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政府应该在市场面前保持中立
作者:盛洪    单位:北京天则经济研究所    发布:2017-02-20    阅读:4352次   

我们通常看到,在政府行政部门出台某个政策时,都会让人觉得这个政策很是必需。例如最近几大城市出台的抑制房价上升的政策就是如此。上海将二套房首付比升至70%,并重新强化了对非本地人口的限购。北京周边的廊坊市对所属各市县实行住房限购,非本地户籍居民家庭限购1套住房,且购房首付款比例不低于30%。北京的限购政策基本就没有放开。深圳也在重拳出击。这有什么不对呢?数据显示,3月份上海房产价格同比上涨25%。比较而言,北京上涨了16%;更严重的是深圳,上涨了61%。这些涨幅都超过了2月份,因而是环比上涨。

 

      

资料来源:国家统计局网站:http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201604/t20160415_1343999.html

 

接下来的问题是,为什么会有如此大幅而迅猛的房价上涨?我们知道,在此之前,面对中国经济增速的下滑,中央政府有点坐不住了,推出了“供给侧结构性改革”,其中既有制度变革的意愿,更有想急于解决当下问题的政策含义。包括所谓“去产能,去库存”;其中一个重点是去房地产的库存。这自然涉及到具体政策。包括降首付比例,减契税,同时伴随着贷款利率的降低;大部分城市都取消了限购措施;甚至还想到了鼓励农民工购买住房的主意。这一措施很有效果,2016年1~3月,房地产销售面积已同比增长了33%。

 

面对迅猛上涨的房价,人们不免疑惑,房地产库存真是一个要卸掉的宏观包袱吗?据国家统计局,至2015年12月底,全国商品房待售面积7.2亿平方米,这大概相当于7个月的销售量;库存似乎并不大。但据一些论者,如果加上在建施工面积,则高达80.8亿平方米,完全去掉库存则需要6.3年。这似乎是一个值得考虑的问题。然而,如果房地产开发商都是市场中真正意义上的企业,库存多少是根据自己的成本收益而理性决定的,如果库存过多占用资金,显然是不值得的。据一些研究,如果考虑在建施工面积中已售出的期房面积,2015年末待售面积加未出售施工面积共约56亿平方米(邓海清和陈曦,2016),约为当年现房销售和期房销售面积的三倍,考虑到房地产开发周期为2~5年,这是一个合理的数字。所以,除了个别不计成本的国有企业外,房地产库存问题似乎不是一个宏观决策层应该考虑的问题。

 

那么为什么中央政府要提“房地产去库存”呢?实际上,宏观决策层真正关心的,是中国经济增长速度的放慢。2015年中国GDP名义上增长了6.9%,实际上可能还要低得多。而房地产业举足轻重,2015年的销售额高达8.7万亿元,相当于当年GDP的12.8%。房地产销售额的些微变动,就会产生宏观效应。更何况房地产业有着很强的产业波及效果,它是钢材和建材的最大主顾,也会带来物业服务和装修服务等下游需求。而自2010年以来,房地产销售面积的增速显著下降,到2014年竟是7%的负增长。按上年的销售额,这影响了近1%的GDP增速。2015年虽然有所增长,但仍没达到2013年的水平。

 

资料来源,:国家统计局网站。

 

然而,造成房地产销售额增长减速的原因又是什么呢?再往前看,我们发现,这肇始于2010年。在那一年,中央政府出台了所谓“新国十条”,也被称为“住房限购令”,提出“坚决抑制不合理住房需求”,并规定“每户家庭只能新购一套商品房”,将购买第二套房的首付率提高到50%以上,停发第三套房的贷款。各大城市随即出台了限购措施,其主要内容是限制购房数量和限制外地人购房。同时,不少城市也采取了直接限价政策。

 

再往前追问,为什么要限购呢?是因为自2007年以后,出现了房价的迅猛上涨。以北京为例,自2001年至2013年,商品住宅价格平均每年上涨20.4%;自2007年至2010年,商品住宅价格上涨了142%,平均每年上涨34.3%;仅2009年一年,就上涨了63%。所以“新国十条”出台的原因是,“房价过高、上涨过快,加大了居民通过市场解决住房问题的难度,增加了金融风险,不利于经济社会协调发展。”

