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对成都市探索农村土地产权改革中遇到的几个问题的看法[1]
作者:李晓西    单位:北京师范大学    发布:2017-02-27    阅读:3673次   

     成都市在城乡统筹中,积极推进农村产权制度改革,取得了重要进展。成都市委2008年1号文件即《关于加强耕地保护 进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》(成委发[2008]1号)。一号文件提出了农村产权制度改革工作的四个基本原则:严格保护耕地;稳定农村基本经营制度;切实维护农民利益;重点突破、分步实施。非常重要。一号文件,揭开了成都市统筹城乡综合配套改革具有划时代意义的一页,必将在中国改革历史中留下深刻而鲜明的烙印。2008年底前将完成都江堰市、彭州市、崇州市、邛崃市、大邑县五个受灾市(县)的宅基地确权颁证工作;2009年3月底完成全市农村产权确权颁证工作。

   我翻看了以蔡昉和陈显煜院长主持的中国社科院成都市社科院联合课题组所做的《城乡一体化发展之路的统筹城乡综合配套改革研究报告》,看了蒋青、吴建瓴、李世明等专家在成都市双流县、都江堰、锦江区等农村产权制度改革试点调研报告,受到很大启发。

首先是特别兴奋,感到触摸到又一次重大改革的脉博。成都的专家说得好:农村产权制度改革是继联产承包责任制后的又一重大变革,这一改革的成效直接决定着我国社会主义新农村建设的顺利进行,直接关系到和谐社会建设。农村土地产权制度改革正在兴起,其意义不可低估!我看到成都在这方面的探索已非常深入。成都市做出了重要贡献,确实发现了新问题,也有新办法,试出了一些新路,获得了不少成果!

党十七届三中决定指出,要健全严格规范的农村土地管理制度。土地制度是农村的基础制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则,进一步完善农村土地管理制度。这个非常重要的要求,实质上是通过农村土地产权改革来实现,不可能平平谈谈、不费力气就能达到。

现就这些调研报告,谈点自己的看法。

大体有这么几个方面:

1、农村土地流转权的主体是否清晰?

2、流转的客体是否清晰?

3、流转的规则中有什么问题?

4、土地流转试点中面临的难题选择? 

土地流转指的是土地使用权流转,土地使用权流转的含义,是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。那么,

 一、流转权的主体是否清晰

土地承包权可流转,但土地到底是谁的?

成都的几个试点中,都发现了这个问题,即现有的集体经济组织产权模糊,原有农村集体经济组织在法律上只是一个承包经营土地的发包方,而在土地以流转形式而非劳动投入形式产生收益时,原有集体经济组织的很难承担了。因此,搞好土地流转,不仅要保证流转合法,还要先明确流转的主体。比如,双流调研中提出一个,问题一:一些村的部分村民代表或长期外出打工,农村产权制度改革如何处对待?问题二:除社长外没有相应的机构和人员,难以承担农村产权制度改革的繁重工作。

如何解决呢?联合课题组提出,必须培育农村市场主体。非常有道理,明晰流转权主体,是培育农村市场主体基本的一步。课题组提出:必须推进乡村治理结构创新。实行“政经分离、政事分离、政企分离”后,乡镇村各级职能职责需要重新界定。这种行政性改革的步骤,在我看来,也是明确产权主体的重要内容。

围绕如何做实农村集体经济组织,各试点单位都在进行大量的探索,

双流如何做呢?各村社或通过“海选”或以10-15户推选一名为原则,成立了社审核调解组,社审核调解组不能解决的问题,报村议事会解决。村议事会则主要负责协调和处理产权制度改革中重大问题和跨社范围内的各类纠纷。

都江堰制定了《都江堰市农村集体经济组织成员确认办法(试行)》的规定,农村集体经济组织成员权区分为普通成员权和特殊成员权,明确规定两种成员权的具体内容。与此同时,该办法规定了成员资格取得和丧失的基本条件等。都江堰还将村组集体经济组织确定为村民委员会、村民小组、乡(镇)集体资产管理委员会三级组织,对各自的权利义务进行了规定,并组建了以农业合作社为主体的集体经济组织实体。

锦江区农村产权制度改革思路中,也考虑要把发展新型的集体经济组织作为农村产权制度改革的一个重要内容,通过对集体经济组织的股份制改造,建立起适应市场经济的体制和机制。

这些都是在力求明确主体,明白是谁的土地在流转?是谁来做谁的土地流转?

