内容摘要：落实“一带一路”战略，有两个重要的组成部分，一个是基础设施，另一个是园区建设。当前，我国正在建设的境外产业园区项目，70%分布在“一带一路”沿线国家，但成功的不多，有些园区甚至建成后一直闲置荒废。造成园区运营失败的原因，有外部的因素，如东道国“政府缺位”，导致园区基础设施条件差，法律保障不足，政策无法落实等，更关键的是内部因素，即缺乏专业园区管理机制，造成规划设计不当、功能缺失、管理不善、短期行为等问题，无法实现企业的有效集聚和当地产业的发展。本文主要的建议就是，发挥我国多年来积累起来的管理产业园区的“软实力”，从顶层设计、高层协议开始，就安排中国的“合格园区管理机构”参与境外产业园区的规划、建设、管理和运营，抓住“关键少数”，尽快建成几个成功的范例，彰显我国帮助其他国家发展的诚意，推动“一带一路”战略的有效拓展。

一、充分认识产业园区建设与成功运营在“一带一路”战略实施中的重要地位与作用

“一带一路”的建设，特别是“一带一路”在欠发达国家（包括中亚国家）的建设，有两个重要的组成部分：一个是公路、铁路、桥梁、港口等一系列互联互通的基础设施建设；另一个则是在互联互通的各个结点上，建成各类产业园区，不仅促进当地经济发展和就业增长，有利于我国的企业充分利用当地资源，而且也是使得那些运输通道“有货可运”的保证。一条只有空载车辆驶过甚至是空荡无车的运输线，会是一种很凄凉的景象。即使在当地有一定量的初级产品可以充当“运量”，并换取制造业产品运回所在国，从长远看，如果我们帮助这些国家建设的这些运输基础设施最终只是把当地的资源运到国外去，当地政府和人民最终是不会满意的，也会给一些人制造所谓“新型殖民主义”的口实。成功实施“一带一路”国家战略，从一开始就要思考如何使所涉及国家和地区从这一战略中受益，就要在一开始就思考如何使当地人民看到我们帮助他们发展经济的真心诚意。

正是在这个意义上，境外产业园区建设具有重要的意义，应该提升到与建设基础设施同等重要的层面上来，从一开始就统筹安排，同时起步，也同样是只能成功、不能失败，不能建而不成，或建成了硬件而因缺乏管理而不能成功运营，变成一片废弃的建筑。

二、境外园区目前存在许多问题，但缺乏专业园区管理机制是一个关键

据商务部统计，目前我国正在建设的具有境外经贸合作区性质的境外产业园区项目已达69个，其中70%的项目分布在“一带一路”沿线国家。然而，由于产业园区从规划到建设到运营过程中存在这样那样的问题，迄今为止我们还没有一个可以作为成功案例的园区。其原因是多重的，既有外部因素也有内部因素。

外部因素主要是东道国政府对经济特区、工业园区的开发建设基本上都缺乏“顶层设计”和稳定的政策环境，出现了“政府缺位”，具体表现为以下几点：一是由于境外产业园区所在的东道国国内体制环境不稳定，事先颁布的优惠政策或法律法规存在变动风险；二是东道国政府扶持力度不够，服务能力较差，低效的工作效率甚至严重的腐败问题对于园区内企业的正常生产经营造成困扰；三是境外产业园区所在东道国没有履行为园区接入基本基础设施的义务，导致园区无法保证正常运营。

这些外部因素对于我国境外产业园区的成功运营造成了较大困扰。然而缺乏专业的园区管理机制，则是造成园区运营失败的一个内因。

境外产业园区的开发主体多数是建筑工程企业、制造业企业和资源开采类企业，往往不是专业的园区开发建设运营商，只重视产业园区的开发建设，忽视十分重要的规划设计、运营管理以及产业配套等环节，出现了“运营商缺位”，想当然地把产业园区视为快速见效的“土地和房产开发”类项目，对于如何科学合理的进行建设前期规划及有效进行园区运营管理，包括合理地招商引资、利用好园区，没有足够的认识，不仅造成了许多境外产业园区在空间布局、产业定位、投融资方案、招商计划、运营管理模式等方面缺乏统一设计，而且也不能满足入园企业发展的实际需求。造成境外产业园区普遍出现以下问题：