 

资料来源:捷安信,“北京历年房价”,2014。

 

问题是,为什么会有如此明显的房价上涨呢?这个房价高涨又从何而来呢?应该说,有三个原因。一个原因是城市化过程加速。在计划经济时期,我国的城镇化率偏低;到1978年,城镇化率不到18%,还不及1960年。到二十世纪90年代下半期,中国经济奇迹带来的产业发展和财富增长,便使城镇化率超常增长,平均每年的城镇化率提高约1.2个百分点。在这一进程中,原有的住宅供给模式已不能适应,于是开始了住宅商品化改革。这一改革显然有其正面意义。即利用市场机制来配置住房资源,也必然会将住宅及相关的土地稀缺性通过价格反映出来。因而2000年以后商品住宅价格的上涨,至少部分地反映了城市化进程。

 

第二个原因,是政府加大打击压制“小产权房”的力度。自1998年修改了《土地管理法》后,政府为了垄断土地供给,开始打压“小产权房”。2006年~2008年,政府及其部门连续颁发了七个压制“小产权房”的政策文件。据2007年资源部的调查,当年上半年小产权房的面积约有66亿平方米,如果按平均每人30平方米计算,这一面积可以住下2.2亿人。而对比当年7.7 亿平方米的商品房销售面积,如此大面积的小产权房显然会有力抑制房价上涨,而打压小产权房则会显著减少住宅商品的供给量,很自然会导致价格迅猛上升。

 

第三个原因,是盖了太多的经济适用房。那么为什么要盖经济适用房呢?据说是面对房价高涨,为中低收入阶层解决住房问题,但很大一部分原因却不在此。就在我国进行住宅商品化改革的第二年,“中共中央办公厅国务院办公厅关于转发建设部等单位关于《在京中央国家机关进一步深化住房制度改革实施方案》的通知”(厅字[1999]10号)中规定:“在一定时期内,国管局、中直管理局可统一组织建设经济适用住房,按建造成本价向在京中央和国家机关职工出售。”首开为公务员建造经济适用房先例。从此以后,各级政府纷纷仿效。

 

在本文中,我们暂且按下政策制定的利益动机不表。无论如何,2000年以后的房价加快上涨恰恰对应于经济适用房从1999年的起步;2007年以后的房价高涨又对应于2006年至2008年经济适用房对商品住宅用地的挤占。因为房价高涨,所以要盖经济适用房;因为盖了经济适用房,所以房价高涨。如此循环。据任志强,2005至2009年,仅北京经济适用住房用地占总供地计划指标的66%(2012)。商品住宅用地被挤占,供给会显著减少,自然会导致价格高涨。就上述北京的例子而言,如果土地供给减少了66%,北京的商品房价上涨60%以上就不难理解了。

 

我们暂时不再往前追了。上述讨论至少让我们得出一个印象,当下的政府政策所要解决的问题,是上一个政府政策带来的。而上一个政策又是针对更前一个政府政策的后果。追根寻源,最初的政策既包含了对市场的反应缺乏中立的态度,也包含了行政部门自身利益的考虑。到后来,就形成了恶性循环。因为有了政府干预,政府干预的恶果就成为政府进一步干预的理由。只是一般老百姓不太会记忆较长期的事件,往往会忘了现在的问题是怎么来的,也多认为政府该如此干预。

 

我们暂且把行政部门的利益动机放在以后讨论,先讨论行政部门对待市场的中立性问题。所谓中立性,就是政府不要用政策、管制、直接市场操作,甚至只是宣称,表现出政府希望市场朝某个方向发展。这种倾向性立场,往往会加大市场的波动;即使看来是为了对市场进行反向调节,也会因政府干预的力度过大而走过头。实际上,我们今天碰到的经济问题,并不是经济增长快或慢的问题,而是经济振幅过大的问题。而这,正是政府干预造成的。有人会问,难道市场就不会振幅过大吗?难道不是先有市场波动,才有政府干预的吗?我们首先要弄清,政府与市场的区别是什么。

 

