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从宏观全局看“三农”问题
作者:韩俊 论坛成员、中央农办主任、中央财办副主任    时间:2017-03-30    阅读:1253次   

为什么要从宏观全局来看“三农”问题?因为“三农”问题确实是我国一个带全局性的问题。习近平总书记指出,要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,它是我们党执政兴国的一个重要经验,必须长期坚持,毫不动摇。这方面,习近平总书记有很多论述,比如“小康不小康,关键看老乡”,“中国要强,农业必须强”,“中国要美,农村必须美,中国要富,农村必须富”等等。

在过去的十年里,每年我国农村常住人口从7.45亿减少到6.03亿,十年里减少了1.42亿人。按这个趋势继续下去到2030年,中国农村人口还会有4.8亿左右,务农的劳动力还有1.6亿人,而全世界人口在1亿人以上的国家也就13个。到2030年,中国应该已经迈入高收入的发展阶段,但还有将近5亿人生活在农村,有1.6亿人靠农业来就业和生活。因此,中国的现代化不能建立在农业萎缩、农民破产和农村凋敝的基础上,也不能建立在城市里形成大量贫民窟的基础上。如果一边是繁荣的城市,另一边是凋敝的乡村,我们的现代化一定是走了一条弯路。世界上有很多国家在现代化过程中出现了城市越来越繁华,农村越来越凋敝的状况,导致城市化陷入了一种病态的、畸形的发展状态。

当前,农业还是“四化同步”的短腿,农村还是全面建成小康社会的短板;贫困人口依然较多,减贫难度大,脱贫攻坚到了攻坚拔寨的冲刺期;加速破除城乡二元结构到了动真碰硬的关键时期。我国的基本经济制度决定了必须立足国情,确保在农业不衰退、农村不凋敝、农民不破产的情况下推进工业化、城镇化,走一条城乡协调发展的中国特色现代化发展道路。要实现到2020年全面建成小康社会,到本世纪末现代化建设的宏伟目标,必须把“三农”的短腿和短板补上。

一、从供给侧结构性改革看农业转型升级

习近平总书记指出,推进农业供给侧结构性改革,提高农业综合效益和竞争力,是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。2017年中央一号文件把深入推进农业供给侧结构性改革作为主题,提出了战略部署,明确了重点任务。

农业供给侧结构性改革的核心要义是农业政策实现历史性的转变,即由重视量转向重视质,由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求转到追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求。实现这些转变的前提条件,就是要确保国家粮食安全,增加农村收入,提高农业供给的质量,推进体制机制创新。

保障国家粮食安全是农业结构性改革的基本底线。习总书记反复强调,要确保中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上,我们的饭碗应该主要装中国粮。当前我国农产品供需结构失衡问题非常突出,这是推进农业供给侧结构性改革的一个重要背景。中国有13.75亿人口,粮食需求量是全球贸易量的2倍以上,2016年我国粮食进口11468万吨,相当于黑龙江加吉林的粮食总产量。其中大米、小麦和玉米三大主粮进口1014万吨,自给率98%左右。我国农产品总量增长与质量提升不同步、供给与需求不匹配,根源在于农业生产要素投入结构失衡的局面长期没有改观。生产要素、结构资源在市场的作用下会重新配置,这也是结构失衡的一个表现。没有任何一种力量可以超越市场的力量,所以必须顺应市场规律。推进农业供给侧结构性改革,就是要让市场发挥作用,把政府和市场关系理顺,优化、改变农业资源配置扭曲的状况。今后20年,中国仍处在食物消费结构持续转变的过程当中,除了口粮的消费会稳定或下降外,其他农产品的食用消费都有很大的增长空间。现在全球的粮食市场面临很大的不确定性,如何确保安全稳定的食品供给是治国理政的一个重大课题。

要像保护大熊猫一样保护耕地。在快速工业化、城镇化过程中,要建立具有法律强制力的农田保护措施,防止良田大量流失,危机国家粮食安全。深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略,严守耕地红线。像保护大熊猫一样保护耕地,不仅要确保耕地数量,关键还要提升耕地的质量,到2020年确保要建成8亿亩,力争建成10亿亩集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田,做到“上图入库、精准管理、信息共享”。

要增强利用国际市场的话语权。中国13.75亿人,将来是14.5亿人要现代化,靠自身的水土资源,难以满足人民对高质量食物不断增长的需求。在全球化时代,中国不能关起门来搞自给。今年一号文件提出,要以“一带一路”沿线及周边国家和地区为重点,支持农业企业开展跨国经营,建立境外生产基地和加工、仓储物流设施,培育具有国际竞争力的大企业大集团。顺应市场规律,在农业走出去的问题上,最重要的是增强利用国际市场的话语权和影响力。现在提倡培育中国的农业跨国企业,主要以参与食品供应链的加工、储运和销售等非种植和养殖环节为投资目标,同时鼓励中国企业参股国外农业公司,借以提升自身技术管理水平和参与国际化经营的能力。

