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“僵尸企业”不能市场出清,是中国经济结构调整的重大障碍
作者:吴晓灵    单位:全国人大财经委员会    发布:2016-12-12    阅读:4360次   

我今天讲的题目是“依法实现市场出清,促进经济结构优化调整”。实际上就是要通过市场的生生死死、新陈代谢让我们的经济富有活力。

 

淘汰落后产能与鼓励创新发展是中国经济结构调整的战略措施,简政放权的商事改革与清除“僵尸企业”是促进企业新陈代谢的政策措施,而这些措施要达到预期的效果,必须遵循市场规律,在法制的轨道上运行。

 

一、“僵尸企业”不能市场出清,是中国经济结构调整的重大障碍。

 

优胜劣汰是市场经济发展的活力源泉,而产品没有竞争力、财务不可持续、资不抵债的“僵尸企业”不能有序实现市场退出,是对社会资源的极大浪费,会扭曲信用定价体系,积累金融风险。

 

“僵尸企业”为什么可以存续下去呢?一是不恰当的政绩考核和维稳的增长压力,促使政府尽力从资金上维持一些僵尸企业的生存;我们的地方政府不断地受到了GDP增长的压力,尽管我们现在说不以GDP论英雄,但是前几天我刚刚看到了GDP全国的排行,而且在评论谁是第一,谁在垫后。我想这种GDP增长的排名对地方政府是一种无形的压力。而当一些“僵尸企业”退出的时候,又会面临着职工下岗的问题,有很多人不理解在市场经济当中的这种就业与再就业的循环往复,是经济发展的必然过程。在民营企业当中,下岗还是容易接受的事情,但是,在国有企业当中它的人数众多,而让他们下岗政府是颇费心思。因而,在业绩考核和维稳压力之下,地方政府不得不采取一些措施,从资金上给予补贴。

 

二是不当的业绩考核和责任的追究,又使银行不断地让一些“僵尸企业”靠输血维持。我们的银行有利润的考核,而不良资产的化解和冲消本身对利润是一种侵蚀,而且在我们的贷款方面,不光是说你尽职免责,而是很多事情要终身问责,在这样的利润指标和责任追究下,很多银行想到了,让一个企业能维持多久就维持多久,于是不断给这些企业输血,有财政的补贴,有信贷的输血,这是这些企业能够苟延残喘的制度环境;

 

三是现行企业破产制度不健全,社会保障制度不完善,生产要素市场发展滞后,各项政策措施不配套,致使政府、企业、银行、法院,对“僵尸企业”市场出清望而生畏,对企业依法破产或依法重整更是很少问津。我们的《企业破产法》是2006年开始实施的,在此之前每年有4000多万的企业会因而破产,但是《破产法》公布之后,在2014年只有2000多家依法破产,而只占市场出清企业的0.4%,为什么这么多的企业不肯走依法破产之路呢?我想这里有很多的法律和制度方面的原因。打通企业的退出通道,是中国经济增强活力的制度安排,也是中国市场经济成熟的表现。一个市场当中,企业能够生生死死不断循环就是这个企业活力的表现,也是这个社会成熟的表现。

 

二、提高认识,加强对《企业破产法》实施

 

我们的《企业破产法》之所以不能够有效的实施,除了法律和政策上的不配套之外,很重要的一个原因是思想认识上的原因。我们应该从认识上提高对《破产法》的认识。首先应该看到,契约精神和对财产权利的保护是市场经济发展的基石,破产就是契约的依法终结;破产是什么?破产是把所有的以往合同、债权债务合同全部一次性了结,打扫战场,重新开始。现代破产制度既是对债权人权利的保护,也是对债务人最基本的人身权利和财产权利的保护。破产在中国的文化当中是一件非常不光彩的事情,是大家不愿意接受的事情。在以往的人类历史上,债权债务的关系在奴隶社会是卖身为奴,以身抵债,在封建社会是父债子还,世世代代要偿还过去的债务。而现代企业制度最大的进步就是对所有的债务要给一个了结,在了结的时候要保障债务人的基本人身权利。当我们能够保障一个债务人的基本人身权利的时候就给了这个债务人再次重生的机会,也给了债务人努力来配合债权人,使债权人的利益最大化的一次机会。现代破产制度引入了破产重整程序,在保护债权人利益的同时,力求让债务人财产价值最大化,是在更深层次上保护了债权人的利益。如果一个债务人他的财产能够最大化,当你清算的时候债权人的利益也能够得到保护。如果我们能够尊重债务人,债务人的信息比债权人的信息更全的,他就可以更好的来配合债权人,使得债权清理的时候价值最大化。执行《破产法》对企业实现依法重整或者清算,是企业优胜劣汰的保障,是提高社会资源使用效率的保障,也是提高对企业家失败的容忍度,鼓励企业家试错创新精神的保障。任何一个企业都不可能一创业就是永远正确的,都有一个试错的过程,如果我们给了企业以试错的过程,有了这样的容忍度就可以鼓励企业的创新。

 

现在,浙江省、山东省等地方政府,还有社会上其他的一些地方政府都已经在市场化、法制化的方向上处理“僵尸企业”上作出了有益的探索。依法实行企业破产重整和破产清算,能够培育社会法制理念划清政府和企业的关系,让企业市场运行。

 