市场是一个众多的人分散交易的地方,由于交易信息的互相参照和影响,分散交易的信息最后收敛为均衡价格。市场的有效性也依赖于这一特点。众多的人分散地交易一般会有不同的目的和判断,他们一般不会在同一时间朝一个方向买进或卖出。他们分散的决策会互相抵消,使得市场的波动并不很大。当然,在分散的市场交易的自然状态下,主动买进和主动卖出的交易不会正好相抵,有时可能主动买进的交易会更多,这就需要他们将价格提高到现有价格之上,这就使市场价格向上波动;有时则相反。这就形成了市场的正常波动。由于市场在一定范围内具有的负反馈机制,当价格高涨时供给就会增加,而需求就会减少,从而改变了供求关系,又抑制了价格朝同一方向继续前进,所以价格变动不会太大。

 

当然,在个别时候,在极小的概率下,人们的分散决策偶然会合成一个方向的主动交易,如大规模的抛售,造成市场的较大的波动。但这只是极为少见的特例,需要政府特殊对待。如美国政府对待1929年的大危机,或1987年的黑色星期一,就采取了直接干预的对策。1987年美联储果断向商业银行注入信用,如格林斯潘所说,将钱堆到了商业银行门口。因为实质经济可能会因为债权债务链条的断裂,导致信用收缩和货币供给的突然减少而受损。这种政策干预是特定情况下的应急措施。然而即使是这几个重要节点,也并非都是市场导致的。我们知道,2008年的次贷危机实际上是美国政府为了刺激消费,长年鼓励消费信贷,且直接创立房地美和房利美,误导消费者造成的。

 

反过来看政府干预的性质。政府是市场中一个超级参与者。由于它的规模巨大,由于它的措施带有强制性,它的政策、管制或直接市场操作会将市场的涨落强有力地推向一个方向,没有任何一种力量能抵消它的影响。实际上,中国经历了几十年的计划经济,又经历了几十年的市场经济,如果我们不记得在什么时期经济波动得更大,统计数据会告诉我们。下图就是从1950年代到2014年的经济增长速度。直观地,我们就知道,在政府直接配置资源的强力干预下,经济波动更为剧烈,同时经济增长却更为缓慢。政府干预越强,经济振荡越大。如从1958年到1971年的振荡最大;在改革开放的初期,市场制度还没有建立起来,其振荡幅度次之。而九十年代以后,则就小多了。

 

资料来源:国家统计局网站。

 

再如应对2008年的全球经济危机,我们在2009年推出了所谓“四万亿”的经济刺激措施,实际上直接投入了1 万多亿,其它是靠所谓“投资乘数”的作用。另一个实际措施,就是鼓励地方政府投资,加速对地方政府项目的批准,推动国有银行加快向地方政府和国有企业贷款。实际上,由于2009年我国实际上出现了高额的经常项目顺差,使得商业银行货币供给充足,当年的贷款额增量高达近9万亿元,增幅约为20%。

 

这固然防止了中国经济随着美欧等国的萧条下滑,但也立刻带来了通货膨胀。2010年,居民消费物价同比指数逐月上升,到11月已达5.1%,次年7月则高达6.5%,生产资料价格指数更是高达7.5%。在另一方面,用行政命令推动地方政府及国有企业投资,会显著降低投资的效率,许多项目在投资时就注定了将来亏损的命运。而亏损的货币后果就是紧缩。于是政府的强力干预马上带来了要朝相反方向干预的需要。

 

而在最近这些年,政府干预的手段不仅是诱导性的政策手段,如货币政策采取的调整利率手段,或财政政策的降低税率的手段,而经常采取直接限制购买或限制价格的手段,干预的后果会产生更为刚性,且更为急速的变动,以及带来更大的振幅。这就是近些年来,房地产市场,乃至宏观经济来回折腾、价格刚性变动的政策手段原因。这对经济有什么好处吗?基本上没有,反而有很强的负面影响。

 

经济学一般认为,一个正常的市场中不可能完全避免波动,甚至有一定的波动是件好事,有助于经济结构的调整。但波动太大却不是好事。林德特和金德尔伯格在其《国际经济学》的附录六中曾讨论过稳定价格会给世界带来一个福利增量。反过来说,过大的经济波动会带来损害。一个最简单的例子是农业波动。如果在丰年和歉年的波动幅度只在15%左右,人们会在歉年勒一下裤带;但如果振幅高达50%,则在荒年就有可能有人饿死。这在中国,就有非常惨痛的教训。

