杨凯生：国企应建立负债约束机制 以降杠杆倒逼国企改革

21世纪经济报道 夏旭田 北京报道
2017-02-15 16:28

中国银监会特邀顾问杨凯生在2月15日的“中国经济50人论坛2017年年会”上发言称，企业杠杆率过高，实际本质就是企业的资本金不足，企业的所有者，企业的出资者缺乏对企业资本注入的责任，缺乏把企业的杠杆率稳定在一个合理水平上的有效机制。

他指出，中央国有资本经营预算支出计划当中，应该包括对国有企业的资本金的注入。要建立企业负债约束机制，如果不注重这些，不需要多长的时间，企业的杠杆率仍然会周而复始的不断攀升。

杨凯生表示，国有企业应该对所管理的企业分行业、分规模来确定它的负债率相应的标准，这个标准不仅仅是对企业经营管理层的约束要求，更重要的这也是对企业所有者、对企业的出资人的一种约束。

在企业经营发展过程中，要随时关注它的资产负债率的变化，一旦临近或者超过标准，就要以适当的方式向这个企业注入资本，而这应该成为财政预算和国有资本经营预算支出的重要内容。

此外，降低杠杆率，必须和国有企业的改革，结构调整优化结合起来，有限的国有资本应该进入而且只能进入国家应该持有，必须管理的企业。只有这样，才不至于面铺的太广，摊子铺的太大，成为包袱，拖累了该做大该做强的企业的后腿，要把降低国有企业的杠杆率，作为国企改革的倒逼，来抓好降低国企杠杆率的工作。

以下为杨凯生演讲实录（节选）：

今天我想讲一讲供给侧结构性改革有关的，就是关于降杠杆的问题，尤其是怎么降低国有企业杠杆的问题。

从2015年中央决策层提出要深入推进供给侧结构性改革的思路以来，已经一年多时间了。应该说这一年多来，在供给侧结构性改革的几大任务，比如说去产能，去库存，去杠杆和降成本，补短板几个方面，我觉得工作的进度和取得的成效是有差异的。之所以出现这种情况，原因当然是多方面的。但是我们必须认识到这几个方面是互相关联的，只要有某一个方面拖了后腿，就会影响其他几项目标的实现。比如降杠杆的问题，怎样才能使降低企业杠杆的工作真正见效？并且长期的有效，我觉得这个问题需要认真的研究。

现在尽管各方面对我国总体的杠杆率统计口径是有差异的，但是有一点我觉得是一致的，就是我国的企业尤其是国有企业的杠杆率是偏高的。特别我觉得要引起我们重视的是，在中央明确提出要三去一降一补的政策导向和工作以来，一直到2016年三季度末，规模以上工业企业的资产负债率虽然略有下降，但是其中国有企业工业企业的资产负债率是上升的。由61.2%上升到了61.5%，这个说明了去杠杆的不容易。另一方面，我觉得也反映出了我们确实需要从根本上来进一步找到降低国有企业杠杆率，稳定国有企业资产负债率有效的办法和真正的原因。

去年10月，国务院下了一个重要的文件，就是关于积极稳妥降低企业杠杆的意见。其中提到降低杠杆率的途径一共有七条，但是我总觉得我们不少人似乎还只是把主要注意力集中到了其中的债转股或者债务核销这些方面。其实我们应该认识到在当前不少企业债务高企，经营困难的情况下，对于有一定市场前景的企业实施包括债转股在内的一些债务重组的措施，我觉得是必要的。但不管怎么说，这毕竟只是治标之计，是应急之策，真正重要的还是找到我国企业尤其是国有企业长时间以来杠杆率高，负债率高的根本原因，从而采取更加有针对性的措施。

造成我国企业杠杆率过高的原因是多方面的，其中除了我们经常说的我们习惯于靠投资拉动经济增长，我们还经常说的我国的投融资体制不合理，直接融资和间接融资的比例不协调等等。我觉得其中还有重要的历史原因，我们现在比较忽视的，就是说在计划经济体制下，我国的国有企业它当时的资金需求是怎么来的？

当时固定资产投资所需要的资金都是来自财政拨款。平时生产所需要的流动资金，也是由财政来核定企业额度的，当时叫对企业核定经常性的生产经营所需要的定额流动资金。定额流动资金也是由财政来拨付解决的，只有临时性的超定额的资金，才通过银行贷款来解决。

且不说这个办法合理程度怎么样，但是这种由财政向企业拨付资金的做法，客观上它具有定期不定期的增加企业资本金的作用，在那种情况下，一般不会出现企业杠杆率高，债务率高的问题。