如果我们深入分析一下,问题确实不简单。成都的一位律师李世亮同志提出:根据现行《土地管理法》等法律法规的规定,我国的集体土地为集体经济组织所有。但何谓集体经济组织?法律规定上并不明确。正是由于制度性缺陷才造成了某些乡镇政府或者组长、村长个人代行集体经济组织的法定权利,损害农民利益的现象时有发生。因此,农村产权制度改革的首要任务是如何做实农村集体经济组织这一法律主体,使其成为真正的市场主体,使其成为真正的农民集体财产所有权的代表人。要解决该问题,首先应该从立法的角度对各地出现的集体经济组织主体的形式进行统一的归类,对集体经济组织的定义、条件、权利义务进行认真研究,并制定相应的指导意见,从而对其他地方的农村产权制度改革起到指导性作用。李律师建议,在我市的改革试点中可以采取户口、权利义务关系与村民自治三者结合的标准来认定成员资格。值得研究。

二、流转的客体是否清晰

有专家指出,承包土地时,农民关心的是产量,而不是面积;但当土地拥有流转前景时,面积就成为主要的收益计量依据了。面积如何来清晰?需要不需要清晰?有同志在研究中发现,客体明确,就是要清楚承包地的方位、面积、边界和等级,要四个到位。但有的农民认为,自己的土地天天耕种,自己清楚,其他农民也清楚,要不要四至无关紧要。这一点上,共识还是搞清楚好,不仅为今天,还要考虑明天。十七届三中全会决定中提出,搞好农村土地确权、登记、颁证工作。说明现在这个客体还不清晰。流转的到底是土地什么权?使用权?现在成都各试点单位就在做这件确权的工作。

我们再来看试点单位的体会:

共识是:由于历史原因,我市农村产权状况纷繁复杂,产权关系混乱、界限不清、帐实不符等问题普遍存在。因此,确保确权工作的依法有序进行和确权结果的合法有效是农村产权制度改革确权阶段的问题是重中之重。

在双流县,问题:同一地块二轮土地承包的台帐面积普遍小于实际测量面积。是否要重新丈量?否则如何?而重新丈量违背了《土地承包法》的规定。按照《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定:承包期内,发包方不得调整承包地。因此,在承包地确权时,大多数地区采用了按照二轮承包的台帐进行确权登记颁证的方法。但这将与一号文件要求建立的“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度不符。还有一个问题:宅基地和房屋的面积如果由农民测量,可能存在面积偏大,而专业测绘队进行,有如此大的力量吗?

锦江区的经验是:由于农村产权制度改革是农村土地资源利益格局的重大调整,没有各级政府的强势参与是不可能推进的。

因此,有一个确权颁证工作。确权颁证阶段的主要工作由相应政府部门完成。审查核实的工作量非常大。权证代表着政府公信力,发证机关必需承担失误所产生的后果。主要包括了六个步骤:确权公示,确权登记会审,填制证书,签定耕保合同,制作卡、折,发放证、卡(折)。

土地产权归属的确定与根据家庭人口变化调整土地的集体产权特点相矛盾。现在马上中断调整,会引发的新不公平。耕保金发放是以农户家庭承包的土地为依据,如果不再进行土地调整,很多农户将不能享受这一政策。双流县尊重农民的意愿,探索了农村承包地的“先调整后确权再固化”的方式,即首先按照“按户承包,按人分地”的原则,将人均土地较多家庭的土地调整给人均土地较少的家庭,实现起点平等,然后进行确权登记颁证,在此基础上严格按照《土地承包法》的要求,取消土地的经常性调整,固化承包经营权。这种确权方式,取消了长期形成的土地经常性调整的方法,是对《农村土地承包法》的回归,同时,也使每个农户在农村产权制度改革中得到了平等的起点,有利于建立归属清楚、产权明晰的土地承包制度。此外,双流还对已流转的承包地的确权、宅基地使用权的确、房屋所有权的确权提供了有了来自实践的做法。

都江堰市发明了一种称为“鱼鳞图”的土地确权图。产权明晰、证照齐全、无法律上的争议是确权阶段的工作目标。

为确保确权工作的合法性,都江堰市发明了一种称为“鱼鳞图”的土地确权图。该图纸由成都市农村产权工作组与都江堰市政府相关部门牵头,在农民宅基地、承包地等的现状自行测绘、委托专业机构测绘,并绘制成农民房屋、土地的分布图基础上,由农户家庭代表按手指印确认,包括耕地、宅基地、建设用地等内容是农户确权其财产所有权的基础性文件,就其性质而言属于村民之间关于物权确认的民事协议,它是农村产权制度改革中的确权依据。由于村民确认时按的手指印很多,很像鱼鳞,故被形象地比喻为“鱼鳞图”。“鱼鳞图”是确权的最基础性文件。该文件系由村民代表所确认的、反映村内所有土地房屋现状的基础性文件,该图所反映的每一个地块和房屋均为四至清晰、权利主体明确、用途清晰等,并由农户户主代表签名画押,是对农村农民产生约束力的图纸,相当于协议的法律属性。

一个综合性问题是:确权要求高,但工作量太大,工作进度如何保证? 