 

当经济受政府的政策、管制和直接干预的影响时,过大的波动也是一个不真实的市场信号。因为它并不反映真实的供需对比。政府鼓励甚至推动的投资也许没有有效需求,政府限制购买则使价格无法反映真实的购买需求。而政策带来的在短期内的频繁振荡,显然让投资者没有稳定预期;也许投资时的计算是盈利的,投资完成后就变得亏损了;这使得投资者不敢投资。市场信号扭曲,资源配置就不会有效率。甚至政府管制本身就会带来损害。如价格管制直接就是对市场价格的偏离,无论是偏高还是偏低,都会导致供给量和需求量不能一致,从而产生一个社会福利损失。

 

管制表面上给某一类人,如价格管制给低收入阶层带来好处,其实并非如此。张五常指出,如果价格管制所带来的“租值”(即管制低价与市场价格之差)不是指定给某个(些)具体的人的话,人们会为了获得这一租值而竞争(如排队),竞争中耗费的资源可以多至与租值相等。也就是说,租值消散了。更何况,在我国行政部门的官员不能受到有效约束的情况下,这种因政府管制而带来的租值,更有可能被一些官员利用手中的公权力排他地获得。结果与倾向低收入阶层的政策目标背道而驰。

 

我们看到,政府行政部门频繁地进行政策变换和调整,其结果并没给这个社会带来福利增量,反而带来损害和效率损失。那么,它们存在的意义何在?怎样才是一个有正面价值的政府?这首先是一个政府职能的定位问题,其次是政府的行为准则问题。我们说,中央政府对宏观经济负有责任,应对应于一个很狭窄的领域,即在经济真正面临不干预就会崩溃的情况下;在绝大多数情况下,宏观经济仍是市场和企业的事情。这种定位归结为原则,就是政府要在市场面前保持中立。

 

保持中立,就是要有在市场波动面前不表态、不动干预之心的定力。即使不得不介入市场,也要尽量避免采取强制性直接介入的方式,如限制价格,限制数量,或限制企业进入;而要采取诱导式的政策手段,通过影响市场参数影响经济当事人的行动。还要谨慎把握调整政策参数的度。这第一要有对市场机理的深刻理解,对市场的有效性要有充分信任。而做到这一点并不容易。这不仅因为我们的政府官员头脑中还有计划经济文化传统的残余,而且也会因为市场看来是众多民众并非深思熟虑的行为的结果,而政策则像是理性思考的产物。

 

其实这还是哈耶克批判过的唯理主义在作怪。哈耶克指出,“价格体系的最重要的特点是,它可以节约使其运转的知识。就是说,参与这个体系的个人只需要掌握很少信息便能采取正确行动。”(1989,第82页)而市场这种自发的秩序所包含的丰富信息和巧妙机制,并不能为理性有限的人完全理解;而他们一旦认为自己参透了市场,且理性地设计了一个替代市场的制度时,那一定是一个远逊于市场的制度,就会带来灾难。这已为事实所证明。

 

因而,第二,相信市场,不仅要相信市场在一般资源配置上的优越性,还要相信其在经济波动方面的自我调节能力。即如前所述,市场在一般情况下是具有负反馈机制的,即对某一种市场波动的倾向有反向调节作用。而对于较大和较长期的市场取向,也要观察是否有其合理性。如改革开放以来的经济高速成长,或二十世纪90年代以来的较快的城市化进程,或是因为制度变革带来的效率释放,或是因为经济发展和产业增长带来了人口聚集。即使是在短期内出现的经济异动,也要思考是否非市场因素,如政府政策的因素导致。孔子说,“天何言哉?四时行焉,……”这就是说,天没有说话,但我们坚信,冬天后面是春天;我们也应该同样坚信,市场波动会有一个负反馈机制在起作用。

 

第三,要有自知之明。就是要明确认识政府官员作为人类一员的有限性。这不仅要对计划经济的教训有深刻认识,而且要反省当下的政府政策是否会带来市场的快速刚性的、且过头的变动,而政策制定的原因是否是针对上一个政策导致的市场过头的变动。放长眼光,可以看一看近五年或近十年政府宏观政策或房地产政策的实施结果,是否是“因为干预,所以干预”,是否是用一个政策纠正另一个政策。更何况,如老子所说,“其政察察,其民缺缺。”看似精明理性的政策,反而会导致民众对政府政策的依赖及投机心理。

