欧盟的电信改革及其对我国电信改革的启示

祝宝良    中国驻欧盟使团

    （50人论坛·北京）内容提要：欧盟的电信改革始于1987年，先后经历了三个阶段，第一阶段，公布《开发电信服务和设备的共同市场》绿皮书，开放终端设备和增值服务市场，实行电信业的管理与经营分离，保留对语音电话服务和网络设施的垄断；第二阶段，把开放领域扩大至卫星、有线和移动通讯领域，强化不同业务的替代竞争；第三阶段，按照WTO《基础电信协议》的要求，全面开放欧盟电信市场，但对普遍服务作了严格规定。欧盟的电信改革主要特点：依法从事电信改革和业务分解；彻底实行政企分开和企业私有化，大力支持新运营商的发展，强化竞争；通过不同业务的替代竞争和对企业的经营、成本监管，限制主体运营商对固定业务的垄断行为。我国应尽快制定《电信法》以及相应的配套法律，成立独立于政府部门的电信政策审议机构，鼓励新的运营商进入电信领域，进一步支解中国电信集团公司。
　　从技术上讲，电信业包括电信网及运营、网上服务、通讯终端设备（如电话机、传真机等）三部分，其中电信网按服务范围可分为本地网、国内长途网、国际长途网、移动通讯网等，网上服务包括基本服务（市话、长话）和增值服务等。
　　1987年前，除个别成员国在推动电信改革外，欧盟没有共同的电信政策，更没有形成统一的电信市场。1987年，欧盟委员会公布了《开发电信服务和设备共同市场》绿皮书，整个欧盟范围内的电信改革开始启动，电信政策逐渐成为欧盟共同政策的内容之一。经过十年的不断改革和发展，到1998年1月1日，欧盟的电信市场对内对外已完全开放，电信市场成为欧盟统一大市场最重要的组成部分。
　　欧盟的电信改革和开放促进了欧盟电信业的发展，2000年，欧盟的电信产值达到1907亿欧元，其中德国419亿欧元，英国304亿欧元，法国295亿欧元，意大利290亿欧元，电信业成为欧盟的支柱产业。在电信总值中，语音电话产值占56%，移动通讯服务产值占30%，租赁线路和数据交换产值占14%。1999年，欧盟人均电信支出为650欧元，略高于日本，低于美国750欧元的水平，但1996-1999年四年中，欧盟人均电信支出增长了47%拦腿毡窘龇直鹪龀?7%和12%。欧盟的电信服务业和设备制造业极具竞争力，集中了英国电信、Vodafone、德国电信、法国电信、意大利电信、西班牙Telefonica等近20家业务量位于世界前列的电信运营商和爱立信、诺基亚、西门子、阿尔卡特等世界著名电信设备制造商，其移动通信技术领先美国三年。
　　一、欧盟电信改革的背景和原因
　　1．电信技术和服务发展打破了传统电信业的自然垄断特性，促使欧盟改革电信业。
　　电信业诞生后很长时期内，通信基本上依赖于固定网络，网络建设不仅投资大、成本高、投入以后便不可转用其他用途；而且，网络经营具有规模经济的特点，网络上的用户越多，覆盖面越广，单位成本就越低，效益就越好。因此，相当长一段时间内，人们把电信与供电、供水等行业相提并论，称之为自然垄断行业。正如不少人经常提及的那样，并列敷设两套电话线路不如一套线路更有效率，这正是许多国家的电信业实行垄断的最根本的技术经济原因。但80年代初以来，微波通信技术和数字通讯技术快速发展，新服务方式不断衍生，电信网络和服务范围大大拓展，电信自然垄断的特征逐步淡化，人们对于电信具有自然垄断属性的看法开始改变。继续对电信行业实行垄断，既不利于电信市场的发展，也不利于充分利用新技术提供的各种机遇。在这种情况下，欧盟开始了电信改革和开放。
　　2．欧盟统一大市场的形成和发展要求欧盟在电信领域采取统一政策。