三、完善破产法律制度各项配套措施,依法促进市场出清。

 

首先,我们要正确处理政府和市场的关系,不缺位,不越位,弃僵尸,要按照商业化原则来判断企业是否有生存能力,政府的主要职责是建立恰当的激励机制,创造相关利益方谈判的必要条件,设立谈判的协调机制,而不是具体决定重组和谈判的结果。因为企业的重整在我们现在法律还不够完善,配套制度还不够健全的情况下,确实会面临很多的问题,有的时候行政决策看起来好像效率比较高,但实际上这种决策破坏了市场自我修复的这种机制,应该说长远来说是不利的。因而,地方政府应该更多的为企业市场出清,依法市场出清创造一个良好的谈判条件、判断环境和重组的环境,而不是自己亲自下场去比赛。我们在本次大会上提供了一个研究报告,清华大学国家金融研究院和中国政法大学破产研究中心做了一个报告,这个上面介绍现有政府成熟的做法。

 

第二,要积极引入预重整制度,将政府协调机制规范化,并赋予预重整一定的法律效力。预重整和庭外重组都是在执行破产程序当中比较简便的,低成本,高效率的办法,但是我们现在在法律当中没有给它以地位,而且没有很好的运用,现在地方政府也在做这方面的事情,希望能够把这些机制法制化、制度化。

 

第三,建议在巡回法院或者部分省市高院设立破产与金融审判庭,专司破产与金融案件;因为金融和破产都是比较复杂的事情,有专业的法庭来做的话效率会更高。建议设立破产管理局,作为司法部代管的国家局或内设局,推动《破产法》有效实施和进一步完善,管理破产方面的行政事务。因为破产制度是一个非常复杂的事情,有法律上的完善问题,有制度上的完善问题,还有涉及到方方面面的一些事情,光靠地方政府来做,其实不如交给一个国家专门的破产管理局来做。

 

建议改革破产管理人遴选制度和激励机制,我们现在的破产管理人主要是由法院随机的任命和监督的,主要是中介机构。但是,应该说提高效率来看,应该让债权人会议来遴选专业管理机构比较好,而且我们也希望管理机构能够更专业化一些,不但有会计和律师,更应该有金融界的人士和企业界的人士,他们对企业更加了解。另外我们改进法院对破产案件的考核机制。因为现在一年审结多少案件来考核法院,而《破产法》往往要时间比较长,短则几个月,长则几年,十几年,这样的破产案件如果按照案件的件数来考核的话是法院不愿意受理破产案件非常重要的原因,应该改革这种考核机制。

 

第四,完善《破产法》,将《企业破产法》改为《破产法》,增加预重整制度、个人破产制度和经营性事业的单位破产制度。特别是个人破产制度应该建立起来,因为我们很多的民营企业个人财产和企业财产是高度重合的,没有对个人财产充分的保护,我们的企业家他就没有安全感。现在有很多企业家,由于没有个人破产制度,所以跑路、转移资产是他最现实的选择,如果我们能够有了个人破产制度,就能够将这些个经营失败的企业家纳入到法制的轨道上,来了结他的历史债务。在《破产法》当中还应该明确破产程序与仲裁程序的关系,合理处置进入破产程序时的劳动合同问题。

 

第五,我们应该完善相关配套工作和政策,包括完善与破产相关的税收法律体系。要完善金融机构的公司治理,将债务重组与减免的权利交还给金融机构,同时加强金融机构的内部管理,要将破产立案作为银行不良贷款核销的依据。

 

四、要改进金融服务,加快不良资产市场化的处置。

 

一是发挥多层次资本市场的价值发现和资源配置作用,构建多元化不良资产交易市场,整合资产、债权人、债务人、处置主体、投资主体的各类资源;

 

二是要吸引金融机构、民间资本和国外投资者等各类投资主体,投资不良资产市场,提高市场活跃度;

 

三是对有价值的企业以市场化方式实施“债转股”,防止“免费的午餐”,逐步降低企业的杠杆率,对明显缺乏拯救价值和市场前景的僵尸企业则应直接进入破产程序,加快市场出清。

 

四是探索不良资产证券化,拓宽不良资产处置的资金渠道;在处置不良资产的问题上,我认为首先应该是通过专业机构来收购不良资产,在专业机构对不良资产进行重整之后,通过私募发行的方式来把资产进行证券化,将证券卖给合格投资人,不能将它卖给普通的公众,因为不良资产的风险是比较大的,价值评估的难度也是非常大的。

 

五是鼓励各类股权投资基金投资不良资产领域;债转股从宏观上来说是降低杠杆率非常重要的一个措施之一,但是这种债转股之后,最重要的是要有真正的通过股权投资来提升企业的价值,因而除了对高负债的企业进行债转股之外,我们应该鼓励各类的股权投资基金在处置不良资产的过程当中,提升企业的价值,这样的话才能够实现供给侧结构的优化。

 

六是在困境企业重组中引入专业重组机构,提高重组成功率,并实现企业的再生。

 

因为时间的关系,我不可能对上面的PPT做展开的论述,本演讲详细内容请参见由清华大学国家金融研究院、中国政法大学破产法研究中心课题组发布的报告,《加强破产法实施依法促进市场出清》谢谢!

(本文系作者在2016第五届金融街论坛上的演讲)