当前农村的问题及其解决的新战略

——让更多人参与增长的过程和分享增长的好处

作者：林毅夫、陈剑波                         出自：

　　对于劳动力流动的支持重点，中央政府应该集中在中部地区（关于东、中、西部的划分见下一节），而不是支持所有的地区。东部地区大多数农村人口已经不需要获得这种支持，西部地区的农民面临着如何摆脱贫困和保持收入的增加。而中部地区不仅农村人口集中、土地资源压力大，而且是流动就业的主要流出地。同时中部地区农民的流动，无论是教育水平、收入水平都要高于西部地区，因此公共投入的边际收益显然会远远高于西部地区。

　　稳定家庭承包责任制，改革和完善土地流转制度。只有进一步稳定家庭承包责任制，完善土地承包制度，农村劳动力的转移才有可能是平稳和低成本的，才能避免其他发展中国家曾经经历的城市化过程中遭遇的各种弊病和难题。与此同时，我们又必须逐步建立和完善土地流转的各项政策和管理制度，一方面必须避免小规模的农业生产过于强化，从而导致农业部门的生产率始终处于较低水平；另一方面也将有利于城镇化过程中过渡侵犯农民的土地承包权，出现任意剥夺农民财产权利的不良倾向。土地所有权属于集体，使用权长期属于农民，生不增、死不减，农户间可以有偿转让。如此，进城农民可以将土地出租，获得进城就业和回乡创业的资金，万一失掉城市工作，还可以回到农村务农。这样才能既有利于农村、农业发展，农民收入增加，又有利于社会稳定。
16、乡村劳动力就地转移与流动就业并举，加速小城镇发展

16．1 城镇化发展的前提是乡村劳动力顺利实现非农就业。而这中间涉及到城镇化战略、农村土地制度、工业化发展进程及国家就业政策。劳动力流动与农民进入小城镇还需要工业化和市场化的进一步发展。尽管目前小城镇的建设还存在各种各样的政策和体制的限制，但是从近年的经验来看，工业化和市场化发展不足才是小城镇发展缓慢的主要障碍。比如许多县乡采取各种措施已经放开了对农村居民的户口限制，但是农民进入小城镇的趋势并没有得到强化，而且在我们的实地调查中也发现：一些中部地区的小城镇虽然建设了很好的街道和大量的楼房，但街道商铺空空如也，商业十分萧条。基层政府目前已经普遍认识到，小城镇建设并不就是简简单单地扩宽街道、建设楼房那么简单的事情，工商业的繁荣才是一个小城镇兴衰与否的关键。因此，如何帮助、鼓励和支持回乡农民建设家庭和回乡创业是政府需要重点考虑的政策内容。象目前实行的不论工商业规模大小一律收取同样的税赋、所有的工商业者必须注册登记并每年交纳各种工商费用等等都是抑制中小企业发展的政策障碍。同时，目前中央、省及县乡之间增殖税和所得税的划分留成体制，也在相当程度上抑制了地方政府发展工商业的积极性。这些政策限制不能消除，农村工业化的发展将受到严重制约。

16．2 中国农村改革之初，在当时的制度约束下，通过发展乡镇企业，创造性地开拓出了一条在不涉及现有土地制度情况下农村劳动力实现就地转移的工业化道路。目前的发达地区从这一工业化模式中受益匪浅。但是，面对逐渐变化的市场环境及县域内中小企业发展面临的困境和就地转移劳动力的高昂成本，乡镇企业吸收的劳动力正在日渐减少。

16．3 1994年以来，农村劳动力在城市——乡村之间季节性的流动就业已经日渐成为劳动力转移的一个主要的渠道和模式。这一流动就业的模式为乡镇企业发展减缓所带来的就业压力得到缓解。同时，这一流动就业的新模式，也同样没有触及现有的土地制度，与乡镇企业吸收农村就业具有异曲同工的效果，具有成本低，转移过程教为平滑的优势。

16．4 显然，在考虑中国的城镇化战略时，同时对两种劳动力就业模式给予足够的政策支持，特别是在各级公共财政及金融资源的配置上予以重点扶持，将极大地促进中国的城镇化进程。而中国城镇化进程的加快，不仅有助于解决当前农业生产中面临的各种矛盾，同时也将为国有企业和银行体系的改革提供足够的空间。