但是由于这种模式存在着一些致命的弊端，由国家基本来统包企业的资金需要，企业使用国家拨付的资金，责任是不清晰的，这必然就影响到资金的使用效率。所以改革开放以后，针对原有的运行机制的弊端，80年代我国进行了几项重要的改革。

也就是后来大家都比较清楚的，比较有名的叫拨改贷，按照当时的要求，就是三个内容，一个就是把企业所需要的财政性的拨款改由银行贷款，第二项内容，就是把企业日常生产经营所需要的资金，也由国家拨款改为银行贷款，也就是后来出现的技改贷。

第三个就是把国有企业生产经营中所需要的流动性资金，原来是由财政统一管理，由财政和银行分别供给，定额的是财政供给，超定额的是银行供给，财政统一管理，由财政和银行分别供给的这么一个做法，改成由银行统一管理。

拨改贷这三项内容，大家一听就可以清楚了，它的改革初衷是为了增强企业使用这些资金的责任，提高资金的使用效率，进而把银行把企业都打造成自主经营的市场主体。应该说这个改革的初衷无疑是正确的，在实践过程中也收到了不小的成果。

但是现在回过头来看，当时改革的一些配套措施是不完备的。这样的做法使得一大批国有企业经常性的资本金的补充渠道变窄了，尽管先后曾经有过一系列的文件，国务院的文件，财政部的文件，包括中国人民银行的文件，规定说企业应当建立自有的流动资金的补充渠道，这也规定有关项目的建设，企业一定要有一定比例的自筹资金，而后银行才能给予贷款等等，有这些要求。

但是在实践过程中，实际上这些规定最终都是自觉不自觉的让步于所谓发展的需要，让步于银行要支持企业发展，支持企业经营的需要。因此这些规定并没有真正的坚决的得以落实，所以从那个时候开始愈演愈烈的是银行贷款几乎成了企业生产经营和发展扩大所需要的资金最主要的来源。

这就带来两个问题，一个是任何一个企业他总想不断的发展，随着企业的发展，企业所需要的各种资金肯定越来越多，它的各种形式的融资就必然越来越多，它的杠杆率和资产负债率必然越来越高，财务负担也就越来越重。

第二个就是银行贷款资本化的倾向越来越明显，大量的银行贷款沉淀在企业当中，充作企业的资本金使用，没有盘活，银行的流动性越来越差。因此，我觉得现在回过头来看应该看到企业杠杆率过高，实际本质就是企业的资本金不足，企业的所有者，企业的出资者缺乏对企业资本注入的责任，缺乏把企业的杠杆率稳定在一个合理水平上的有效机制。

现在我们强调国有企业要以管资本为主，这个非常正确的。但是认为管资本为主就是关注如何提高资本回报，就是强调怎样维护资本的安全，就是怎样实现国有资产的保值增值，这个还是不够的。

管资本为主来管国有资产，还有一个重要的内容，国有企业的监管者有责任有义务，中央神改领导小组第十三次会议提出，维护国有企业的资产的稳定。强调要建立和完善国有企业出资人的监管权利和责任清单，第二明确中央国有资本经营预算支出计划当中，应该包括对国有企业的资本金的注入。要建立企业负债约束机制，如果不注重这些，不需要多长的时间，企业的杠杆率仍然会周而复始的不断攀升。

国有企业应该对所管理的企业分行业，分规模，来确定它的负债率相应的标准，而且更重要的还要认识到这个标准不仅仅是对企业经营管理层的约束要求，更重要的这也是对企业所有者，对企业的出资人的一种约束。

国企的所有者我们如果认为某个国有企业需要继续持有，应该继续持有，那就我要在企业经营发展过程中，随时关注它的资产负债率的变化，一旦临近或者超过标准，就要以适当的方式向这个企业注入资本。

这个应该成为财政算和国有资本经营预算支出的重要内容。目前是很不够的。15年这一块的实际支出只有514亿，只占国有企业总额的0.3%，这个显然没有办法从根本上解决国有企业负债率高，杠杆率高的问题。

当然还有国有财力能不能承担的问题，降低杠杆率，必须和国有企业的改革，结构调整优化结合起来，有限的国有资本应该进入而且只能进入国家应该持有，必须管理的企业。只有这样，才不至于面铺的太广，摊子铺的太大，成为包袱，拖累了该做大该做强的企业的后腿，要把降低国有企业的杠杆率，作为国企改革的倒逼，来抓好国企杠杆率降低的工作。