三、流转的规则中有什么问题

  逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

1同地不同权问题(吴建瓴、蒋青提出的)。

.同地不同权首先源于现有法律对于集体土地权利的限制。《土地管理法》第43条和第63条分别从建设用地的需求者和供给者的角度对集体土地进行了严格的限制:除个别例外,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。按照这一规定,集体土地如果作为建设用地,只能本村村民自用(如农民自己兴办企业、建设村民住宅、农村公共设施和公益事业)以及有限的与他人的合作使用(如以土地使用权入股、联营等形式共同联办企业)。同时,《土地管理法》第8条规定,城市市区土地属于国家所有。这意味着不但是全部现存城市土地属于国家,而且是凡是将成为城市的土地也全部属于国家。这就为现存农村土地资源流向城市领域强制性地设定了唯一路径——通过征地转为国有,也就是农地转为非农民自用的建设用地,必须完成从土地集体所有制向国有制的转变。只有被征为国有,才能顺利地进行用途转变,实现发展权。

2流转环节要做好什么?

联合课题级还总结出成都在探索开展农村产权流转工作,即在 “依法、自愿、有偿”的前提下,健全土地承包经营权流转市场;探索组建农村土地承包经营权股份合作社等农村新型集体经济组织;探索农村土地承包经营权固定不变的机制和办法。开展农村集体建设用地使用权流转试验,探索建立城乡统一的土地市场。探索农村房屋产权流转的办法和途径。搭建农村产权流转平台,建立农村产权价值评估机制,建立完善产权流转市场硬件和软件设施,制定完善流转市场规则。2008年10月,成都农村产权交易所正式挂牌运营,成为全国第一家农村产权交易机构。

还有各种经验,如锦江区对近郊农村农户承包地的二次流转的探索,都是流转中的新经验。

四、土地流转试点中面临的难题选择?

有很多选择与难题,这里仅提出3个:

1、如何处理规范化与多样性?

土地产权流转涉及到法规界定,这是一个规范化问题;但我国农村产权流转面临着千差万别的情况,需要从实际出发,比如,是从当地实际出发确权还是采用一个统一规范的要求来确权?这二者关系如何处理?

这里,我同意双流试点中提出的建议:对试点予以更多的支持和宽容,着力探索试点中已经出现的共同性问题的更完善的解决方法,切忌过早总结经验,过早总结模式。试点不仅是要试对,也可以试错。要鼓励多种形式和多种方法的试验,而不必要求一试就成功。不能充分试验出各种问题的试点不是高质量的试点。

如果这样,有什么有力的理论来支持。我想,十七届三中全会决定中提出,必须切实保障农民权益,……依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。这是关键。这是最关键的理由。离开这一条,农业基础地位的巩固,农村社会生产力的发展,城乡统筹等,都不可能顺利。

锦江区认为,在界定农民集体内部个人的土地权利时,强调充分尊重农民的意愿,充分发挥农民的主体作用,鼓励和支持农民根据具体情况探索不同的确权方式。

2、如何处理依法行政与改革试点的关系?

这次农村土地产权改革,肯定涉及到如何对待现有的相关法律的问题。这里,我同意联合课题组提出的:农村土地集体所有权与农民土地承包经营权能否实现真正的分离;农村土地承包经营权的预期收益权价值化以及与之相关联的金融产品创新问题;农村房屋所有权及宅基地使用权的确权登记与市场化流转及其法律突破;土地资源的资本化对现存公权对农民私权的侵害的有效防范问题。这些问题的解决都将涉及《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等现行法律、法规的调适问题。 这个看法的含义就是,要从实际来适当修改法律。从试点中取得可资修改的根据,正是实践丰富和完善法律的重要途径。

 

3、如何处理土地流转中的市场化与行政化矛盾?

实践证明,明确主体与客体是政府必须要帮忙的。但流转本身要强调自愿。在当前,问题重点还在于政府如何来领导好农村土地产权改革。有专家说得好,政府以公共产品的形式,向农民及其他市场主体提供产权明晰之后的土地流转平台,并且运用延伸公共财政为核心的政府信用方法,在农民和农村金融机构之间搭建桥梁,增加土地的流动性,等等,实际上是以土地的“资本化”为手段来构建和完善农村的社会主义市场经济体制框架

《成都市耕地保护基金使用管理办法(试行)》,率先在全国建立规范可行的耕地保护基金,主要用于提高耕地生产能力和对承担耕地保护责任的农民的养老保险补贴,从而进一步完善了耕地保护制度。这就是成都市政府为做好这项改革的重要措施。

 

[1]  20081115日“50人论坛“与与四川省社科院在成都联合举办了一次研讨会。背景是:20081012日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,成都是试点市。以下是我在会上的发言原稿。仅供参考,若不过时,我同意上“50人论坛“的论文网。本发言稿没公开发表过。