　　1986年，欧盟各成员国正式签署了《欧洲单一文件》，决定在1992年底建成欧盟统一大市场，在这之前要协调各成员国的立场，消除各种障碍，这要求欧盟在电信领域采取共同的政策，制定共同发展纲领，统一技术标准。同时，欧盟各国已认识到电信业发展潜力巨大，这一部门将在经济、政治、军事中发挥举足轻重的作用，在电信领域采取统一行动，能充分发挥欧盟统一大市场提供的规模经济的优势，促进电信技术的开发和利用，加强和美国在电信领域的竞争，提高欧盟的竞争力。
　　3．英美等国的电信改革推动了整个欧盟的改革。
　　早在1982年，英国就开始打破英国电信的独家垄断，成立水星公司经营第二个基本电信网，实行双垄断经营，同时还颁发了一批增值服务经营许可证。1984年，英国卖掉英国电信51%的股份，使其成为一个有限公司，到1993年，其股份已全部上市流通。同年，英国还成立了独立于政府的电信管制机构OFTEL，这一作法后来被许多国家效仿。
　　1984年，美国电话电报公司的解体是一个历史性事件，它对世界各国的电信决策者的思维产生了重要影响。美国电话电报公司在其垄断经营的巅峰期时，曾一度控制了美国95%以上的长途及国际电信业务和80%的市话业务，拥有技术开发实力非常雄厚的贝尔实验室，再加上在通信设备生产上举足轻重的西方电气公司为它所属的业务公司提供设备，成为一个集电信运营、技术开发和设备制造于一体的“庞然大物”。 美国电话电报公司的解体，使美国电信市场形成了多家竞争的格局，刺激了美国电信市场、特别是长途和国际业务方面的竞争，使贝尔系统以外的主要电信公司，如GTE、MCI和Sprint迅速成长为国际著名的大公司。
　　英美的电信改革，促进了电信技术的进步和产业的改组和发展，有力的推动了欧盟各成员国电信的竞争和开放。
　　二、欧盟电信改革的基本情况
　　从整个欧盟范围来看，欧盟的电信改革可分为三个阶段，在每个阶段都通过经立法程序批准的欧盟指令推行。到1998年1月1日欧盟完全开放电信市场时，欧盟共通过了终端设备指令、服务指令、开放网络指令、互联指令、许可证指令、语音电话指令等15个指令，这一系列指令，为促使欧盟各国的电信市场全面相互开放，形成欧盟统一的电信市场打下了基础。
　　1．以欧盟委员会公布《开发电信服务和设备的共同市场》绿皮书以及制定终端设备指令、服务指令、开放网络指令为标志，欧盟开始打破电信垄断，实行电信业的管理与经营分离，但保留对语音电话服务和网络设施的垄断。
　　1987年，欧盟委员会公布了《开发电信服务和设备的共同市场》绿皮书，这在国际电信界被公认为是影响国际电信改革进程最重要的事件之一。这个绿皮书的宗旨，是要逐步放开欧洲的电信市场，建立与竞争环境相适应的新的体制框架。其主要内容包括：在网络基础设施运营上，明确划分垄断与竞争的界限，首先将垄断业务的范围缩小至语音电话，放开其他业务；对竞争业务提出明确的和透明的入网要求，以促进网路的开放性；在欧盟内部放开终端设备市场；电信管理部门实行政企分开；对主体运营商的交叉补贴和设备制造进行不断的检查；设立欧盟电信标准研究所，统一欧盟的电信技术和服务标准，保证相互接入等。同时，通过终端设备指令、服务指令等从立法程序上保证上述政策的实施，确保了新进入市场者在自由化进程的每个阶段，都能获得对公共网络开放、透明和非歧视地进入，并对主体运营商的权力、网络安全、网络一体化、信息保护等关键要求作出规定。
　　1988年，欧盟国家最先放开了电信终端设备市场，随后放开部分电信业务市场，截止到1993年全球性信息化浪潮兴起之际，电信增值业务和数据通信已在大多数欧盟成员国放开竞争。
　　考虑到固定网络业务具有自然垄断的特点，并保证普遍服务，对语音电话服务和网络设施仍实行垄断经营，但要求主体运营商实行业务分帐和成本核算，防止其利用垄断地位获得垄断利润，严格限制其利用在专营领域的收入补贴竞争性业务。
　　2．从1994年起，修改终端设备指令和服务指令，使其适应于卫星、有线和移动通讯领域，扩大电信业开放的广度和深度，促进不同电信业务的替代竞争。
