内容摘要:我国农地问题主要体现为土地的细碎化和分散化，根源于农地的不均质性，由此带来农地使用的浪费、阻碍农业机械的应用和影响经营模式创新等问题。当下通过土地流转和土地整治的方式已有效缓解了大城市周边农业大户和农业企业的细碎化问题。但在广大的农村地区和丘陵地带，在现阶段和今后相当长的时期，将依然有两亿多农民以农户自耕的方式进行生产经营。面对当前农地流转的市场形势、“调地”的政策障碍，土地整治的实施方式使得农户土地的细碎化和分散化问题难以解决。为此，研究提出以村集体为载体，组织农户自愿成立“村民农地重划托管中心”，在政府的监督和专家的指导下，由农地重划托管中心作为主体规划和施工完成农田整治，实现土地均质化；再由托管农户自发进行产权交换完成农地重划和“四至”确定，实现土地的集中连片，彻底解决农地的细碎化和分散化问题。

一、我国的土地细碎化问题

实行家庭土地承包制后，土地细碎化问题就显现出来了。这是农民为了追求公平，采取“肥瘦搭配”的土地分配方式的结果。“户均五六亩、土地八九块”是当时我国农村土地分配的普遍状况。根据农业部农村固定观察点2009年调查，户均经营土地4.1块，绝大部分每块不足1亩。土地细碎化问题，在丘陵地区尤为突出。这些地区，每个农户的土地，少的有三五块、多的有二三十块。

土地细碎化所带来的问题是显而易见的。一是田坎多而密，浪费了大量的土地资源。二是无法实现农业机械耕作，农民至今仍然依靠人力、畜力耕作，十分辛苦；三是农田水利条件难以改善。

二、当前解决土地细碎化的主要路径和面临的问题

长期以来，地方各级政府为了改变土地细碎化状况，也采取了一系列措施，进行了许多有益的探索。当前各地解决土地细碎化的主要方式是土地流转。种田大户或农业企业通过土地流转，获得成片土地的经营权，然后根据种养殖的要求，打破原有的地界，填平一些不必要的沟坎，将小块的土地并成“大块”。也有些农户采取“换地”的方式，与相邻的土地进行交换合并。另外，国土资源部也将实现土地集中连片作为建立高标准基本农田的重要目标，并出台政策对土地整治过程中所涉及的权属调整行为给予规范。不少地方政府为了鼓励土地流转，同时也促进土地整治，采取将土地流转与土地整治结合起来的方式。即种植大户或农业企业通过土地流转，实现土地经营权的集中，然后，向当地政府申请土地整理项目，获得政府土地整理项目的资金支持。通过这些方式，土地细碎化问题得到了一定程度的解决，特别是在土地流转规模较大的地区。

然而，这种通过农户间自发的交易、通过土地流转来实现土地整理的方法，一般仅适用于城市周边大量农民已经实现产业转移的地区和耕地面积较大的地区（如东北），这些地区要么因大部分劳动力已经找到了别的就业，他们乐得土地有人经营，自己脱离了土地仍能取得收益，交易成本的“要价”较低，容易谈成；要么是由于规模效益较大，供给方“出价”较高，也容易实现。而对于大量远离城市人多地少的地区（这是我国农村的主要部分）而言，由于还有大量农民存在，一家一户仍要在那些小块土地上实现就业、获取收益，在这些地方，靠农户之间自己进行交易或交换的方法，就会遇到以下的一些问题：

第一、农户之间自发“换地”的交易成本很高，很难实现，成效不大。据我们在贵州的实地调查，有个农村用了10多年的时间，才将50多块的土地归并为10多块。

第二、农民自发实现了换地，也少有对土地进行归并和整治。根据国土资源部制定的政策，在土地整治中，本着农民自愿的原则，允许对土地产权进行调整和归并土地。但在现实中，大多数土地整治项目都是从工程角度进行设计的，主要是增加土地面积、平整土地、修建农田基础设施。由于土地产权调整难度大，涉及的问题较多，所以，地方政府和项目单位都尽量减少土地调整，较少考虑，也很难实现对农户的土地进行归并。土地整治项目中的土地产权调整主要是因“公摊”（如公共排灌设施和道路的占地）所产生的土地面积和位置的调整。