要把增加绿色优质农产品的供给放在更加突出的位置。农业供给侧结构性调整,一是调优:优化产品产业结构,着力推进农业提质增效;二是调绿:推行绿色生产方式,增强农业可持续发展能力。改革重点是理顺政府和市场的关系及理顺农民和土地的关系。

理顺政府和市场的关系,主要是农产品价格形成机制和收储制度的改革。棉花、大豆目标价格改革试点成效明显,下一步要调整完善新疆棉花目标价格政策,改进补贴方式。东北地区取消玉米临时收储政策,实行“市场化收购”加“生产者补贴”新机制。国内棉花和玉米价格的调整已经见底,完全由市场形成,逐步实现与国际市场接轨。在调整的过程中农民的利益也得到了基本保障。  

深化农村土地和集体产权制度改革是重头戏。产权是社会主义市场经济制度的基石,也是农村制度的基石。改革开放近40年来,农村产权制度不断改革和完善,在坚持集体所有制前提下,赋予农民更充分而有保障的财产权利,保护力度不断加大。政策层面一个崭新的表述是由“两权分离”到“三权分置”,即实行农村土地集体所有权和农户承包经营权分离到实行土地所有权、承包权和经营权分离。落实土地集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,这是土地改革一个基本的遵循,最核心的是承包权独立化,最重要的是经营权要放活。现在小规模的农业家庭经营体制仍处于主导地位,中国这种稳定的地权和有效的小规模家庭农业经营制度,在社会转型中确定了一个安全机制,有利于保持农村的稳定,有利于防止农村的贫困转移到城市,有利于保障农民的基本生计。改革既要推进土地规模化经营,又要强调适度性。

集体经营性建设用地入市改革会释放巨大红利。浙江德清集体经营性建设用地入市试点以来,已完成入市45宗396.63亩,成交额达到1.04亿元,集体经济组织获得收益8755万元。据摸底测算,当地12个乡镇151个行政村还有可以入市的存量集体经营性建设用地1180宗1万余亩,这些土地入市后可实现出让收益20.8亿元,这将为当地农村新产业新业态发展注入巨大推动力。今后农村集体经营性建设用地只要符合规划,只要是依法获得,在土地市场上公开出让,国家征收一部分土地收益调节金,这四个条件都满足,可以跟国有土地同地、同价、同权。这一改革可以让农民更多分享土地的增值收入,将给农村带来显著变化。

激活要素离不开农民“三权”确权和保护。产权改革的政策脉络实际上是三个:一是确权,要加快推进农村承包地确权登记颁证,加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作,“让农民像重视结婚证一样重视自己的土地权利证书”;二是赋权,支持引导农民依法自愿有偿转让土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权;三是护权,维护好进城落户农民的“三权”,不得强制或变相强制收回。  

二、从推进新型城镇化角度看农业转移人口市民化

中国城镇化进程是史无前例的,目前城镇化率已达到56.1%。但城镇化中“两个滞后”的情况亟待克服:一是人口城镇化明显滞后于土地城镇化。2000-2010年,全国平均城市市区人口增速为35.3%,建成区土地面积增速为99.3%,后者是前者的近4倍;二是户籍人口城镇化率明显滞后于人口城镇化率,2015年常住人口城镇化率为56.1%,而户籍人口城镇化率只有39.98%。

解决好农民转移就业和市民化问题是现代化的难点。当前城镇内部二元结构问题突出。现有城镇常住人口中有2亿多进城务工人员及其他常住人口还没有完全融入城市,这部分人口没有享受同城镇居民平等的公共服务和市民权利。推进新型城镇化必须解决农民工在城镇“就业不稳、家庭不全、居住不定、服务不均”等问题。调查显示,我国农民工市民化意愿强烈。20多个城市8000位农民工中,真正愿意回到农村定居的农民工不到10%,想回到县城的占38%,想在大中城市定居的占50%以上。

农民工市民化最关心的问题就是居住。大城市房价上涨,生活成本越来越高,正促成一个重大变化:农民工正由原来的“孔雀东南飞”向“春暖燕回巢”转变。现在大背景是,我国劳动年龄人口的数量呈下降趋势,农民工数量增长也在逐年下降。世行报告称,中国放开二胎后,到2040年劳动年龄人口下降还会超过10%,约减9000万人。2015年我国外出的农民工增加了63万人,本地农民工增加了352万人,2016年外出农民工增加了50万人,本地农民工增加了374万。这不是短期的现象,是劳动力市场在起作用。