17、农村金融的改革与农村金融体制的创新

17．1 农村金融改革问题已经成为政策研究人员、专家学者及新闻媒体广泛关注的问题。自1996年中共中央提出农村金融改革的战略之后，农村金融的状况不仅没有得到根本性的转变，出现的各种问题和矛盾更加令人担忧。不仅众多的农村人口得到的基本的金融服务在不断减少，县域内经济活动获得的金融资源也在下降，同时在国有商业银行从农村地区战略性“撤退”之后，作为农村金融的主体——农村信用社正面临政策和体制的约束，众多的不良资产和累积亏损形成了巨大的潜在金融风险。

17．2 中央银行对于农村金融的改革已经进行多种多样的改革试点，中央政府也正在制定国有商业银行与农村信用社的改革方案。但是，我们认为农村金融改革的方案无论设计得多么完善，很难取得毕其功于一役的效果。我们认为金融体制的创新与金融市场的发育与其他的制度改革一样，同样也是一个渐进的过程，需要发挥各个方面的积极性，依据各个地方的实际情况来考虑其农村金融的基本构架，如果依然采取中央统一决策，而发达地区与落后地区采取同样的政策、体制和监管措施，其结果是可想而知的。

17．3 我们认为农村金融的改革在目前阶段应该关注以下几个方面：

    国有商业银行的改革必须首先考虑分拆，分拆之后应积极推动非国有化，鼓励民营资本进入，只有这样才能够形成商业银行真正的竞争局面。分拆和民营化的过程应该充分发挥地方政府的积极性，根据不同地方国有商业银行的不良资产状况，民营化之后回收的国有股权资本中央与地方分成，流在地方的可以作为风险防范基金。与此同时，中央银行应逐步建立包括储蓄保险体系、加强监管手段的建设，学习管理中小型银行及银行业市场。同时建立分散管理的监管体系，依据各个地区的实际情况，建立地方金融管理局，在中央银行统一政策框架下，对辖区内的金融市场实施监管。
    农村信用社的改革应由各地方政府提出自身的改革方案，可以采取多种形式，或者归并到现有的商业银行（中部地区）、或者归并到政策性银行（西部地区）、或者直接改制为地方股份制商业银行或合作银行，或者继续保持目前的信用社合作性质但必须进一步明确产权。中央对于不同的改革模式采取不同的政策和给予不同的扶持措施。而未来的监管将由地方金融管理部门负责。
进一步关注非正规金融的发展，一方面必须扼制恶性高利贷和金融诈骗活动，另一方面也要鼓励在正常范围（符合资金供求规律）的民间借贷活动。同时还应该关注一些具有创新性质的非正规金融市场的活动（比如温州的票据交易市场、已经关闭的淄博股权交易市场、私募基金、民间的各种信用担保活动等等）。
    应该继续坚持农村利率自由化改革的试验，并且在试验的过程中，积极发挥地方政府的管理和协调作用。只有灵活的利率政策才有可能使银行成为真正的商业银行，各种金融产品才能够成为市场交易活动中真正的商品。
18、以中部地区为突破口

18．1 这里我们所描述的中部地区并不仅是地理区位上的中部地区，而是人口高度密集、长期以传统农产品生产为主体、土地资源极其稀缺的地区。我们如果根据行政区划对中国的农业生产区域进行重新粗略的划分，东部8省，即上海、北京、天津、浙江、山东、广东、福建、辽宁，中部10个省，即河北、、四川、重庆、安徽、江西、河南、湖北、湖南、陕西、广西。西部9个省、市、区，即内蒙古、山西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆。吉林、黑龙江、海南三省由于特殊的农业生产条件应属另类，他们面临的问题与东、中、西部农业地区都有所不同，应归于特殊的农业生产保护区，需要考虑特殊的农业和农村发展政策。

18．2 这十个省农业人口占到全国的乡村人口的一半以上。从下表中我们可以看到，几乎每一个指标都高于全国的平均水平。如果这部分传统农业地区的农村人口能够得以顺利转移，将会为整个中国经济的调整提供巨大的空间。

