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上世纪末国有企业“三年脱困”的启发
作者:马建堂    单位:国家行政学院    发布:2016-12-15    阅读:4956次   

 

1997年7月始发于泰国的亚洲金融危机,先后波及到韩国、日本、俄罗斯和拉美地区,对全球经济增长带来了连续几年的影响。受全球经济疲软的影响,更由于当时重复建设严重,产能过剩突出,企业冗员过多,我国企业特别是国有企业陷入了比较困难的境地。为了克服上述困难,党的十五大和十五届一中全会提出,用三年左右时间,使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境,力争到上世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。为完成中央确定的这一艰巨的发展改革任务,各地、各部门和相关企业加大经济改革、企业改组、技术改造和企业管理力度,综合运用政策性破产、债转股、技术改造三大“杀手锏”,坚决实施鼓励兼并、规范破产、减员增效、下岗分流和再就业工程。到2000年,上述目标基本完成,为新世纪我国国有企业深化改革和国民经济持续发展打下了坚实基础。

近二十年过后,我国经济发展进入新阶段,经济总量已翻了三番,经济结构深刻变化,所有制成分日趋多元,国际环境今非昔比,“三年脱困”所用的政策自然不能照搬,但一些做法仍不失有一些参考价值,在思路上有一些启发。

一、      去产能,要与国有企业改革结合起来

上世纪末的国有企业困难,很重要的一个原因也是重复建设、盲目建设导致产能过剩。为了解决这个问题,除决定对基础设施建设从严控制,原则上不再新上一般工业项目外,重点围绕纺织、钢铁、煤炭三个行业,坚决压减落后和过剩产能,纺织业纱锭要压到3000万锭,钢铁产能要压到1亿吨,煤炭产能要压到9亿吨。1998年1月13日,上海申新纺织九厂击碎落后纺机的铿锵巨锤,拉开了上世纪末淘汰落后产能攻坚战的序幕。

这轮淘汰落后产能是与国企改革紧密结合起来的。在宏观层面,与国有经济的战略性调整重组相结合,国有资本重点向关系国计民生行业集中,抓好大型国有企业改革,放开放活中小国有企业。在企业层面,以建立产权清晰、权责明确、管理科学的现代企业制度为中心,大力推进政企分开、转变政府职能、做好企业内部经营管理,逐步建立社会保障体系。在企业内部,一方面推动内部经营管理机制转换,深化企业人事和工资制度改革,另一方面在中小企业将企业产权制度改革和职工转变身份结合起来,数千万全民所有制企业职工成为多元所有制企业的就业者。

这些体制机制改革为淘汰落后产能、减少富余人员创造了相应的社会舆论氛围,提高了国有企业广大干部职工对涉及自身利益改革的接受度,更重要的是为大力度的淘汰落后产能、分流富余员工创造了条件,打下了基础。

当前贯彻落实中央经济工作会议精神,做好去产能的工作,也要与国有企业改革结合起来。因为生产要素难流动主要体现在国有企业,“僵尸企业”问题在国有企业更为突出。所以,在化解过剩产能过程中,要按照中央确定的公益性和商业性两大分类定位,进一步推动国有经济的战略性调整,促进国有经济行业布局的优化和合理化,要加大商业性国企改革力度,促进多种形式的产权制度改革,发展多种形式混合所有制。要继续深化国有企业内部用工制度改革,增强就业弹性,完善劳动合同制,使国有企业生产真正能做到按照市场需求能多能少,企业员工能进能出,企业能生能死。

二、      减少人,更要推进再就业

落后和过剩产能总是伴随着劳动力的富余和冗余。所以,淘汰落后产能就要裁减使用这部分产能的企业员工。这是淘汰落后产能的关键所在,也是困难所在。

淘汰落后产能、关停严重资不抵债、扭亏无望企业,必须减人、甚至做到关门走人,否则落后产能不能真正淘汰,亏损难以真正扭转。某种程度上敢不敢减人、能不能减人、能不能顺利地减人,既是是否具有敢于背水一战、壮士断腕之改革勇气的“试金石”,也是是否具有脚踏实地真干精神和稳妥化解复杂问题驾驭能力的“测量器”。上世纪末,国有企业淘汰落后产能、关停困难企业,分流富余人员,共涉及职工1000多万人,他们以舍小我为大局的特有方式,为这场波澜壮阔的国有企业改革作出了重大贡献。但是,必须清醒地看到,减人不是最终目的,改革和脱困的最终顺利进行,还要通过多种方式,实现下岗分流人员的再就业,只有这样才能既促进国企脱困,又促进经济发展,更利于社会稳定。当年这方面最重要的制度创新是成立下岗职工再就业中心。下岗职工再就业中心的主要职能有,一是接纳已下岗尚未就业的原企业职工,保证下岗分流、减员增效工作的顺利实施;二是发放下岗职工基本生活费,代为缴纳各种社会保险,保障下岗职工主要社会保障关系的接续;三是培训介绍新的就业岗位,促进下岗职工再就业。