农民工的市民化核心是公共服务的均等化,公共服务均等化的成本由谁来承担是一个关键问题。要建立各级政府公共服务的成本合理分担机制,对于已经具备条件的公共服务项目,如义务教育、就业培训、职业教育、计划生育等,应率先实现同等对待。与城市户籍紧密挂钩的低保和保障性住房等,也要逐步覆盖符合条件的农民工。

对农民是不是进城,是不是退地,要有足够的历史耐心,要放在历史大进程中去审视,进不进城,退不退地,要把选择权交给农民,要农民选择,不是代替农民选择,更不能强迫农民选择,这是一个不能违背的规律。

三、从全面建成小康社会看脱贫攻坚和新农村建设

到2020年要全面建成小康社会,从“三农”角度有两件大事:一是脱贫攻坚,一是新农村建设。习近平总书记反复强调,小康不小康关键看老乡。今后四年,能否实现农村贫困人口全部脱贫,能否补齐农村这块全面小康的短板,将直接影响到全面小康社会的成色。

农民是否脱贫不能简单地看收入。有一个标准叫“两不愁三保障”,即不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗卫生服务和住房安全有保障。有的地方实行“三不愁四保障”,加上了冬天的燃料有保障,饮水安全有保障等等。

我国扶贫开发长期是区域瞄准,瞄准贫困县、贫困地区,但研究发现,前些年的一些扶贫政策,改善了贫困地区的面貌,没有改善贫困人口的生活水平,特别是对极端贫困家庭影响不大,扶贫资金往往用不到最穷的人身上,处于收入分配低端的贫困人口越来越难以享受经济增长的好处。

扶贫的新战略是精准扶贫。扶贫对象要精准,解决好“扶持谁”得问题;扶贫主体要精准,解决好“谁来扶”的问题;扶贫路径要精准,解决好“怎么扶”的问题。

农民致贫原因复杂多样,但有两点最为常见:一是缺技术、缺资金;二是家里有病人、有上学的。相应的,扶贫政策一是人力资本,二是医疗政策,三是提供资金,要产业发展项目。中央提出,扶贫政策过去是大水漫灌,现在要搞精准滴,由产业扶贫转移到就业扶贫,异地搬迁扶贫。

农民的钱袋子有没有鼓起来,是检验“三农”工作的重要尺度。支撑农民增收的传统动能在逐渐衰减,从各地实践看,现在农民增收的新动能突出表现在有机绿色农业、电子商务、农村物流、农业观光、乡村旅游、休闲养生、民俗文化开发等产业。这些新产业新业态的发展有利于农民深度参与社会分工分业,促进城乡融合发展和带动农村特色小镇和县域经济发展,推进新型城镇化发展。

农业不仅要满足人民群众对农产品的需求,还要满足农业观光休闲等服务性需求,满足对良好生态的绿色化需求。大力开发农业多种功能,推动农业由产销分离向全产业链融合发展转变,加快把农业变为具有农产品供给、旅游休闲观光、生态保护、文化传承、就业创业等多种功能的产业综合体。

农村一二三产业的融合发展将成为农民转移就业和增收的重要支撑。农村的新产业、新业态正在由“盆景”变成“风景”,现在亟需政策支持。今年“一号文件”提出,完善新增建设用地保障机制,将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态的发展。

全面建成小康社会,新农村建设还要补短板。首先是补齐农村人居环境建设短板。推进农村生活垃圾治理专项行动,加大力度支持农村环境集中连片综合治理,加大农作物秸秆综合利用支持力度,健全秸秆多元化利用补贴机制。巩固提升农村饮水安全工程,让农民喝上干净水;建好、管好、护好、运营好农村公路工作,推进城乡交通运输一体化;实施农村新能源行动,推进光伏发电,逐步扩大农村电力、燃气和清洁煤供给。

其次要补齐农村公共服务的短板。公共服务现在从无到有,体系框架建立起来了,但是水平还不高,标准还比较低。农村低保、新型农村养老保险补助标准低,新型农村合作医疗实际报销比例低,城乡义务教育的差距还非常大。全面建成小康社会,需要稳步提高城乡基本公共服务的水平,要以农民能够享受同城市居民基本均衡的公共服务为目标,增加投入,不断提高农村基本公共服务的标准和水平,实现从有到好的转变,逐步实现城乡基本公共服务均等化,努力让广大农民学有所教、病有所医、老有所养、住有所居。