 

做到这三点并不容易。因为人都是凡人。凡人的一个特点就是“自爱”。亚当. 斯密说,自爱导致“对自己能力的过分自负”和“对自己好运的荒谬假设”;这一弱点也带来了对两种状态的区别的高估:“野心,使人们高估私人职位与公众职位之间的区别;虚荣,使人们高估寂寂无名和德高望重之间的区别。”(转引自科斯,2010,第132页)只是对于一般人,过分自负和过于乐观会在不长的时间内遭受惩罚;而对于制定政策的政府官员,如果他们总是声称自己的政策是解救当下市场异动的灵丹妙药,而将市场异动归咎于民众的非理性反应,他们不仅不会受到惩罚,而且会在让民众和社会受到惩罚的同时,保持和扩张自己的“自爱”弱点。而这,正是夸张的“野心”和“虚荣”所必需。

 

更不用说,除了“自爱”的弱点外,人是趋利避害的经济人。政府官员也是如此。前述有关为公务员盖经济适用房的决定就是一例。然而这一个更长的话题,需要另一篇文章来详细讨论。总而言之,自爱和自利不是一个经过劝说或自我克制就能解决的问题。这是人的“原罪”。所以事实上,解决这一问题的根本途径,就是建立一个对政府的他律制度,一个可以对政府问责的宪政机制。比如,我们要对前后打架和同时矛盾的政策举行听证会,要对宏观经济政策或房地产政策进行批评,同时限制政府行政部门直接干预市场和企业的行为。

 

所以,避免政府过度干预的高明制度,就是将市场边界的不容侵犯作为宪政原则。在大多数国家,我们似乎没有看到太多有关市场边界的争议,这说明在大多数情况下,政府行政部门还是能够遵守这一宪法原则的。在1987年黑色星期一的当口,撒切尔夫人的反应是,“你们不必担心,市场是健全的。”(贝克纳,1999,第69页)而在股票市值跌了25%以后,里根总统是“最不紧张的人”,他说,“市场已经跌得太过火了,但是它会恢复的。”(贝克纳,1999,第70页)在他的中立态度下,格林斯潘也做出了恰当的救市举措。

 

但也有个别情况。如最近苹果公司与美国司法部之间的诉讼,是有关市场边界和市场的基础——产权制度的。不管这一争端结果如何,它都会作为一个宪政事件,告诉我们关于市场边界的划定。而在中国,我们在4月底已经收到有关深圳和上海房价下跌的消息。这显然是政府刚性介入、强力限购的结果。去年12月底中央经济工作会议的“房地产去库存”还余音绕梁。我们还能说什么?科斯说,“政府职能的继续扩张不可避免地导致我们到达这样一个境地:多数政府活动都是弊大于利。我猜测,我们已经达到了这个阶段。”(2010,第75页)他显然说的是美国。而中国,我猜测,我们还没有离开这个阶段。但我相信,中国终将离开这个阶段。不仅因为“依宪治国”有着高度的社会共识,还因为中国在两千多年前就有了如此有定力的话:“道常无为而无不为。若侯王能自守,万物将自化。”

 

 

参考文献:

 

贝克纳,《格林斯潘:谁在主宰世界金融》,江苏人民出版社,1999。

邓海清,陈曦,“房地产库存真的那么高吗?——“周期归来”与投资软着陆”,和讯网,2016-04-14,http://house.hexun.com/2016-04-14/183314946.html

哈耶克,《个人主义与经济秩序》,北京经济学院出版社,1989。

捷安信,“北京历年房价”,百度文库\专业资料\经管营销\经济/市场,2014。http://wenku.baidu.com/link?url=qEl0lYvjOwGFQiRF3WPyJdUnBehJxvTfHPRzifoJtwuIz_2ar7INwuOqQMQLZiRV8SYQvdyjjUxgxa6CX76IOT_GC7EEVvH6FgrlzxTxtyq

科斯,《论经济学与经济学人》,格致出版社,2010。

任志强,“经济适用房造成了制度性的权力腐败”,2012-05-01;http://www.360doc.com/content/12/0501/02/699582_207810027.shtml