表格7: 分地区农业经济占国民经济中的地位

资料来源：《中国统计年鉴》2001，《新中国五十年统计资料汇编》

18．3 “中原定，天下安”逐鹿中原从来就是中国的战略家、军事家关注的重点。而在未来的30-50年中，中部和传统农村地区的发展状况，将直接决定整个中国经济发展的道路和格局。

18．4 这些地区恰是中国农村人口最为集中的地区，巨大的乡村人口的压力成为这些地区经济发展的最大的障碍和包袱，生态状况恶化最为严重的、恶化速度最快的也是这样的一些地区。帮助这些地区的发展就是要减少这些地区的农村人口，通过工业化、城镇化实现乡村人口的迁移。而实现这样的战略步骤显然比直接扶贫和解决贫困地区的生态问题及自然资源问题成本更低，效率更高，因此需要重新考虑我们的发展战略和扶持战略。

18．5 解决中部农村地区的发展问题，大量中部地区的乡村人口实现转移，一是可以增加净消费商品性农产品和农产品加工品的人口规模，大规模增加了农产品的需求，二是为贫困地区的农产品供给提供了市场份额，三是可能实现生态脆弱区的移民目标，四是可以移民之后的对生态脆弱区进行保护6，五是可以大力抑制目前传统农业地区生态的快速恶化。六、乡村人口的大量转移，意味着工业化的发展，而工业化的发展既标志着原农业地区的政府和中央政府的财政收入的大幅度增加，那么各级政府会有更多的公共财政用于扶贫和自然资源的保护。

18．6 中部传统农区本身就还拥有巨大的贫困人口。因此促进传统农业地区的工业化发展，加强农业地区的教育和培训，千方百计促进它们的工业化和城镇化进程，就是扶贫，就是解决生态问题。

18．7 虽然没有中部农村地区的工业化，就没有下一步经济的高速成长，乡村人口迁移的目标就难以实现，西部农业发展因缺乏市场需求而没有基础，生态脆弱区居民无法实现移民，也就没有办法真正地、从根本上解决贫困和生态问题。

注释： 1. 本章的前半部分根据北京大学中国经济研究中心林毅夫教授《关于解决“三农”问题和扩大内需的几点建议》进行编写。
2. 本节根据北京大学中国经济研究中心林毅夫教授《关于解决“三农”问题和扩大内需的几点建议》进行编写。
3. 对企业信用差的问题有很多讨论，不少的研究甚至追述到历史的、文化的原因。其实，影响企业信用的制度原因还是与行政性手段配置资源、公有制有密切的关系。私人产权缺乏保护，大量资源通过政府控制和分配，自然难以确保整个社会的信用程度。同时，国有企业可以欠债，可以债务核消、可以债转股，显然是对整个社会信用体系造成了极大的损害。
4. 这是依据中国政府制定的贫困线标准的计算（以1985年购买力平价不变价格为0.66美元/天）。为比较国家间的贫困状况，世界银行提出了每天1美元（1985年购买力平价不变价格）的贫困标准，据他们的估计依据此一标准，中国的贫困人口远比上面官方估计的数据要大。世界银行在1998年的估计中认为中国当年中国的贫困人口如果依据世界银行的标准应该为1.06亿，比官方当年4200万贫困人口的估计要高出一倍吨（世界银行国别报告，2001）。无论估计的标准如何，中国仍然面临十分艰巨的消除贫困的任务。
5. 从近年来大中城市就业市场反映的信息看，工业企业中高级技术工人（如电工、钳工、车工、模具工等）十分短缺，已经开始出现数十万元的年薪来聘请高级技术工人的新闻报道。面对中国未来即将成为世界制造业基地的前景，技术工人的职业培训将具有十分重要的作用，也一个尚待开发的市场。
6. 目前中国许多生态脆弱去的恢复必须要依靠减少或禁止人类的生产活动才有可能实现。山区不能实现封山，森林就无法恢复，草原不实施禁牧20年以上就不可能满足恢复草原生态的目标。而目前在草原地区实施的进行的人工草场和牲畜舍饲的发展草原畜牧业的办法，从技术和生态的角度看，很难说就是一项不留后患的战略。