　　随着美国推出“信息高速公路计划”以及卫星和移动通讯技术的不断发展与完善，欧盟在加紧制定自己信息化战略的同时，进一步推进电信改革。1993年12月，欧盟委员会公布了德洛尔白皮书，1994年6月，来自欧洲通信、计算机和广播公司的代表向欧盟委员会提交了另一份重要报告“班格曼报告”，为未来欧洲信息高速公路建设制定了一个总框架。在此基础上，欧洲议会1994年7月批准了“欧洲信息社会行动计划”，提出包括实现电信、有线、卫星网络互联在内的10项信息社会应用项目，后来欧盟委员会又批准了一项题为“信息社会对欧盟政策的影响”的报告，对1994年的行动计划进行了修正和补充。
　　1995年，欧盟采取的一项最重要举措就是实现移动通讯的自由化。这一政策要求从1996年1月1日，取消对移动通讯的所有限制，实行许可证管理办法，允许把无绳技术、数字通讯和固定通讯结合起来，提供全方位个人通讯服务。并先后通过了《互联指令》和《许可证指令》，对卫星、有线和移动通讯作出规定。１９９５年底，出台了《语音电话指令》，从1996年１月１日起开放电话业务和电信基础设施。
　　3．第三阶段，按照WTO《基础电信协议》的要求，全面开放欧盟电信市场。
　　从1998年1月1日起，作为《基础电信协议》的倡导者之一，欧盟完全放开了电信业，包括语音电话和所有电信基础设施，除对欧盟个别网路小或欠发达的国家设定2-5年的过渡期外，各成员国都要对其他欧盟伙伴开放电信市场。WTO成员的电信公司将同欧盟的电信公司一样，有权进入欧盟网络，并提供各类基础电信服务。除个别国家外，从1998年1月1日起，非欧盟电信公司被允许拥有100%的股权。
　　在完全开放的同时，欧盟委员会还对普遍服务作了规定，即居民不论在何地都应享受一定电信服务的权利，服务的价格应是公众可承受的，在市场中占统治地位的主体运营商有义务为偏远地区提供服务，其资金来源或是由国家筹集，或由接入网络的运营商们共同负担，在市场失灵的时候，电信管理部门有权干预保证对偏远地区提供服务。
　　三、主要成员国的改革措施
　　在欧盟的大力推动下，90年代以来欧盟各主要国家的电信改革进程明显加快：
　　1．英国电信改革起步较早，90年代以来电信改革进一步推进。1991年，英国决定结束国内电信市场由英国电信和水星公司双垄断的格局，颁布了《竞争与选择：90年代的电信政策》白皮书，循着先国内业务、后国际业务的开放顺序，到1996年为止全部放开了电信市场。
　　2．德国电信改革比英国起步要晚一些，但90年代进展很快。1990年1月成立德国联邦电信，实现政企分离，接着又以西德模式为基础对原东德电信部门加以整合，联邦邮电部代表政府对邮电系统进行监督、协调和管制；1995年德国联邦电信进行了股份制改造，并于次年上市，出售了26％的股份。德国的新电信法于1996年7月获准生效，新法批准德国可按欧盟制定的时间表，在1998年1月1日前结束电信垄断开放市场，同时制定了新的竞争环境下电信市场的规则，其要点包括：电信市场准入原则上不再受任何限制；对外国公司获取许可证和购买国内公司的股份不进行任何限制；以专门的经营法规来保证平等竞争，调整运营商的行为。同时，1998年1月1日，成立德国电信管理局代替原来的邮电部，承担市场监管职能，在经济部设立电信管理司，制定相关法律。
　　3．法国电信业1991年正式实行政企分开，在随后几年中，分离出来的法国电信曾一度保留着国有公司的性质，1993年政府决定对法国电信进行股份制改造，1997年11月，法国电信首次将其23%的股份在巴黎和纽约上市；法国的新电信法于1996年颁布，并在1997年成立了独立的电信管理机构；法国电信市场的开放是依照欧盟的改革安排进行的，在90年代初已开放增值业务和数据通信业务的基础上，1996年1月1日对欧盟伙伴先开放了电话基础设施，到1998年1月1日全面开放了电信业务市场。
