过去10多年里，中国粮食生产获得持续丰收，农民收入实现持续较快增长，是农业农村发展的又一个黄金期。中国农业农村生产形势持续向好的同时隐忧也不少，农业生产成本不断攀升，资源环境压力不断加大，近年来国内外主要农产品价格还呈现全面“倒挂”趋势。随着中国经济发展进入新常态，农业农村发展的这些问题不断加剧，亟待通过创新完善农业政策，推进农业实现转型发展。本文着重介绍当前中国农业政策制定面临的新背景及今后政策的一些优先领域，并在此基础上做一些思考和讨论。

　　城镇化的快速推进与中等收入阶层规模的扩大，

　　对中国农业转型发展提出新需求

　　当今中国正在经历史无前例的人口城镇化进程，它所带来的变化和挑战前所未有，机遇也是前所未有。2015年中国常年居住在城镇的人口占到56.1%，规模达到7.7亿人。在过去5年里，中国常住人口城镇化率年均增加1.28个百分点，城镇人口年均增加2100万人。根据最新发布的“十三五”规划提出的目标蓝图，预计到2020年中国常住人口城镇化率约为60%，每年城镇人口大约要增加1400万人左右。

　　与中国快速城镇化进程相伴的是中等收入群体规模的迅速扩大。据有关国际机构估计，按照美国对中产阶级的定义（即个人拥有5万到50万美元财富），中国中产阶层人数已达1.09亿，跃居全球第一，美国为9200万。按照中国国家统计局对中等收入阶层的定义（即家庭年可支配收入9万到45万元人民币），中国中产阶层人数已达3.34亿人，占比为24.3%。

　　从经济发展角度来看，城镇化的积极影响至少体现在两个方面：一是在城镇化进程中，劳动力从相对低效的农业部门流向相对高效的非农部门所带来的资源配置优化、生产率提高，为经济增长提供了重要动力；二是快速城镇化和中等收入阶层壮大，带来的最显著变化是居民食品消费结构升级，从需求端对农业发展提出了新要求。国务院发展研究中心曾与世界银行共同开展一项关于中国城镇化的大型研究，其中一个研究专题专门测算了城镇化对食品消费的影响。其基本结论是，随着收入提高、食品消费结构升级，人们从过去吃得饱向吃得更好、更营养、更健康转变。这一转变不仅使饲料粮的间接消费需求急剧增加，更重要的是对农产品供给体系的升级提出了更高要求。

　　过去，中国用不到世界7%的耕地资源，养活了近22%的世界人口，那时候吃饱肚子是第一位的，农业政策更多是增产导向。现在需求结构变了，政策目标导向也要有所调整。正如习近平总书记讲的，新形势下中国农业生产的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。在这种背景下，中国必须对农业政策进行改革和完善，必须下功夫推进农业供给侧结构性改革，必须把提高综合效益和竞争力放在更加突出的位置。总而言之，中国农业发展今后不是一味强调增加产量，这条路走不通了。推进农业供给侧结构性改革，一方面要继续保障农产品供给总量，使农产品供给数量充足；另一方面更要优化农业生产结构，提升农产品质量。

　　中国劳动力供求结构的变化正在从供给侧对农业的转型发展提出更高要求

　　中国依然是世界第一人口大国，但近年来劳动年龄人口数量呈下降趋势。2012年中国进入刘易斯拐点阶段，16周岁至60周岁的劳动年龄人口开始减少， 2012-2015年共减少1500多万人。世界银行预测，尽管中国放松生育政策，到2040年中国劳动人口降幅仍将超过10%，减少9000万人，相当于德国的总人口。

　　人口结构的变化，显著推高了劳动力成本，不仅削弱了中国制造业的竞争力，对劳动密集型的农业生产同样非常不利，削弱了中国农产品在全球市场的竞争力。据测算，2013年中国主要农作物平均人工成本在总成本中的占比，最低的是大豆为32.1%，最高是棉花达62.5%，而美国主要农作物平均人工成本最高的是棉花，仅占总成本的10.8%，美国大豆的人工成本仅占4%。过去10年里，中国主要农作物人工成本年均上升幅度高达15%。2015年，中国大豆每吨生产成本为4877元，约为美国的2.14倍，中国玉米每吨生产成本为2217元，约为美国的2.23倍。

