去年年底的中央经济工作会议把“去产能”列为2016年五大结构性改革任务之首，过剩产业中的职工如何分流和安置成为眼下棘手的问题。

去产能、职工安置的任务在中国不是第一次出现。1998年，中国也面临着资源错配、国企大面积亏损的局面。

3月6日，在十二届全国人大四次会议首场记者会上，国家发改委主任徐绍史表示“化解过剩产能绝对不会出现第二次下岗潮”。

目前，中央政府表态拿出1000亿元设立专项奖补资金，用于化解过剩产能中的职工安置。发改委正在对接地方和中央企业，研究产能退出的规模、涉及职工数量以及用工类型、转岗安置的办法，测算安置人员所需费用，借此制定地方和企业化解产能的方案。

人社部官员也提出了安置职工的四个渠道，即企业内部分流、促进转岗就业创业、对就业困难的大龄职工实行内部退养、公益性岗位兜底。具体的政策文件还在酝酿当中。

在职工安置上，资金应该怎么花，花到什么地方？如何促进分流、转岗人员的再就业？

对此，中国经济改革研究基金会理事长宋晓梧接受了《财经》记者的专访。他曾在国务院振兴东北办、国家发改委担任要职，对收入分配、社会保障等问题有深入观察。

宋晓梧提出，解决职工安置问题，中国应当推行一系列积极的就业政策，借力推动国有企业改革，剥离国企办社会的职能来减少压力，同时推动公共服务均等化，促进劳动力在全国范围内自由流动。

中国的特殊问题

《财经》：职工安置在去产能的大背景下发生的，在您看来，目前中国去产能面临着怎样的局面？

宋晓梧：经济进入新常态，去产能是当前面临的重大经济社会问题，去库存、去杠杆、降成本都与去产能密切联系在一起。

实际上，过剩产能有几种类型，共存、交织于当下的中国。

第一种是经济发展阶段性的产能过剩。一个国家的铁路、公路、高楼、住房等大规模基础建设，在经济发展到一定阶段后，会进入平台期，再上升就很慢了。在高速上升阶段形成的钢铁、水泥、煤炭、焦炭等产能到了转折时期，就显得过剩了，这也是发达国家都经历过的。

第二种是可能市场还有一定容量，但环境不允许再存在的产能。例如一些钢铁、水泥、煤炭企业，在现有技术条件下造成的生态污染社会难以承受。要达到新的严格的环境排放标准，这些企业的产能不得不被淘汰。

第三种是从工业化以来一直不断出现的投资与消费不平衡造成的产能过剩。由于分配不公平，普通生产者收入不够高，不能充分消费快速增长产能制造的产品。中国收入分配差距过大，尽管有一部分人到国外消费，但是有多少农民工、普通工人、农村人能够做到？13亿人口中，有2.7亿农民工，至少6000万留守子女，5000万到6000万留守老人，将近3000万留守妇女，大约5亿人，没有多少消费水平。还在农村从事农业生产的更没有多少消费能力了。在经济全球化的背景下，中国前阶段有大量产品可以输出，成为世界加工厂，但一旦世界经济紧缩，这种过剩就更加凸显。

    《财经》：这几种产能过剩是海内外都有过的，对中国来说，是否面临着一些独特的情况？

宋晓梧：这三种产能过剩发达国家在各自的发展阶段都经历过。如果说与其他国家有不同的地方，那就是中国政府干预市场的能力要比他们大得多。特别是地方政府之间的竞争，地方官员为了自己在执政期间3到5年内的政绩，过分追求GDP增长，以压低地价、让利让税、压低劳动力价格、牺牲生态环境等手段招商引资。政府间的互相竞争大大加剧了市场经济条件下难免形成的产能过剩，很多产业一哄而起。 典型的例子是清洁能源，虽然有很大潜力，但任何发展都要与其他条件匹配，风电、光伏等发展都需要与电网输送能力相匹配。前几年600多个城市中300多个提出要把光伏、风电设备作为自己的支柱产业，就像前些年纷纷提出把汽车、钢铁、水泥等作为支柱产业那样。

地方政府公司化竞争，极大地加剧了产能过剩，这是中国的特点。上世纪80年代改革刚起步时我们就申明坚决不走西方先污染、后治理的老路，但现在中国的污染更为严重。我在2004年写文章提出要防止政府政绩冲动与企业利润冲动相合流造成经济过热、产能过剩。遗憾的是这种情况没有得到制止，10年之中反而越来越严重。这是中国目前产能过剩的特殊背景。

