就业是民生之本、和谐之基、安国之要，就业稳则心定、家宁、国安。习近平总书记指出，“就业是永恒的课题，更是世界性难题，要从全局高度重视就业问题”。李克强总理强调，“就业至关重要，稳增长就是为了稳就业、保民生”。2015年，面对不断加大的经济下行压力和稳定就业压力，党中央、国务院牢牢把握经济社会发展主动权，深入实施稳就业优先战略和更加积极的就业政策，就业形势保持基本稳定。全国城镇新增就业1312万，全国城镇调查失业率稳定在5%左右。就业成为中国经济“稳中有进”的一大亮点和坚实支撑。

一、就业稳定是“稳中有进”的重要标志

就业是世界各国关心的关键指标。就业一直是宏观经济学的主题之一，凯恩斯的成名大作就叫《就业利息货币通论》。在所有经济体，就业都是社会最关注的突出问题，也是宏观调控的主要目标。欧洲共同条约把就业作为独立内容，上世纪90年代欧洲理事会首提“欧洲就业战略”，各国共同签署《就业指南》并各自制定了行动计划。2000年后，欧盟又实施了更广泛的“新欧洲就业战略”，把“充分就业”作为长期目标。上世纪40年代，美国颁布《就业法》，首次以法律形式确认联邦政府有责任保证充分就业，之后又陆续通过了许多法案，比如《充分就业和经济平衡增长法》、《2010年小企业就业法案》等。美国的宏观经济政策也紧紧围绕就业和物价两个关键指标进行或松或紧的选择。发展中国家，就业更是关乎经济社会稳定。很多没有跨过“中等收入陷阱”的国家，其共性是就业困难、增长停滞，甚至因高失业率导致社会动荡。

促进就业是我国政府的重要施政方向。长期以来，我国坚持实行积极的就业政策，并在“十二五”时期实施了第一个国家级《促进就业规划（2011-2015）》，把促进就业作为最大民生，把就业作为全面建成小康社会的重要目标，提出劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针。“十二五”时期，我国失业率保持在较低水平，城镇新增就业人数稳步提升，超额完成预定目标。就业形势总体稳定，有效地保障和改善了民生，为改革发展稳定大局奠定了基础。

就业稳则中国经济的“底盘”稳。就业乃民生之本。就业稳，收入就稳，消费也稳，大的经济基本面就稳。十八大以来，党中央高度重视就业工作。国务院围绕就业优先战略、推进创业带动就业等，出台了一系列重大政策举措，我国积极的就业政策体系不断完善。2015年，尽管经济增速有所减缓，隐性失业在一些困难地区也有所增加，但总体上看各项就业指标比较稳定，全国城镇登记失业率保持在4.1%左右的较低水平，全国城镇调查失业率在5.0%左右。在全球主要经济体中，美德英法2015年失业率分别为5.0%、6.1%、5.2%、10.2%，整个欧元区高达10.4%；金砖国家中，南非、俄罗斯、印度、巴西分别为25.5%、5.8%、7.1%、6.9%，都比我国高。就业形势稳定，居民收入跑赢GDP增速，人民群众获得感增强，也巩固了我国经济的基本面。因为经济发展的根本目的是人民过上富强文明的生活，而就业是收入增长的基础，是社会稳定之锚。只有就业稳定，收入才能稳定，经济社会也才能稳定。

图1：世界主要经济体失业率（%）

数据来源：wind数据库

二、就业保持稳定的主要原因

我国人口规模大，劳动力总量大，在经济下行压力较大的情况下，就业能保持稳定相当不易。这主要得益于：深入推进“放、管、服”改革，坚持用市场的力量创造更多就业机会；实施“双创”战略，通过创业带动就业；以服务业、新兴产业加快发展扩大就业容量；推行更加积极的就业政策，重视高校毕业生、就业困难人员等重点群体就业等。

简政放权改革，有效带动了创业就业。行政审批事项的持续减少，不合理职业资格许可和认定的取消，商事制度改革的不断深化等，让政府更好归位，使市场更大发力，在“为创业兴业引路、给企业发展松绑”上立了大功。8年来，我国经济增速由14.2%降至6.9%，而城镇新增就业呈上升趋势，城镇新增就业人数2015年比2010年增加了210万（图2）。尤其是，近两年市场主体的增多，特别是以“先照后证、三码合一”为主要内容的商事制度改革，便利了大众创业，激发了社会创业热情。去年平均每天新登记注册企业1.2万户，对于城镇新增就业的增加和失业率的稳定功不可没。新增就业岗位吸纳了近两成的高校毕业生，解决了全国近三分之一的失业人员再就业。