　　4．芬兰1990年取消了国家机构的电信特权，在企业网、数据通信网和全球移动通讯网引入竞争；1996年修改电信法，责成电信运营者相互接续，整个电信领域不再需要许可证，用户费用不受管制；1997年，电信法由电信市场法取代，根据电信市场法，电信运营者分为网络运营者和业务运营者两种，网络运营者通过建造或维护固定或移动通信网来提供网络服务，其中只有提供移动通信网的运营者才需要申请许可证，开展其它电信业务只需通知交通通信部备案即可。有研究者认为，芬兰是目前世界上电信市场最为开放的国家之一。
　　四、欧盟电信改革的主要方法
　　从欧盟的电信改革的实践看，电信改革从改变国有垄断模式起步，先经过政企分开形成市场竞争，而后在市场经营与所有制两个层面上沿着扩大竞争和私有化的方向发展，同时伴随着电信市场的对外开放。欧盟的电信改革有以下几个特点。
　　1．依法进行电信改革。自1987年欧盟电信改革以来，欧盟先后通过了15个有关电信领域改革的指令，每一步改革都是通过立法程序进行的。各成员国也在欧盟统一指令的基础上，制定本国的电信法律，从而在立法的基础上，建立一个公正、公开、公平、透明的电信市场。同时，各成员国和欧盟分别成立电信政策审议会等机构，组织各方面的专家对电信政策、法律以及各成员国对欧盟指令的执行情况进行定期的检查和评估，提出政策调整建议。
　　2．顺序渐进地进行业务分解，不断强化替代竞争。欧盟对电信业务的分解是在区分不同业务的前提下，逐步推进电信开放竞争。欧盟首先放开终端设备市场、数据业务、增值业务等非基本电信业务和出租线路的转售业务，在网络业务竞争层面上，先放开卫星通讯和移动通信网；相形之下，固定网络的本地和长途电话的放开相对谨慎和缓慢一些。欧盟各成员国的经验表明，固定网络由于其自然垄断的特点和较长的垄断历史，新企业进入非常困难，垄断很难打破。电信市场开放最早的英国，到2000年，其主体运营商英国电信在固定线路的市场份额仍高达80%以上，其他成员国则高达90%以上。打破电信垄断，应基于随技术进步而产生的新市场和新服务业务上，通过卫星通信和移动通信的发展以及给予不同公司不同频率的办法使新的运营商进入这些领域，开展有效竞争，进一步促进卫星通信和移动通信的发展。同时，通过不同电信业务的替代竞争，迫使从事固定网络业务的主体运营商降低成本，减少垄断行为。
　　3．强化对运营商的监管。各成员国电信主管部门多把许可证制度作为一种最主要的管理手段，一方面通过放宽电信经营许可证发放条件和增发经营许可证，让新运营商获得进入市场开展竞争；另一方面，又通过控制许可证发放的数量和对持证经营商的行为监管，实现对电信市场的调控，建立市场管理体系。
　　考虑到主体运营商有可能利用它在专营领域的垄断收入来补贴竞争性业务，从而过分压低其竞争性业务的价格将竞争对手挤垮，欧盟一些成员国要求主体运营商实行业务分帐和成本核算，严格进行监管以限制其交叉补贴。
　　4．彻底实行政企分开和企业私有化。政企分开是欧盟电信改革的逻辑起点。欧盟彻底改变了由政府电信部门自我运营、自我管理的作法，在划清运营与管理不同职能的基础上，将电信运营职能交由电信企业或电信公司去行使，使电信运营者按市场的规则行事，以提高电信运营的效率，同时，通过把国有电信公司的股份出售或转让的办法实行电信企业私有化。将相应的管理职能交由政府或独立的电信主管部门去行使，形成一个中立的、公平的市场规则制定和监管者。在管理结构的设置中，有的成员国把某个政府机构作为电信市场的主管当局，比如德国；有的建立起非政府的或准政府的独立机构去管理电信，此类机构并不直接对政府负责，而是通过有关的法律规定依法实施电信管理职责，以英国OFTEL为代表的受议会管辖的电信管理当局就属于这种类型。这种类型的电信机构较之政府下属的电信管理部门而言，因其独立性更强，故可免受政府更迭和政府短期政策的干扰，更有利于保证电信市场的稳定。