《财经》：地方政府过度竞争的问题应当如何解决？

宋晓梧：解决这个问题有很多措施，最重要的是按照十八届三中全会精神，明确政府和市场的边界，中央政府与地方政府的财权事权，真正发挥市场配置资源的决定性作用，同时更好地发挥政府的作用。我坚持认为地方政府的GDP考核指标应当淡化直至淡出，况且GDP指标本身就不是用来考核一个市县的。

很多人已经认识到，我们现在面临的不是单纯的、周期性的产能过剩，而是发展阶段性的、生态约束性的、分配失衡性的产能过剩。因此，在去产能的过程中，应该以严格的环境标准来限制企业，凡达不到环保标准要求的，不论企业的所有制性质，一视同仁加以限制。同时，还需加大收入分配制度改革，按照十八届五中全会精神，努力实现共享发展，让社会财富分配得更均衡一些。

《财经》：在去产能、安置职工的过程，中国的国企和民营企业是否面临着不一样的局面？

宋晓梧：对国有企业而言，辞退职工更难一些。降低国有企业的劳动力成本，首要的办法是剥离企业办社会的职能。企业办社会的问题在东南沿海地区基本解决了，但在老工业地区，包括东北、西部和内地许多地方，企业办社会的问题仍大量存在，有的整个城市就是在油田、煤矿或林场的基础上发展起来的，企业经济效益一旦下滑，这类问题尤其突出。。

参与企业办社会的就业人员相当多。当企业经营处于上行期时，这些人力成本在总成本中被摊薄了，不明显，在企业的总利润下滑、亏损的情况下，这部分人力成本就会凸显出来。

例如，东北有的企业产能利用率在2010年为110%，工人加班加点，超负荷生产，2015年产能利用率降到50%以下。订单减少，能源、原材料等流动成本大幅下降，而工资成本却难以同步下降，因而劳动力成本占比大幅上升。一家民营企业在2010年时人工成本只占总成本的15%，现在已占到将近40%，工资成本占比大幅上升了2-3倍。只看这个数字会以为近年来工资提高太快了，实际上工资总额还减少了将近50%。劳动力成本占比提高的真实原因是生产总成本减少了80%。因此，对过剩产能行业而言，不是工资增长过快造成劳动力成本占比上升，而是总成本下降幅度远大于工资下降幅度，由此造成劳动力成本占比上升。

在这当中，相当一部分劳动力成本是企业办社会的成本。例如对企业办的学校、医院来说，无论企业的效益好坏，教师、医生护士的工资福利都不可能大幅度减少。这种情况是国有企业去产能过程中面临的特殊问题。应该借着这轮去产能进一步推进国有企业改革，下大力气解决企业办社会的问题。其实，这部分人员比较容易解决，医院、学校对企业来说是沉重负担，对全社会来说是紧缺资源，理顺企地关系，搞好了可以发挥更大的作用。

      推行积极就业政策

《财经》：对于本次的安置职工，中国过去是否有一些经验可以参考？

宋晓梧：东北、山西、河北是三个全国产能过剩最严重的地区，集中在钢铁、水泥、平板玻璃、煤炭、装备制造等行业。现在的问题是，要大幅度地提高技术标准，钱从何来？另外，明确削减产能后，人员怎么安置？这是一个大问题。

从实际操作看，中国在1998年之后进行过一次大规模的下岗分流，涉及三、四千万国有企业职工。当时，先在企业内部成立职工再就业中心，经过一段时间，逐步分流到社会上去，同时加强转岗培训，提供公益岗位，帮助零就业家庭，为自谋职业者提供支持等，这是中国自己的经验。

《财经》：产能过剩并非中国特有，国外在这方面是如何处理的？

宋晓梧：全世界范围内都会发生这三种情况的产能过剩，有些解决问题的措施值得我们借鉴。比如德国的鲁尔区，煤挖光了，工人怎么安排？还有法国的兰斯、北加莱地区的煤矿，英国、美国、日本都有过类似的案例。这类资源枯竭性产能过剩，在我国目前又凸显出来，国务院在2007年出台过解决这一问题的指导意见，近期有出台了相关规划，其中许多措施是借鉴了发达国家经验的。