下岗职工再就业中心存在的时间虽然只有几年,但它作为下岗职工的容纳器和再就业推进器,对于兼并破产、关停并转的顺利实现,对于推进减员增效、再就业和保持社会稳定,都发挥了不可替代的作用。现在我们实施供给侧结构性改革,大力化解过剩产能和“僵尸企业”,尽管不能简单照搬上世纪末的做法,但以下两条经验应予以借鉴:一是化解过程产能和“僵尸企业”必须减少富余人员;二是必须打造短期接纳下岗失业人员并对其予以培训、促进再就业的平台。

三、      出困境,要有杀手锏

上世纪末,为了实现三年脱困目标,党中央、国务院出台了一系列政策举措,影响最大、作用最明显的是政策性破产、债转股和技术改造,时称三大“杀手锏”。

政策性破产的核心,是破产企业清算后资产优先用于安置职工,而非偿还银行债权。当时,由于内部体制因素和外部环境的变化,一部分国有企业长期亏损、资不抵债、扭亏无望,迫切需要退出市场。这些企业不仅拖欠银行贷款本息,也大量拖欠职工的工资和各种社会保险。若按破产法实施破产,变现收入扣除清算费用后,第一顺序需偿还银行的贷款。由于破产企业设备陈旧,没有多少价值,可变现的资源主要是企业的土地使用权。这种情况下,按《破产法》破产,企业拖欠职工的工资、医疗费、各种社会保障和经济补偿金就难以筹集和发放,破产企业也难以做到关门走人,社会也会难以稳定。为了解决这一难题,当时中央决定对一部分国有企业实行政策性破产,破产清算后的变现收入优先清偿对下岗职工的各项拖欠。当时,每年的政策性破产额度在500亿左右。

债转股是国有企业“三年脱困”的最大杀手锏。如果说政策性破产针对的是扭亏无望、需要关门销号的企业的话,那么债转股主要针对产品有市场、只是债务负担重的企业。为了实施债转股,国家专门成立了华融、长城、东方、信达四家资产管理公司,分别接收工农中建四大银行对国有工商企业的不良债权。然后由四家资产管理公司与每个相关企业签订债转股协议,成为原负债企业的股东。通过债转股,原有的银行与企业的债权债务关系,转变为金融资产管理公司与企业的股权关系。为了配合债转股的实施,国家还对四大国有商业银行发行了特别国债,募集资金用于补充上述银行的资本金。三年来,四大资产管理公司的债转股总额为4000亿多一点。债转股的实施,既降低了企业的负债率和还本付息压力,促进了企业扭亏为盈,也优化了国有银行的资产结构,提高了银行资产的质量,是一个双赢的结局。华融等四家资产管理公司在基本完成债转股使命后,通过扩展业务范围,也逐步成为我国重要的多元化、商业化的金融控股公司。

技术改造是企业产品创新、设备升级的重要手段。“三年脱困”时期,国家逐年安排一定的技术改造基金,主要以银行贷款贴息的方式,支持有效益、条件好的企业加大技术改造力度。

近20年后的今天,情况发生了不少变化,特别是金融机构与工商企业的股权结构都已多元化,大都已不是国有独资企业,因此三大杀手锏的“命运”也各不相同。技术改造贴息作为政府一种支持方式一直在持续,但要提高资金使用的效率和针对性。政策性破产因为与《破产法》不一致,是一种应急举措。目前由于银行与企业的所有者不再是同一家,政策性破产除去纯国有的政策性银行和独资国有企业之间仍有一定的实施空间外,大部分企业破产应当依《破产法》实施。但是,债转股作为法人之间的一种商务行为,它改变的只是产权关系的具体形态,是借贷关系转为投资关系。债权人变为投资人后,并没有消减权利人的权益,今天仍有它存在和拓展的价值,也广泛存在于国内外商业实践中。如德意志银行发行的短期资本应急工具(COCO)就明确约定,通常条件下融入资金是高收益债券,发生经营困难时,就转为普通股,这也是一种风险与收益组合的选择。债转股后唯一发生变化的是,银行资产负债表中的资产,期限结构发生了变化,短期资产变为长期资产,所以需要有量的限制和风险拨备的调整。但因此带来的权益变动完全可以由银企双方的事前约定来解决。总之,三大杀手锏中,债转股有继续研究实施的必要。