第三、即使农户之间实现了交换，在整治土地的过程中农民的主体地位也很难发挥出来。改变土地细碎化状况，受益最大的是农民。农民饱受土地细碎化之苦，也有强烈的归并土地的意愿。近年来，国家加大了对建设高标准基本农田和土地整治的投入，土地细碎化状况有望得到根本的解决。但是，由于缺乏有利于农民参与的机制，加之农民自组织能力普遍较低，土地调整又受到现行政策的制约，所以，在土地整治中，农民往往采取观望的态度，涉及到土地调整又有很大的抵触情绪。

第四、存在着部门分割现象。土地整治和地权调整分属国土部门和农业部门管理。国土部门负责土地整治和高标准农田建设的项目管理和验收，有明确的工程规范。农业部门负责土地确权、土地流转，也包括调整土地权属、土地交换合并。农业部门和国土资源工作目标、内容和重点不同，这样会造成土地整治和高标准基本农田的建设项目完成后，虽然看起来土地已经“成方成块”了，但同一个地块仍分散在各家各户。

第五、对自耕农户的利益照顾不够。从各地的情况看，无论是土地流转，还是土地整治，其政策都是向规模经营大户倾斜。规模经营大户在解决土地细碎化方面也确实发挥着重要的作用。但对自耕农户的土地细碎化问题的关注不够，在国家层面上，没有系统的支持政策。

我们要充分认识到现阶段和今后相当长的时期，我们仍会有两亿多的农民需要在农村有事可做。因此，自耕农户仍是我国农业经营的主力军，不能把一些城市边缘或地多人少的地区，通过农地转包到“大农场”实现土地整治的方法当作解决自耕农户问题的路径。这是两个性质很不一样的问题，不能用前者替代后者。因此，我们需要高度重视自耕农户的农业现代化问题，将支持自耕农户的现代化作为现阶段中国农业现代化的一个重要的国家战略。

三、政策建议：农户参与，合理组织，实现土地重划

世界许多国家在现代化进程中都进行了农地重划。最初起源于19世纪末的德国，后引入到日本、我国台湾地区。上世纪50-70年代，我国台湾地区曾开展了大规模的农地重划，取得了显著的成效。

农地重划是从方便自耕农户耕作角度出发，通过对土地的交换合并，将每户分散多处的细碎土地，整合为较大块的土地，实现“一户一块地（主要作物）”。农地重划要与土地平整、田间路建设、沟渠系统完善等土地整治相结合。通过土地整治，进行平整土地、修田间路、打井、修渠、挖沟等工程措施，土地的质量差别也会基本消除，距离远近也不是那么重要了。这就为进行土地交换合并、“小块并大块”打下了物质基础。台湾经验证明，农地重划是自耕农户实现土地适度规模经营、由传统农业向现代农业转型，保持自耕农户的优势重要途径。具体建议如下：

第一、将解决自耕农户土地细碎化问题，作为当前我国农业政策的一个重点。以农地重划作为实现自耕农户的现代化的重要抓手，将农地重划上升为国家战略和国家基础性工程，将其纳入目前正在实施的8亿亩高标准基本农田工程建设。

第二、农户参与，合理组织。借鉴广西、江西、和佛山等地区一些探索的经验，以村集体经济组织为载体，将农民组织起来，成立“村民农地重划托管中心”，农户将要实施农地重划的承包地交给村民农地重划托管中心实施托管，然后在国土部门专家的指导下进行规划与设计，尽可能做到“田成方、林成网、渠相通、路相连、旱能浇、涝能排”；再后，由村民农地重划托管中心向当地国土部门申报农地重划项目和补助资金；经审批后，在政府和托管农户监督下由村民农地重划托管中心自主实施农田整治工程，确保农地的均质化；最后在托管中心的协调下，由托管农户自主协商将整治前分散的土地通过互换实现整治后每户土地的集中连片，再将整治后、确权后的土地返还给农户。

第三、由于农地重划涉及到土地位置的调整，因此建议改变农业部目前正在推行的确权、确面积、确四至的流程，改为确权、确面积后，将土地收回进行农地重划，再将重划后的土地，在保证原土地面积不减少的情况下，重新分配承包地。

农地重划面临方方面面的利益关系，会有不少困难，但这是一个国家走向现代化进程中无法避开的重要一步。对此，我们要有历史的耐心，也要有历史的紧迫感，现在就着手做起来，但不急于求成，把工作做细，力争实现平稳过渡。

   （作者：樊纲 刘宪法 闫化赟）