在产能过剩的情况下，这些国家都对特别衰退行业职工的安置问题执行特别法律。上世纪六七十年代，日本钢铁业经过一段高速增长后面临产能过剩，一些加工业也面临着产业转移，为此日本曾经出台过特别衰退产业退职人员安置法，推出了很多具体措施，如对转业人员领取失业金的期限做特殊照顾，虽然当时网络还不发达，但仍然想办法提供公共就业信息，对于招收特别萧条行业退职职工的企业，给予一定的税收优惠补助，等等。

我认为，对于职工安置最主要的措施是对职工进行转业培训，培训期间给予补贴，提供基本生活保障；对雇佣这些人员的企业提供税收鼓励，对自谋职业者给与税费减免；对有一定经营能力和特殊技能的创业者，给与创业担保贷款和场地安排等政策扶持。此外，对一些接近退休年龄的人员，可以实行内部退养，由失业保险基金给予合理支持。

《财经》：中国在安置职工时的难点在哪儿？

宋晓梧：企业办社会的部分，如医院、学校、消防队，甚至是市内交通，剥离出去比较容易，能大大降低企业的劳动力成本负担。当然，这其中的冗员也应当借助这次剥离的机会加以压缩。

现在最大的麻烦是不再需要那么多一线的产业工人，这和西方国家一样。但在西方国家，失业率在经济萧条时期会大幅上升。如美国，次贷危机后以后，失业率迅速从6%左右上升至12%左右，经济好转时慢慢降到10%，徘徊很长时间后又降下来，现在基本上恢复了正常。西方为什么是这样的情况？因为劳动力市场的灵活性比较好，很少有国有企业。

对美国而言，在过去几十年里，GDP增长率和工资增长率基本是吻合的。美国为什么会是这样？工资是有刚性的，经济萧条时能降低工人的工资吗？其实，这背后不是降低工资，而是裁员。但在中国，经济增长率与工资增长率两者的变动趋势差异很大，经济增长了工资不一定增长，工资增长了经济未必增长。说明我们的劳动力市场灵活性差。

民营经济的灵活性较高，解决民营企业职工安置问题相对容易，但国有企业很困难，还要讲求稳妥。在企业办社会的职能剥离之后，就要裁减其中企业一线不再需要的人员，大量劳务派遣工和农民工的安置相对容易。对于管理、技术等核心人员，企业应该根据将来的发展和市场行情来考虑。美国企业在困难时期也不是都解雇，而是保留核心人员，一旦生产形势好转，招人就能开工。除非是企业彻底破产，那就按破产程序来解决，第一利益保护人就是职工，按照破产程序进行安排。

 《财经》：对职工利益的保护，可以有哪些作为？

宋晓梧：在这方面要政府加强监管力度，另外，国有企业还有一定社会责任。需要注意一个问题，不管是哪个国家，在经济下滑时期，政府的注意力都是更加关注弱者，关注失业群体和职工的安置。当然要要创造条件让企业发展，要平衡劳动报酬与资本收益两者关系，但着力点应当放在保护普通劳动者方面。

罗斯福新政时期，面临经济大萧条、企业大量倒闭的局面，第一件做的事情是通过劳动法、最低工资法、社会保障法，这些重大社会政策都是侧重保护工人的利益。现在一些学者总结罗斯福新政，片面渲染政府加大投资的经济政策，对他的一系列社会政策避而不谈，我认为有所偏颇。

《财经》：您提到在解决职工再就业时要加大培训力度，这将会怎么做？对于企业内不同的人群是否会做不同的处理？

宋晓梧：我们在这方面有经验。转业培训对于二三十岁、三四十岁的人员比较好办，这些人学历也相对高。德国的煤炭关闭以后，他们把工人安置作为头一项重点任务，培训很多年轻人向电子等新兴发展行业发展。对年纪大的职工，给予宽松政策，允许他们提前退休。

提前退休会对养老金和财政造成压力，但转型是一个痛苦的过程，不可能到处还展现高速发展的玫瑰色。转型期难免要两害取其轻，是选择社会不稳定，还是调整财政支出结构，把不该花的钱坚决省下来，把可花可不花的钱尽量省下来，节省开支补充社会保障？这需要壮士断腕，打破既得利益格局，是一个很大的问题，。