图2:1991-2015我国经济增长率与就业增长

数据来源：人社部统计公报

“双创”催生了一批小微企业，成为带动就业的主力军。近年来，各地认真贯彻中央创新驱动发展战略，先后出台一系列鼓励“双创”的政策，全面推进“众创”、积极推广“众包”、立体实施“众扶”、稳健发展“众筹”，改善了小微企业的创业环境，发挥了鼓励创业、带动就业的良好效果。近两年来，新登记的企业90%是小微企业，开业率和活跃度都在60%以上，成为安置就业的重要渠道。2014年末，城镇个体、私营经济就业人员达16867万人，比2012年末增加3667万人，占城镇全部就业人员比重提高7.3个百分点，2015年上述势头继续延续。一些地方小微企业成为招聘主力军，比如，上海2015年上半年小微企业用人需求占全市招聘市场的60%以上。

服务业比重上升，成为就业的最大吸纳器。2012年，我国服务业在增加值上首次成为第一大产业，2015年服务业增加值占GDP的比重达到50.5%，服务业就业人数占全国城乡就业总人数的比重达到42.4%，比2012年提高了6.3个百分点。据有关部门测算，每亿元GDP容纳的就业量，服务业约为制造业的1.3倍，超过1300人。服务业快速发展，再加上经济规模的扩大，目前GDP增长一个百分点带动就业达150万人，而2008年之前不足100万，单位GDP增长带动就业显著提升。

就业政策持续发力，成效明显。《就业促进法》等法律法规的修订完善，电子商务、快递业等新兴服务业发展办法的出台，推动了服务业拓展升级，吸纳了更多就业。鼓励大学生创业就业、支持农民工等返乡创业等政策不断丰富，解除了创业者后顾之忧。实施降低失业保险费率和各种社保补贴等援企稳岗政策，预防了失业，促进了就业。

三、稳定就业仍是“稳中求进”的主要任务

我国经济发展进入新常态，处于动能转换“接续期”，确保就业稳定面临新的机遇和挑战。一方面，深化“放管服”改革、实施“双创”战略、落实各项促进就业政策等，将对就业产生积极影响。另一方面，世界经济低迷，我国经济放缓，去产能、去库存、降成本任务艰巨等因素，有可能引发新的失业。化解产能过剩、处置“僵尸企业”、“机器换人”等，可能使隐性失业显性化；大学生就业供求不匹配、自身期望偏高，农业现代化加速、吸纳能力减弱，也将会形成新的失业群体。综合判断，2016年新增就业岗位在1000至1300万之间，而全年将有770万的应届大学毕业生、30多万的留学归国人员和200万左右的往届毕业生叠加形成1000万人左右的高学历就业大军，与其它就业群体竞争就业岗位，已失业人员就业难度进一步增加，就业总量矛盾与结构矛盾仍然突出，就业工作的压力不容忽视。面对这种复杂形势，我们要统一思想，多策并举，把稳就业作为稳经济的重要任务切实抓好。

一要继续深化改革创造就业机会。简政放权等改革，促进了传统就业，带动了新型就业。不当“上班族”，不用“朝九晚五”，而是开网店、自由撰稿等，这些“非传统”就业形式愈发受到“90后”青睐，缓解了就业压力。保持这一势头，需持续深化改革，在“放”的方面，继续“瘦身”权力，实行“清单”管理、“先照减证”等；“管”的方面，切实提高效率和质量，更好的为“放”创造条件；“服”的方面，提供更加便于企业发展、群众办事创业的优良环境。

二要切实支持创业创新带动就业。“问渠那得清如许，为有源头活水来”，创业是就业之源，创业活了，就能带动更多就业。要完善扶持创业的优惠政策，形成政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业、放心创业的新机制。通过税费减免和金融支持为创业者减轻负担，发挥各方资源优势为创业者提供便利。引导转变就业观念，增强劳动者特别是青年人的创业意识，努力营造良好的创业氛围。

三要进一步促进就业的社会公平。严格执行《就业促进法》等法律法规，建立就业审查机制，通过法律约束用人单位设置入职限制，消除就业歧视。推进就业中的机会平等，推行机关事业单位人事管理制度改革，促进企业在用人制度方面改革。引导企业更多承担社会责任，改变长期沿袭的“需要就招工、不需要就解雇”的用工模式。

四要突出抓好重点群体就业工作。改变教育和社会就业需求不匹配的状况，完善大学生创业就业鼓励支持政策体系，通过各项优惠措施鼓励扶持大学生自主创业。建立政府主导、多方筹集的投入机制，加强对农民工和农民的培训，使他们在城市、在现代农业发展中能够找到合适自己的岗位。加大政府投入，开发公益性岗位、开展就业援助行动，对吸纳就业困难人员的单位给予各类社保补贴。

五要努力实现增长、就业良性互动。强化政府促进就业的主体责任，在制定经济发展规划时，优先考虑扩大就业规模的需要，使经济健康发展的过程成为就业持续扩大的过程。加快服务业发展，鼓励民营经济发展，支持发展具有比较优势的劳动密集型中小企业。通过产业、财政、税收、投资及收入分配政策，激励和引导有利于扩大就业的经济投入、产业调整、项目布局和企业发展。

（作者是十八届中央委员、国家行政学院常务副院长）