承包集体所有土地的制度密切相关。这样一种非农就业的模式近中期看，将会是中国农民增加收入、建设家庭、进行非农创业及进入小城镇的重要基础。他们通过广泛接触大中城市的现代生活和在现代工业的纷围中学习，不仅获得了许多信息、学到了许多有用的知识和技能，同时也积累了进行非农创业的原始资本。显然这样的流动模式是当前制度框架下农民所作出的理性选择。

15．5 支持农民的这种流动就业应该是政府在未来相当长时期内关注的重点。我们认为在农民自发的这种流动就业中，政府政策应予以重点关注的方面包括

    消除目前大中城市关于农村居民就业的各种政策限制，积极鼓励吸收农村居民就业的企业及其他团体。帮助各级政府建立对农民流动就业的管理，使流出地政府与流入地政府能够相互密切合作，就流动人口的管理体制进行创新。解决进城农民的户籍问题。目前我国的户籍制度把全国人民分成城市人口和农村人口，进城的农民不能享有和城市居民同等的就业和子女教育的权利，难于落地生根。去年有些地方推行了户籍制度改革，在总结各地经验的基础上，建议政府早日对现行的户籍制度进行改革，使进城的农民可以安居乐业，权益得到保障。
    改善农村义务教育。如果到2020年我国实现全面建设小康社会的宏伟目标，人均收入达到3000美元，估计届时农村人口在总人口中的比重会降到45%或更低，也就是会有将近15%左右的农村人口要转移到城市非农产业来。如果中国到2020年有15亿人，15％也就是2亿多人。对这2亿多人来讲，城市是一个全新的工作、生活环境，这就对他们的教育程度、水平提出了一定的要求。如果他们受教育的水平高、质量好,就能比较快地适应非农产业和城市的生活；如果水平低、质量差就会出现许多调整期的困难。所以，农村教育关系到我国全面建设小康社会目标的实现，落实农村九年义务教育刻不容缓。
    目前我国农村义务教育的经费主要来自农村的税费，不足之数由上级政府拨款补助。但是，这几年农村经济发展缓慢，各地经常有挪用教育经费，拖欠中小学教师工资的情形，非常不利于农村义务教育的发展。为了落实政府提供义务教育的责任，也为了实现十六大提出的全面建设小康社会的目标，建议农村义务教育中的教师工资全部由中央政府财政拨款来支付。目前农村小学教师人数约380万，初中教师人数约223万，如果按小学教师每人每月中央负责支付工资500元，初中教师每人每月中央支付工资800元，两项合计全年预算为441亿元，仅为2002年中央政府财政收入10390亿元的4.2%，中央对地方政府转移支付总额7332亿元的6％。这项政策若一时未能在全国农村普遍推行，建议至少在中西部低收入省份农村地区率先实行。农村初中、小学教师的工资由中央政府承担后，应该建立专款、专账、专用的制度，避免出现县级政府挪用、拖欠中、小学教师工资的情形。这项政策可以实实在在的减轻农民负担，并且，完全符合义务教育的精神。这是既利国家长远发展，农民又可马上蒙其利的政策。

    扩大对流动人口职业培训的公共财政支出，以降低农村人口流动就业的成本。采取更为开发的政策和措施，鼓励私人或非国有机构投资于目前分布极其广泛的农业中专学校、农村职业高中，对流动就业的青年农民进行职业技术的专门培训4。目前这些位于地（市）、县一级的农业中专学校和农村职业高中长期由地方政府负担所有的费用，不仅使政府财政负担过重，同时也造成这些学校没有积极性根据市场的需要来对专业、课程、培养对象进行灵活多样的调整，造成供给与需求的脱节。如果将政府过去的直接财政投入改变为对参与学校建设的私人投资者的补贴，整个的局面将会发生重大改变。