《财经》：失业保险目前面临着结余多、使用效率不高等问题，在这次职工安置中怎么发挥更好的作用？

宋晓梧：失业保险的钱花不掉，正好能在这次职工安置中发挥作用。第一，减轻企业负担，可以适当降低一些企业的缴费率，现在许多地区已经根据自身情况调低了。第二， 推行积极的就业政策，加大力度用失业保险金来支持再就业和专业培训，另外，在公益岗位就业服务上对钢铁、煤炭员工给予特别的照顾。

      促进劳动力市场统一

     《财经》：在经济下行的形势下，是否存在就业压力大的问题，给职工安置带来困难？

宋晓梧：有些人说“十三五”时期中国就业问题不大，理由是劳动力总供给压力减轻，每年新增的劳动力减少两、三百万，同时农村的剩余劳动力转移得差不多了。我认为就业不单纯是总量问题，还有结构问题，最突出的是农民工和大学生，还有今天谈到的去产能问题。

人均GDP为两三万美元以上的国家，恰恰是在农村劳动力转移之后，劳动纠纷、就业问题更加突出。农村劳动力还能大量转移时，低价劳动力无限供给，那时经济处于高速发展的时期。等到经济发展到一定阶段，出现产能过剩，解决不好职工安置问题就可能引发大规模的劳资矛盾。日本、韩国，都是在农业剩余劳动力大致转移后出现大规模的罢工事件。

农民工是一个特殊的就业群体，他们进城多年，又享受不到城市的基本公共服务和正式职工的待遇。2.7亿农民工中，1亿多是在当地转移的，1.7亿异地就业。这对社会来说是一个非常大的不稳定因素，也不合理。其他国家经历工业化过程时，由于没有户籍制度带来的城乡行政隔绝，没有产生过这样的问题。在去产能过程中，对企业来说，农民工比较好解决，但对国家而言，如果农民工，尤其是回不去农村的所谓新生代农民工没有出路，将是社会风险的集聚。

《财经》：一些城市发展和当地企业绑定得过紧，当企业发展效益不好时，本地提供的就业岗位是否存在不足，在安置职工时是否牵涉到异地安置？

宋晓梧： 一些地区直到现在政企都没有分开，他们的就业岗位确实存在不足，所以东北的人口大量转移出来，以十年200万的速度。

如果有一个全国统一的劳动力市场，异地就业、劳动力流动会是很正常的现象。美国四分之一的劳动人口在一年之间会变换工作、会流动，工资变动情况和经济增长变动情况吻合得那么好，说明劳动力市场灵活性相当不错，比欧洲还强一些。

《财经》：那么在促进劳动力流动、统一全国劳动力市场方面，有哪些能做的事情？

宋晓梧：影响劳动力流动的一大因素是社保难携带。对于资源枯竭型地区、老工业地区，要解决职工的养老和社会保障问题，应该按照十八届三中全会的安排，把基本社会保障的事权提到中央和地方共管，统一全国费率，实现全国范围的共济，达到区域平衡。

公共服务均等化不是指一个地区的均等化，而一定是全国的。加拿大在立国时就明确，所有州的公民要享受同等的基本公共服务保障，在教育、医疗、养老、基础设施方面，发达地区要支持欠发达地区。美国是联邦制，各州有相对的立法权，但美国基本养老保险缴费率从1935年社会保障立法之日起，各州就是统一的。中国的地方政府公司化，过分强调一地的GDP增长，多年来走不出这个误区，造成了严重的区域差距问题。

应该尽快实现基础养老金全国统筹，实行全国统一费率，实现发达地区与欠发达地区之间的共济。这种共济是有道理的，比如大庆油田作为央企，主要税收在中央，工人退休后在地方，黑龙江财政这么困难，还需要承担起大量央企职工的养老，这显然是不公平的。实际上，大庆油田通过交税也给发达地区带去了红利，广东等地区享受了中央给的种种财政上的优惠政策，养老的负担又比较轻，企业缴费率大致13%，而黑龙江长期是22%，近年才减到20%，结果收不抵支。因此，基本社会保障项目应该全国统筹起考虑，不宜各省各地自行决定。

不统一的养老保险政策会进一步扩大区域差距。有人问，为什么黑龙江自己的企业在发展起来以后要到别的地方投资，而不再到本地投资？企业家回答很简单，在黑龙江投资一个招收1万名工人的企业，1名工人平均每月5000元工资，一年的工资成本是6亿。在黑龙江缴纳养老金的比例是22%，而在广东只需缴纳13%，两者相差9％，即企业在广东发展每年可以省下5400 万，那我为什么要在黑龙江投资？