　　农业生产的劳动力成本进入上升通道，意味着中国亟需通过提升土地规模经营和全程机械化水平，通过“机器换人”，让更少的农民种更多的地来降低劳动力使用密度，实现节本增效。2015年，中国农作物耕种收综合机械化率为63%，玉米、水稻耕种收综合机械化水平超过了75%，小麦基本实现全程机械化，但棉花、甘蔗及近些年发展较快的经济作物、林果等，全程机械化水平仍旧较低，未来这些方面将有巨大的市场需求，这将为农机工业带来巨大的市场机遇。在提升规模经营方面，中国现在还有2.2亿户农户，户均土地经营规模仅半公顷，耕地规模30亩以上的农户仅1032万户。人多地少的禀赋条件决定了中国不可能走美国、澳大利亚等国的大农场发展道路。在政策上，我们更多强调发展多种形式的适度规模经营，特别是要大力发展专业化、合作型的社会化服务，完善社会化服务体系，把小农户纳入现代农业发展轨道。

　　中国农业对外开放与合作前景依然广阔

　　毫无疑问，中国作为一个人多地少的发展中大国，仅仅局限于利用国内耕地和水等农业资源，已经难以满足居民食物消费结构升级和经济发展对食物不断增长的需求。在经济全球化深入发展的时代背景下，必须充分利用世界农产品市场和农业资源，只有这样，才有利于实现农业可持续发展。我们的政策导向是：统筹利用好国内国外两个市场、两种资源。我们的基本政策是：确保口粮自给，适度进口国内紧缺的农产品，鼓励农业企业走出去，深化同主要农业贸易伙伴国家的战略合作。

　　加入WTO以来，中国经济与世界经济的融合合作全面提升。农业领域的情况也是如此。中国农产品进口总额由2002年的124.7亿美元增加到2015年的1168.8亿美元，增长了8.4倍，年均增长18.8%。从2011年开始，中国超过美国成为世界最大的农产品进口国。2015年，中国大豆进口高达8169.4万吨。2016年1-8月中国乳制品进口达156万吨，比2015年同期增长24.7%。1-9月猪肉进口127.9万吨，同比增长146.7%。应该说，农产品进口增长，在增加国内农产品有效供给等方面发挥了积极作用。

　　在中国农产品进口方面，近年来最引人关注的是，玉米及其替代品的大量进口。数据显示，2009年以来，国际玉米价格一直波动下行，2012年8月美国产玉米每吨332.95美元，到了2016年2月降至每吨159.68美元，价格跌了一半。与国际玉米价格走低构成鲜明对比，中国玉米的政府收购价格不断攀升，从2008年的每斤0.75元提高到2014年的每斤1.12元，价格调高了近50%。在以上两方面因素的共同作用下，国内外玉米价差不断被拉大，导致出现中国一边大量进口玉米及其替代品，另一边国产玉米大量进入粮库、库存积压严重的不正常现象。2015年，作为饲料玉米替代品的DDGs（酒糟蛋白饲料）、大麦、高粱、木薯，进口总量高达近4000万吨。中国饲料加工的原料配比中，玉米作为原料的比例降到了30%。

　　2016年以来，随着国内玉米去库存、玉米收购储备制度改革的实施，国外进口的玉米及其替代品进口数量有所减少，前三季度大麦、高粱、木薯、DDGs进口量分别减少了55.8%、29.9%、24.4%、48.9%，这实际上是市场机制恢复起作用的自然结果。预计2017年玉米及其替代品进口数量将继续减少。对此，我们要客观看待。接下来的几年，中国还将继续深化主要农产品价格形成机制和收储制度的改革，基本方向是尽量消除对市场价格的直接干预，构建起更加注重绿色、生态、可持续发展导向的农业支持政策体系。这方面，各国已经有了不少成熟的探索经验，可供我们借鉴。中国农业对外合作前景和空间依旧非常广阔。我们主张开展更加包容和多层次的贸易合作。我们鼓励中国的农业企业要更多“走出去”，但并不鼓励买地屯田，而是要加强产业链方面的深度参与，提高投资效率。