　　5．大力支持新运营商的发展，强化竞争。
　　由于长期居于垄断地位主体运营商在竞争中具有极大的优势，特别是在网络资源上，新进入市场的运营商在竞争中会面临诸多困难，明显处于劣势。国际上一般认为，新运营商的市场份额达到20%或30%以上时，电信市场才能形成有效竞争的格局。如果新运营商市场份额太小，就会很容易地被垄断商排挤甚至扼杀在摇篮里。因此，为了形成有效竞争的局面，许多国家在允许新运营商进入市场的同时，对其进行必要的扶持和对主体运营商的限制。
　　政府对不同电信企业实行待遇不同的管制，即所谓不对称干预，支持新运营商成为有能力与主体运营商抗衡的竞争力量。所用的政策手段，通常包括为新运营商的并购、联合以及上市筹资等提供便利条件，例如，1996年，英国主管当局支持占有国内电话市场份额不满10%的水星公司与三家有线电视公司合并，组建电信电视综合性公司；另外，允许新运营商以更具竞争性的经营条件提高市场份额，比如规定其资费可以比主体运营商低，以及在许可证费用、网络互联、号码、频率管理等多方面加以扶持等。
　　五、欧盟电信改革对我国的启示
　　我国的电信改革同欧盟等国家的路子基本相似，成立信息产业部负责全国信息产业行业管理和宏观调控，对电信部门进行重组，一分为四，分别成立中国电信集团公司（经营固定网络，包括数据业务）、中国移动通信集团公司（经营原中国电信的移动业务）、中国卫星通信集团公司和中国无线寻呼集团公司，并把无线寻呼集团公司整建制地划入中国联通公司，同时采取了一系列扶持联通公司成长的措施。
　　虽然中国电信进行了重组，但中国电信集团公司和中国卫星通信集团公司仍在各自的领域占据垄断地位，只有在移动通讯领域内，联通公司和中国移动通信集团公司进行双垄断经营。尽管不同电信业务之间也会存在竞争，但目前竞争有限。这一格局不利于我国电信业的发展，难以迎接加入WTO后面临的挑战。此外，电信的立法和监管十分薄弱。为此，有以下建议： 1．尽快制定《电信法》以及相应的配套法律，规范经营者的行为，维护电信市场的公平竞争秩序，增强透明度， 保护用户利益和国家利益，合理配置资源，保障国家通信网络和信息安全。
　　2．完善电信管理制度建设，建立电信领域的立法、监管和评估体系。成立独立于政府部门的电信政策审议机构，组织各方面的专家对电信政策、法律、电信企业的市场行为、主体运营商的经营成本和价格等进行定期检查和评估，提出政策调整建议。防止电信主管部门为了本行业、企业的利益串通一气，危害消费者利益。
　　3．降低电信领域的投资门槛，鼓励新的运营商进入电信领域，对其经营业务不必加以限制。欧盟的经验表明，固定网络由于其自然垄断的特点和较长的垄断历史，新企业进入非常困难，提高电信市场竞争的最好的办法是基于随电信技术的不断进步而产生的新市场和新服务，特别是移动通信的发展上，通过发展替代业务，促进电信业竞争。对新进入的企业在上市、许可证管理费用、网络互联、号码、频率管理等多方面加以扶持。
　　4．进一步支解中国电信集团公司，按区域将中国电信集团公司再分解为2-3个独立的公司。尽管欧盟各成员国的固定电信业务的运营仍处于垄断状态，但如果把欧盟做为一个整体来看，那么欧盟就有近20个公司经营本地的固定电信业务，这有利于欧盟核算各公司的经营成本和收益，防止各国的电信公司谋取垄断利益。支解中国电信集团公司也是基于这一考虑。如果支解有困难，可以考虑要求中国电信集团公司按业务（长话、市话）、按地区分别实行财务独立核算，提高透明度，减少垄断行为。
　　5．在电信领域加快建立现代企业制度。电信产业是我国国民经济的支柱产业，也是新经济增长点，是国内外投资者趋之若婺的领域。因此，在鼓励新运营商进入电信领域的同时，加快电信企业的股份化改造和上市步伐，大量吸引社会闲散资金。对已经上市的企业，进一步减持国有股份。

（中国驻欧共体使团 祝宝良）