一是在园区规划和“顶层设计”阶段，提不出对未来园区建设与运营相关、有预见性的一系列制度条件和政策要求，与所在国进行必要的交涉与沟通。两国政府签订什么样的协议，所在国政府做出哪些承诺，在一定程度上取决于园区未来的管理者能提出什么样的政策建议与政策诉求。只会搞建设而不懂园区管理和运营的开发商，很难提出科学的“顶层设计”方案供国家领导和政府有关部门参考。

二是招商引资缺乏力度、目标不清。由于前期产业规划的缺位，一些境外产业园区对于未来的主导产业和功能定位的设计规划不十分明确，往往存在定位模糊、产业选择杂乱的情况。从现有情况看来，许多境外产业园区都存在入园企业行业分布多而散，难以形成产业集聚与溢出效应。

三是行为短期化，重开发轻管理，“一卖了之”导致园区以失败告终。由于工业类园区投资回报期往往长达5-10年，在招商引资不理想的情况下开发商被迫采取尽快“出售”土地和房产的短视行为，使得原来所设想的工业发展计划濒于流产。

作为当今世界产业园区种类最多的国家之一，中国在园区投资、建设、管理和运营方面取得的成就得到了国际社会的广泛认可，尤其对“一带一路”国家特别有吸引力。根据中国的实践经验，要想改变境外产业园区开发质量不高、招商效果不好的状况，需要消除重建设、轻规划、轻运营管理的弊病，以运营商为主体，建设为运营服务，从顶层设计、系统规划、开发建设、招商引资、管理运营、园区服务等多方面进行全生命周期管理，按照园区代际升级的规律，实现软硬投资环境的全方位升级。

三、引入“合格园区管理者”，推动境外产业园区实现升级发展

针对以上所分析的各种问题，本文认为改变目前境外产业园区建设所面临的困境的一个“关节点”，就是引入“合格园区管理者”，让专业团队从一开始就全面介入，直到实现园区的有效运营。因此，我们建议：

选择国内实力较强、园区运作经验丰富的企业（管委会）牵头，联合金融机构、智库机构、行业协会、海外投资服务中介等共同组建境外产业园区综合投资开发运营的“园区管理联盟”，并作为“一带一路”沿线国家产业园区的开发主体。该园区管理联盟要从一开始就对政府间高层协议提出建议并参与政府间谈判，将园区选址、规划建设、运营管理、招商引资、项目融资等有关事项统筹规划、业务整合；从一开始就要树立“以运营为主体，建设为运营服务”的指导原则，结合东道国的国情特点引入适宜、高效、特色的商业模式，率先打造一批成功园区范例。同时，支持这类企业联盟用国际化视野运作产业园区，包括组建国际化的高端管理团队、构建全球性的招商引资平台、推出适宜园区内各国企业特点的管家式服务等，最大限度减少入园企业的投资风险。此外，有关部门应配合这类企业做好赴外员工培训工作，提高员工综合素质。

园区所在国本身的各种政治、经济、政策问题可能是我们无法解决的，我们只能在我们可控的范围内做好自身的工作。但是，有一个专业的园区管理团队的积极介入和谏言献策，能为政府间有效协作、减少所在国的政策风险，起到积极的作用。

这一做法也是有实践范例的。当年新加坡就是派出了专业的园区管理团队来参与苏州工业园区的建设与管理。而我国在中埃苏伊士经贸合作区的建设中也做了一定的初步探索，天津开发区总公司从前期的规划编制、招商引资、管理服务等建设运营管理经验输出到后期的联合开发过程中，均移植了天津泰达的“专业园区管理运营”理念，实现了我国园区管理“软实力”输出，保证了园区建设与运营的相对成功。

（作者：樊纲、曲建、刘容欣、王振）